ÍNDICE

Agradecimientos

Introducción

Marco teórico

El contexto internacional

Transformación del sistema de partidos en México

El impacto de los gobiernos divididos en la formulación y aprobación de las políticas públicas legislativas

Análisis factorial

Reformas estructurales y la incidencia de los poderes fácticos en la dinámica parlamentaria

Conclusiones

Referencias bibliográficas

Legales

Martín Ramiro Suárez Rodríguez

El contexto internacional y la dinámica parlamentaria en la formulación de las políticas públicas en México 1997-2014

Selección Anual para el Libro Universitario

A mis padres y hermano:

J. Álvaro Suárez López

Martha Rodríguez Noriega

Juan Álvaro Suárez Rodríguez

AGRADECIMIENTOS

Quiero externar mi agradecimiento a todas las personas que hicieron posible la finalización de este proyecto de investigación.

En primer lugar, a mi director de tesis, el Dr. Luis E. Concepción Montiel por su apoyo y valiosos conocimientos en cada una de las etapas de la tesis.

Hago extensivos estos agradecimientos a los integrantes del sínodo por sus pertinentes recomendaciones que enriquecieron la investigación.

También quiero hacer un especial agradecimiento a la directora de Posgrado de la Facultad de Economía y Relaciones Internacionales Dra. Ana Bárbara Mungaray M., por sus atenciones durante el proceso de formación del programa del doctorado en Estudios del Desarrollo Global.

Al Dr. Rodolfo M. Gómez C. por su apoyo y facilidades prestadas durante el posgrado.

Al Dr. Cuauhtémoc López G. y al Mtro. José Luis Bátiz L., por sus acertadas observaciones académicas.

A todos ustedes muchas gracias.

INTRODUCCIÓN

Las grandes transformaciones que se han generado en el ámbito financiero, económico, los avances en las tecnologías de la comunicación, el comercio, han sido consecuencia de una mayor interconexión a escala planetaria. A este fenómeno conocido como gobalización, también ha inducido a grandes cambios en las relaciones ejecutivo-legislativas, en la búsqueda de tener una mayor eficacia en la elaboración de las políticas públicas.

Con este mismo objetivo en América Latina se llevaron grandes modificaciones constitucionales, fortaleciendo las facultades del ejecutivo o buscando un mayor equilibrio entre los poderes.

En el caso de México, el proceso de transición fue diferente a los otros procesos transicionales ocurridos en distintas partes del mundo, ya que no se originó a partir de un pacto fundacional de un sistema de partido único, y sin que ocurriera tampoco una ruptura del marco institucional vigente. Si se observa desde la óptica de las teorías de las transiciones, lo que ha ocurrido en México fue una transición prolongada y gradual debido a recurrentes negociaciones para establecer reglas políticas aceptadas por todos los actores políticos más relevantes.

Desde 1977 se generó un proceso de liberalización política, en donde se concedieron ciertos espacios políticos a la oposición, como un mecanismo para la obtención de legitimidad sin atentar contra el poder autoritario presidencial.

Esta pluralidad política generada a través de sucesivas reformas electorales propició una transformación en las relaciones entre poderes y una dispersión del poder transformando el sistema de partidos, cambiando de un partido hegemónico a un sistema de partidos de pluralismo moderado con un debilitamiento ideológico que genera partidos atrapatodo y su cartelización.

Uno de los grandes problemas que se pueden presentar en un sistema presidencialista es la creación del fenómeno político conocido como gobiernos divididos, en donde el ejecutivo no cuenta con la mayoría de votos en una o en ambas cámaras del Congreso. Este hecho es una parte de la limitación del poder; la creación de pesos y contrapesos entre poderes deben estar presentes en un gobierno democrático, en ocasiones se pueden formar comportamientos oportunistas y obstruccionistas a la agenda del presidente.

Contrario a lo que dice la teoría sobre gobiernos presidencialistas, en México se dio un escenario muy interesante, ya que la cooperación entre poderes se había generado sobre todo en la concreción de reformas ordinarias, pero por intereses estratégicos, no fue posible la colaboración en aquellas reformas constitucionales que podían contribuir al desarrollo del país, como son la reforma telecomunicaciones, energética, educativa, etc.

Además, otro hecho que ha complicado el escenario para la aprobación de las políticas públicas mencionadas, ha sido la existencia de actores privados con gran peso político conocidos como poderes fácticos, que colonizan el espacio público y tiene gran influencia sobre la dinámica parlamentaria, ya que sus acciones están orientadas a seguir preservando la protección de sus privilegios.

Estos poderes obstaculizan o muchas veces impiden la formulación de políticas públicas legislativas, sobre todo si atentan sobre la red de intereses que han creado a través del tiempo.

JUSTIFICACIÓN

En el periodo del autoritarismo en México había poco interés para estudiar las relaciones entre el ejecutivo-legislativo, ya que por varias décadas el presidente contó con un gobierno unificado, es decir contaba con la mayoría parlamentaria en ambas cámaras.

La transición a la democracia se generó a través de una serie de reformas que iniciaron a partir de 1977, donde los partidos políticos eran considerados órganos de interés público, iniciando la representación proporcional, entre otras; las cuales propiciaron una apertura paulatina del régimen político. Estas reformas tenían el objetivo de despresurizar la tensión en el sistema político mexicano para no poner en riesgo la pérdida del poder; potenciando así la pluralidad política e incrementando la capacidad competitiva partidista, transformando de un sistema de partido hegemónico a un sistema de partidos moderado, que contribuyeron a que en el año 2000 en México se diera la alternancia política.

El cambio político y la pluralidad política que propiciaron las reformas electorales también dieron origen al paso de un gobierno unificado a un gobierno dividido a partir de 1997. Si bien es cierto que un componente de una democracia, los pesos y contrapesos en un sistema presidencial se pueden volver un obstáculo para que el presidente lleve a cabo su agenda de gobierno.

La relevancia de realizar un estudio más puntual sobre las dimensiones que tienen la relación ejecutivo-legislativo pueden contribuir a formar los acuerdos o entrar en una especie de bloqueo. Entre estos poderes es de suma importancia, ya que una mayor eficacia y gobernabilidad democrática está en función del desempeño y diseño de las políticas públicas legislativas.

Se ha vuelto un argumento muy recurrente en el medio académico y político que las reformas estructurales: laboral, fiscal energética, educativa, puedan contribuir a promover el desarrollo de México; fueron algunos presidentes que buscaron impulsar estas reformas (Zedillo, Fox y Calderón) pero fueron frenadas por la no cooperación de los actores políticos.

Sí a este escenario que ha estado presente, le sumamos que existen actores que tienen interés privado: medios de comunicación, líderes sindicales, etc., pero que tienen influencia en la dinámica parlamentaria y que buscan perpetuar su sistema de privilegios, maximizando su propio interés.

Realizar una investigación que explique la conducta oportunista de estos actores le imprime un valor agregado al realizar un análisis de su comportamiento.

PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA

Durante la etapa del presidencialismo (1929-1997), el Poder Legislativo estaba subordinado al Poder Ejecutivo, esto no se debía al arreglo constitucional ya que la constitución contempla la división de poderes, el ejecutivo se constituía como el gran legislador, porque era el único actor que tenía capacidad decisional sobre las políticas y lo realizaba a través del gran poder partidista al tener el control de la aprobación de las candidaturas municipales, las gubernaturas, el Congreso y la trayectoria política de los miembros de su partido; por eso la disciplina partidista de los legisladores al primer mandatario era una norma estricta. Los presidentes priistas tenían amplios poderes formales e informales para aprobar e implantar cualquier reforma o política pública. Además por varias décadas el presidente contó con gobierno unificado, es decir contaba con mayoría absoluta en ambas cámaras lo que le permitía tomar decisiones colectivas de forma unilateral. Estos grandes recursos con los que contaba el presidente se fueron debilitando, producto de las reformas electorales que fueron propiciando la pluralidad política y además del surgimiento de una sociedad emergente que se volvió más participativa.

La creciente competencia y pluralidad que se fue generando por la apertura política tuvo su impacto sobre el desempeño y la relación entre poderes, al ampliarse las fuerzas políticas de oposición, se incrementaron los actores con veto: Presidente de la República, Cámara de Diputados, Cámara de Senadores y las legislaturas locales, lo que resulta más difícil modificar el statu quo. El surgimiento de los gobiernos divididos en donde el ejecutivo no tiene mayoría en una o ambas cámaras si se trata de un sistema bicameral, puede obstaculizar la agenda de gobierno del ejecutivo si los partidos de oposición no tienen los incentivos para la cooperación, si a esto le sumamos la disciplina partidista, la distancia ideológica, grandes distritos electorales, la integración de coaliciones parlamentarias y la racionalidad maximizadora de los actores políticos, se complica el escenario para el ejecutivo en lograr las reformas constitucionales para concretar la agenda reformista que el país requiere para promover el desarrollo del país.

En los gobiernos divididos se dificulta la colaboración y equilibrio entre los poderes y, suele imperar una lógica de mutuo bloqueo a las iniciativas presentadas por el ejecutivo, no aprobándolas o posponiendo su discusión. Por parte del legislativo, vetándolas al no publicarse o no reglamentarse por parte del ejecutivo, generándose una inercia política perversa, cuya apuesta estratégica de costo-beneficio es el desgaste del adversario, ya que el objetivo es que el ejecutivo no obtenga beneficios electorales en la próxima elección. Este escenario se debe a factores institucionales, ya que tanto el ejecutivo como los legisladores tienen una legitimidad equivalente al ser elegidos de forma directa y separada.

No obstante los procesos legislativos en donde están presentes múltiples actores pueden dotar de más legitimidad a la dinámica parlamentaria ya que favorecen la deliberación política y se dan los contrapesos para atemperar la arbitrariedad del poder. La existencia de tantos puntos de vetos también crean espacios para que actores con interés privados puedan influenciar la toma de decisiones del Congreso.

Estos actores pueden ser públicos o privados como son los sindicatos, los medios de comunicación, que si bien es cierto, son actores extraparlamentarios tienen una gran influencia sobre el legislativo y el ejecutivo para que diseñen políticas públicas en donde primen sus intereses individuales no colectivos.

En las elecciones intermedias de 1997, por primera vez en su historia la Cámara de Diputados observó la presencia de la pluralidad política y la ausencia de una mayoría calificada. Desde esta fecha hasta la actualidad los ejecutivos (Zedillo 1994-2000; Fox 2000-2006; Calderón 2006-2012) han contado con gobiernos divididos, en donde la aprobación o productividad legislativa estuvo centrada en reformas ordinarias, estando ausente la concreción de reformas constitucionales de gran calado.

En las elecciones de julio de 2012 resultó triunfador el priista Enrique Peña Nieto, y en su primer trienio de su mandato al no contar con una mayoría legislativa —gobierno dividido— que le posibilitara la aprobación de las políticas públicas que contribuyeran al desarrollo de México, se dio a la tarea de generar alianzas partidistas.

OBJETIVOS

OBJETIVO GENERAL:

Explicar cómo la transición a la democracia incidió en la transformación de la relación entre poderes, el sistema de partidos políticos, la productividad legislativa en un contexto de gobiernos divididos, y además evaluar la captura del estado mexicano por los poderes facticos.

OBJETIVOS ESPECÍFICOS:

1. Explicar cómo la transición a la democrática y la pluralidad política modificaron la relación entre poderes y propició la transformación del sistema de partidos en México.

2. Evaluar el impacto de los gobiernos divididos en la productividad de políticas públicas legislativas.

3. Explicar cómo los poderes facticos inciden en la dinámica parlamentaria, para obstaculizar reformas que afecten sus propios intereses.

PREGUNTAS DE LA INVESTIGACIÓN

1. ¿Cómo la transición a la democrática modificó la relación entre poderes y la transformación del sistema de partidos en México?

2. ¿Cuál ha sido el impacto de los gobiernos divididos en la aprobación de las políticas públicas legislativas?

3. ¿Cuáles son los actores con poderes fácticos qué inciden en las dinámicas parlamentarias y obstaculizan la aprobación de las políticas públicas conocidas como reformas estructurales?

HIPÓTESIS

1. La transición a la democracia modificó la relación entre poderes y transformó al sistema de partido hegemónico a un sistema de partidos de pluralismo moderado.

2. A los gobiernos divididos en México se les asocia con una mayor productividad de políticas públicas de parte del Poder Legislativo y una menor productividad legislativa de parte del Poder Ejecutivo.

3. A mayores poderes facticos mayor captura del Estado en la aprobación de reformas estructurales.

METODOLOGÍA

Esta investigación es de carácter mixto, se concentra mayormente en el aspecto cualitativo, y se utilizan métodos cuantitativos, ya que busca demostrar como la pluralidad política modificó la relación entre poderes pero generó la formación de gobiernos divididos. No obstante ha existido cooperación en reformas constitucionales de gran calado y las cuales pueden contribuir al desarrollo nacional, el cual no se han concretado.

En la primera parte de la investigación corresponde a una investigación bibliográfica de los diferentes politólogos para tratar de explicar el proceso de transición política en México.

Posteriormente se realizará un análisis comparado entre tres países de América Latina, para observar las diferencias y convergencias a las formas y dinámicas de gobierno.

Para explicar y valorar si ha existido cooperación u obstrucción entre los poderes, se realiza, a través de un análisis cualitativo y cuantitativo el comportamiento del Poder Legislativo y Poder Ejecutivo, a través de la medición de la productividad legislativa, el número efectivo de partidos y la fragmentación partidaria.

La productividad legislativa se realiza por medio de la tasa de aprobación de iniciativas enviadas al Congreso. El análisis cuantitativo de la fragmentación partidaria se lleva a cabo a través del índice de Rae y el de Weldon.

Se utilizan métodos cuantitativos, ya que busca demostrar como la pluralidad política, modificó la relación entre poderes pero generó la formación de gobiernos divididos. No obstante ha existido cooperación en reformas constitucionales de gran calado y de las que pueden contribuir al desarrollo nacional, el cual no se han concretado.

Con el fin de evaluar la dinámica parlamentaria, el análisis de componentes principales ayuda a determinar las relaciones que puedan existir entre variables cualitativas y cuantitativas, así como el peso que tienen los actores clave, como son los partidos de las diferentes legislaturas, buscando cuál de ellos son los que representan mayormente a la dinámica parlamentaria, concentrados en los factores principales.

El análisis factorial revela estadísticamente factores comunes, pero no los identifica dando su nombre, sino que únicamente da un resultado numérico. Por tanto, es necesario determinar a través de la interpretación resultados altos tanto positivos como negativos ligadas a las coordenadas del plano factorial. Este análisis se resume (Baronio y Vianco, 2012), en hallar la semejanza de individuos, estudiar relaciones entre variables, resumir las características observadas de un pequeño número de variables, y comparar sus modalidades, mismo que podrá ser percibido en gráfica el análisis espacial.

Dentro del análisis espacial se conocen las coordenadas de cada individuo, que en esta investigación se refiere a los partidos de cada legislatura y la distancia entre las modalidades de las variables nominales. Para saber si son semejantes o no de acuerdo a su distancia bajo el análisis interno de la Chi^2; mismo que podrá observarse en una gráfica de la nube de puntos.

MARCO TEÓRICO

TEORÍA DE LA TRANSICIÓN A LA DEMOCRACIA

Transición es una categoría ambigua que tuvo su momento de esplendor durante la década de los 80. Esto ocurrió en el marco de un amplio debate académico en torno a los procesos transicionales desde regímenes autoritarios en Europa Meridional, África y América Latina, que Samuel Huntington denominó tercera ola democratizadora (Mazzel, 2011).

Para Linz (1988) “Las transiciones desde el autoritarismo a la democracia tienden a iniciarse cuando los líderes del régimen autoritario empiezan a considerar la posibilidad de una reforma que conduzca a alguna forma de democracia política” (p.19). La oposición al régimen autoritario favorece en principio una ruptura, un corte con las disposiciones institucionales existentes, un cambio no controlado por los que, en una u otra medida, tenían algo que ver con el régimen previo e incluso sin su participación. La estrategia de una ruptura clara es viable solo en una situación revolucionaria o potencialmente revolucionaria; puede darse también en donde estén ambas posiciones reforma y ruptura.

Según Share y Mainwaring (1986) el cambio de régimen político se puede dar por transiciones vía transacción, esto hace referencia a aquellos casos en los que un régimen autoritario inicia la transición, estableciendo ciertos límites al cambio político y permaneciendo como una fuerza electoral relativamente significativa a lo largo de la transición. La noción de transacción implica una negociación —generalmente implícita— entre las elites del régimen autoritario y la oposición democrática, pero esta negociación no tiene lugar entre iguales. El régimen autoritario toma la iniciativa de dar comienzo a la liberación y durante la mayor parte del proceso permanece en una posición que le permite ejercer una influencia significativa sobre el curso del cambio político. Sin embargo, es importante subrayar que este control es relativo, ya que existe un verdadero proceso de negociación, dado que la oposición puede obtener victorias significativas que pueden llevar a redefinir la lucha política y en ninguno de los casos llegó el régimen autoritario a determinar la naturaleza de la transición.

Según (O’Donnell y Schmitter, 1991) se entiende por transición al intervalo que se extiende entre un régimen político y otro. Las transiciones están delimitadas, de un lado por el inicio del proceso de disolución del régimen autoritario, y del otro, por el establecimiento de alguna forma de democracia, y por el retorno de algún tipo de régimen no autoritario o el surgimiento de alguna alternativa revolucionaria. Lo característico de la transición es que en su transcurso las reglas del juego político no están definidas. La señal típica de que se ha iniciado una transición, es que estos gobernantes autoritarios comienzan a modificar sus propias reglas con vistas a ofrecer mayores garantías para los derechos de los individuos y grupos, es decir comienza el proceso de liberalización.

Se entiende por liberalización al proceso de redefinir y ampliar los derechos: el hábeas corpus, el derecho a defenderse según el debido proceso la libertad de palabra de movimiento.

Así pues, la democratización está referida a aquellos procesos en que las normas y los procedimientos de la ciudadanía son o bien aplicados a instituciones políticas antes regidas por otros principios, por ejemplo el control coactivo, la tradición social, el juicio de especialistas; o bien ampliadas de modo de incluir a individuos que antes no gozaban de tales derechos y obligaciones como las personas que no pagan impuestos, los analfabetos, las mujeres, los jóvenes, las minorías étnicas y los residentes extranjeros.

Para Przeworsky (citado por Molina, 2011), dos son los elementos fundamentales que dominan los procesos de transición que conducen al establecimiento de la democracia: 1. Son procesos inseguros, marcados por la incertidumbre y lo indeterminado del resultado final. 2. Son las fuerzas políticas en lucha por la defensa de sus interese quienes dirigen tales procesos.

De acuerdo con Linz y Stepan (citado por Azpuru, 2007), una transición democrática es completa cuando el acuerdo sobre las reglas del juego político es suficiente para producir un gobierno electo con elecciones libres, cuando ese gobierno de facto tiene la autoridades para generar nuevas políticas, y cuando los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial generados por la nueva democracia no tienen que compartir el poder con otros cuerpos de jure. Los rasgos distintivos de una democracia consolidada, es cuando ningún actor social, político, económico, institucional tiene una conducta o comportamiento antisistémico, y aspira a realizar sus objetivos a través de la creación de un régimen democrático; también cuando la opinión pública considera al régimen democrático y a sus instituciones como el más legítimo para gobernar a la sociedad; y el constitucional, cuando todos los actores y agentes se habitúan a dirimir sus controversias dentro del marco institucional vigente.

Según Morlino (2005) la dinámica de un régimen democrático está contenida en cuatro procesos diversos: transición, instauración, consolidación y crisis.

Transición: con este término se entiende, en sentido estricto, el periodo ambiguo e intermedio en que el régimen ha abandonado algunos caracteres determinantes del ordenamiento institucional anterior sin haber adquirido todos los caracteres del nuevo régimen que se ha instaurado.

Instauración democrática: para entender mejor el proceso es oportuno comenzar entre liberalización e instauración democrática.

Por liberalización se entiende el proceso que tiene lugar durante la transición y con frecuencia la caracteriza; de concesión desde arriba de mayores derechos civiles y políticos, jamás amplios y completos.

Instauración democrática: comporta un reconocimiento real de las principales estructuras del régimen.

La apertura política gradual como producto de las reformas electorales tuvo su impacto en la dinámica parlamentaria al transitar de un gobierno unificado en donde el presidente era el gran elector hacia un gobierno dividido. El marco teórico utilizado para explicar la relación entre poderes que se dio en México a partir de 1997 es imprescindible remitirse a Juan Linz (1978), ya que fue el primero que abrió el debate sobre la mayor estabilidad que presenta un régimen parlamentario que uno presidencial.

TEORÍA DEL SISTEMA PRESIDENCIAL

La crítica de Linz (citado por Mainwaring y Shugart, 1993) al sistema presidencialista, se basa en una serie de características que se pueden presentar en esta forma de organización política. En un sistema presidencialista se da una legitimidad dual entre el presidente y el legislativo debido a la elección directa e independiente, y en caso de gobierno dividido quien tiene derecho a gobernar en nombre del pueblo es el presidente o la mayoría que se opone a sus políticas. No existe un principio democrático que pueda resolver esta cuestión. Además se genera una relación de suma cero en donde todo lo que gana el ejecutivo, el otro lo pierde todo. Existen periodos fijos para la duración de los cargos tanto del presidente como de los legisladores, generando un problema ya que rompe el proceso político, dejándolos en periodos demarcados rígidamente, no dejando lugar para los continuos reajustes que los eventos pueden demandar. En un sistema fijo, la única manera de destituir al presidente es mediante una dimisión voluntaria bajo la presión de los líderes del partido y de la opinión pública.

Otros autores que son relevantes y que se utilizarán en esta investigación, realizaron un análisis con mayor profundidad y un abordaje teórico más fino del sistema presidencialista fueron Mainwaring y Shugart (1997). Para ellos el funcionamiento de este, va a estar en función de otras variables como es la interacción entre varios factores institucionales. De un lado, están los poderes que otorgan al presidente en el Congreso y del otro, las modalidades de funcionamiento de los diferentes sistemas de partidos, como el grado de fragmentación, ya que afecta las relaciones entre la rama ejecutiva y legislativa, y la disciplina o falta de ella en los partidos políticos.

En un sistema pluripartidista altamente fragmentado, ningún partido llega a controlar una mayoría absoluta. El presidencialismo también se ve afectado por el grado de disciplina de los partidos. La disciplina partidaria permite en muchas ocasiones lograr acuerdos entre los poderes, pero también cuando se tiene una hiperdisciplina, puede propiciar una política obstruccionista inhibiendo los consensos o acuerdos legislativos.

Por otra parte, los poderes formales del presidente pueden ser limitados, pero si su partido tiene una mayoría legislativa y es sumamente disciplinado, parecerá ser todopoderoso como en el caso de México. Cuando la fragmentación del sistema de partidos es menos pronunciada, la necesidad de coaliciones interpartidarias disminuye. El presidente no podrá gozar de una mayoría parlamentaria, pero su partido con certeza será un partido importante que controla una porción significativa de las bancas. La proximidad ideológica política entre los partidos también afecta las relaciones entre poderes.

Es de esperar que a mayor polarización ideológica entre los partidos, mayor serán los conflictos entre poderes. Si un gran número de bancas es controlado por partidos con posiciones ideológicas similares en la mayoría de los temas claves, se reduce la necesidad de que el partido del presidente controle un gran bloque de bancas y es más fácil formar una coalición.

También es relevante la explicación de Sartori (2010) para explicar la posibilidad del chantaje que tienen aquellos partidos para establecer alianzas. La coalición a que se refiere Sartori puede ejemplificarse con las posibles interacciones en dos sistemas diferentes:

- Sistema con dos partidos: uno gobierna y el otro es oposición. Si este decide colaborar pueden aprobar en conjunto una medida política, por el contrario, si el partido opositor decide disentir no puede amenazar al partido gobernante.

- Sistema con tres partidos: uno gobierna y dos son oposición. Si alguno de los partidos opositores decide gobernar con el partido gobernante, pueden formar coalición y marginar al otro opositor. Además el partido que colabora tiene la posibilidad de presionar al partido gobernante. (TRIFE, 2010).

La aportación teórica de Downs (1992) tiene capacidad explicativa para el entendimiento de los sistemas pluripartidistas utilizando la cercanía o distanciamiento ideológico.

“En los sistemas multipartidistas existirán con mayor probabilidad cuando la distribución de votantes es multimodal. Cada partido independiente forma una modalidad y está motivado para permanecer en ella y diferenciarse lo más posible de los partidos más cercanos. Si se mueve hacia la izquierda para ganar votos, pierde los mismos votos en favor del partido a su derecha. Así pues, su comportamiento óptimo es permanecer donde esta e impedir que otros partidos se le aproximen” (p.103).

En los sistemas multipartidistas los votantes se orientan más hacia su posición ideológica, por la fragmentación partidista, caso contrario en el sistema bipartidista, donde las preferencias son menos distantes ideológicamente. Esta paradójica consecuencia surge la necesidad, en la mayoría de los sistemas multipartidistas de formar gobiernos de coalición, puesto que los votantes están repartidos en distintas modalidades, solamente en raras ocasiones un partido obtiene la mayoría de los votantes.

- Sistemas comparados: con el objetivo de comparar entre los distintos tipos de presidencialismos, en América Latina se analiza el caso de Paraguay, ya que presenta un tipo de presidencialismo con algunos matices parlamentarios y el caso de Argentina, debido a que cuenta con rasgos de presidencialismo parlamentarizado.

TEORÍA DEL NEO INSTITUCIONALISMO

Para explicar la existencia de actores privados que obstaculizan las políticas públicas legislativas y buscan perpetuar sus privilegios se hará uso de la corriente teórica conocida como Neo institucionalismo.

Según Rivas (2003), el Neo Institucionalismo Politológico retoma el papel desarrollado por el Estado como principal agencia productora de leyes de estabilidad y de integración política en la sociedad. Asimismo y paralelo a la importancia que tiene el Estado, están los partidos políticos, grupos económicos, ONG y el parlamento, como integradoras del orden y estabilidad de los sistemas políticos.

De acuerdo con Basabe (2007) la propuesta del neo institucionalismo en ciencia política puede ser argumentada de la siguiente forma; existe un conjunto de arreglos institucionales de diverso orden que, a la vez que demarcan el escenario dentro del que los actores políticos establecen sus estrategias, incide en las decisiones que estos asumen respecto a la consecución de sus objetivos particulares. Por ello, la corriente neo institucional propone una racionalidad acotada de los individuos, permitiendo de esta forma balancear y otorgar el peso que corresponde a cada factor explicativo de los distintos fenómenos políticos.

Para Ortega (2004), de ninguna manera se puede negar la influencia de la economía y la sociología sobre el nuevo institucionalismo en la ciencia política; la de economistas como Ronald Coase, introdujo a las instituciones en el análisis del desempeño económico de las empresas y su efecto sobre los costos de transacción.

Para Douglas North (1998), revisa el reduccionismo y el oportunismo individual por medio de los derechos de propiedad y su impacto sobre los costos de transacción en una economía. Estos temas se consideran importantes fundamentos de apoyo al nuevo institucionalismo en la ciencia política.

De acuerdo con Arias (2011), la perspectiva institucional constituye una visión del Estado fundamentalmente política, toda vez que lo entiende como una arena propicia para el juego entre distintos actores que intentarán cambiar o mantener las reglas del juego, de acuerdo a las ventajas que esto les represente.

No obstante el Estado como organización puede y debe ser cambiado, las instituciones nuevas que reemplacen a las anteriores deben ofrecer continuidad y certeza para que los actores económicos y sociales no teman que haya nuevos cambios en cada periodo.

March y Olsen (1997) toman en cuenta dos enfoques, el del intercambio racional y el institucional. Consideran que los actores individuales tienen deseos, preferencias, intereses bien definidos que utilizan para determinar si las consecuencias que esperan son atractivas. Cada ciudadano evalúa las probables consecuencias de toda política propuesta —intercambio— mediante su propia función de preferencia y, se muestra únicamente con las que prometen un mejoramiento subjetivo del statu quo. Desde la perspectiva del intercambio, la habilidad fundamental de la política es la creación de coaliciones y políticas triunfadoras.

El enfoque centrado en las instituciones supone que la acción se basa en una información incompleta y acaso parcial. Hacen énfasis en que las instituciones influyen en la percepción y construcción de la realidad en las que tiene lugar la acción. Las reglas incluyen los códigos de conducta, costumbres y convenciones formales, legales e informales; y definen obligaciones, restricciones autoimpuestas, derechos, facultades, modelos e inmunidades.

Según North (1993) las instituciones son las reglas del juego en una sociedad o más formalmente, son las limitaciones ideadas por el hombre que dan forma a la interacción humana. Por consiguiente, estructuran incentivos en el intercambio humano, sea político social o económico. El cambio institucional conforma el modo en que las sociedades evolucionan a lo largo del tiempo, por lo cual es la clave para entender el cambio histórico. Las instituciones pueden ser formales e informales. Las limitaciones formales son por ejemplo, normas que idean los humanos y las informales son los acuerdos y códigos de conducta. La función principal de las instituciones en la sociedad es reducir la incertidumbre estableciendo una estructura estable, pero no necesariamente eficiente de la interacción humana.

EL CONTEXTO INTERNACIONAL

Este capítulo tiene el objetivo de exponer las grandes transformaciones constitucionales que se generaron en América Latina en la búsqueda de la obtención de una mayor eficacia de los ejecutivos en la formulación de sus políticas públicas. El que se haya seleccionado en esta investigación a América Latina y no a otros países, se debe a que el sistema presidencialista es un régimen de gobierno de esta región, ya que en Europa prima el parlamentarismo y en otros países algunos otros regímenes de gobierno híbridos.

AMÉRICA LATINA

Aunque el régimen presidencial se generalizó en el continente durante los siglos XIX y XX, debe recordarse que no se ha constituido la forma de gobierno ensayada en América Latina. Entre los ejemplos opuestos a la fórmula presidencial eminentemente republicana puede citarse el régimen monárquico o imperial que se adoptó en algunas de las colonias recién emancipadas, como en el caso de México en 1821 y posteriormente, bajo Maximiliano (1865-1867). Si bien el régimen imperial logró establecerse y alcanzó mayor eficacia fue el brasileño, que funcionó de 1823 a 1889. Por otra parte, dentro de las formas de gobierno democráticas de carácter republicano adoptadas en la región, pero distintas a la presidencial, es frecuente identificar como régimen parlamentario el establecido en Chile entre 1891 y 1924; aunque autores destacados se resisten a catalogarlo de tal manera (Zovatto y Orozco, 2008).

DEBATE ENTRE PARLAMENTARISMO Y PRESIDENCIALISMO

El debate parlamentarismo vs. presidencialismo despunta en América Latina a mediados de 1980, cuando varios países de la región estaban en una doble transición, en un proceso comparable al de Europa del Este.

La primera transición se refiere a la salida de las dictaduras del sur del continente y de manera más amplia a procesos de arribar a una democracia de calidad o de instalación de regímenes democráticos, como en México o Centroamérica. El año base en que se inició el proceso de transición a la democracia en cada país son los siguientes: Argentina (1983), Bolivia (1982), Brasil (1985), Chile (1990), Colombia (1978), Costa Rica (1978), Ecuador (1979), El Salvador (1984), Guatemala (1985), Honduras (1982), México (largo período de liberalización y democratización que inició con la reforma electoral de 1977, hasta la alternancia en la presidencia en el año 2000), Nicaragua (1990), Panamá (1989), Paraguay (1989), Perú (1980), Republica Dominicana (1978) y Venezuela (1979).

La segunda transición se refiere a las políticas de ajuste y de reforma estructural: en el Estado y en el mercado, en la política y en la economía, en los modos de regulación y de gestión pública, con transformaciones importantes en el espacio nacional, en la integración regional y en las relaciones internacionales. (Lanzaro, 2001).

Este debate se inició a partir de un ensayo de Linz (1984) y otra constelación de académicos que enfatizaron la escasa asociación que el presidencialismo latinoamericano tenía con el régimen democrático, distinguiendo las debilidades de esta forma de gobierno y proponían que América Latina debía de desplazarse hacia un sistema parlamentario.

Como prueba de sus estudios señalaban que el sistema presidencialista era la causa de la dictadura que prevaleció en América Latina en los años de 1960 y 1970 donde la mayoría de los golpes de estado se dieron en sistemas presidenciales.

La hipótesis central de Linz, es que los sistemas de gobierno tipo presidencialista tienden a producir mayor inestabilidad política que los regímenes parlamentarios, esto se debe a la existencia de cuatro problemas irresolubles en el sistema presidencial: la doble legitimidad de los poderes originada por la elección separada del presidente y el Congreso, el estilo plebiscitario de la gestión del presidente, la lógica del que gana se lo lleva todo (winner take all).

Estos problemas pueden propiciar un bloqueo a la agenda gubernativa, la baja propensión cooperativa y a la existencia de gobiernos divididos.

Desde una óptica analítica, el estudio de Linz se construyó sobre los quiebres de la democracia entre Argentina, Brasil, Chile y Uruguay.

Antes de continuar, es relevante mencionar algunos puntos: El diagnóstico por parte de Linz, es el quiebre de las democracias, el cual se debía al sistema presidencial, donde se toma en cuenta únicamente el factor institucional; además de este factor que ha tenido gran peso, en muchos países de América Latina. Las reglas informales son las que determinaban el acceso y el ejercicio del poder, pero también hay que tomar en cuenta otras variables económicas como los grandes índices de marginación y desigualdad que han estado presente en todo el continente.

En otros países también ha influido en la ruptura democrática la variable internacional como es en el caso de Allende en Chile.

Como lo señala Villarroel (2006) dos jóvenes académicos Mainwaring y Shugart relativizaron los argumentos de Linz, su análisis se centraba en que el estudio de los sistemas presidenciales en América Latina se ha realizado como si estos sistemas de gobierno fueran homogéneos sin reconocer sus variaciones, algunas de las cuales pueden promover las democracias en lugar de desestabilizarlas. La heterogeneidad de las democracias presidenciales latinoamericanas proviene, en lo esencial, de la interacción entre varios factores institucionales. De un lado, están los poderes que se otorgan al presidente en el área legislativa, del otro, las modalidades del funcionamiento de los distintos sistemas de partido, en particular dos aspectos: el grado de fragmentación, porque afecta las relaciones entre el Poder Ejecutivo-Legislativo, y la disciplina partidista o ausencia de ella.

Otro argumento en contra de Linz, es que el bloqueo gubernamental es probable cuando existe una separación de propósito extrema, algo determinado no sólo por las preferencias de los partidos, sino también por incentivos institucionales, especialmente del sistema electoral (Cox & Mc Cubbins, 2001; Shugart y Haggard, 2001).

Para tener una mayor comprensión del sistema, se tiene que estudiar la relación que existe entre el sistema presidencial y el sistema de partidos, ya que a partir de esta relación puede prefigurarse la relación entre ejecutivo y legislativo.

De acuerdo con Munck (2004) a los presidentes de América Latina ni les falta apoyo en la legislatura ni confrontan rutinariamente el problema del bloqueo gubernamental. Ciertamente, los pesidentes rara vez se enfrentan a la oposición de la mayoría en la legislatura y con frecuencia pertenecen al partido que tiene una mayoría en la legislatura y con frecuencia pertenecen al partido que tiene una coalición mayoritaria. Aun los presidentes que tienen gobiernos sin mayoría no utilizan su poder de decreto.

Finalmente las democracias presidenciales tienen apenas un poco menos éxitos que las democracias parlamentarias (Cheibub y Limongi, 2002). Por tanto la diferencia entre democracias presidenciales y las parlamentarias entendidas en torno al hecho de que en las democracias presidenciales tanto el jefe del ejecutivo como los miembros de la legislatura, son electos por los ciudadanos y tienen un mandato, aparentemente no determina la habilidad del gobierno para legislar (Shugart y Haggard 2001; Cheibub y Limongi, 2002).

Algunos aspectos del comportamiento de los partidos en la legislatura son vistos como clave para comprender las relaciones entre el ejecutivo y el legislativo, más sí específicamente se le está dando mayor atención al reto de desenredar la manera en que los poderes presidenciales y varias reglas institucionales —desde las reglas electorales y de los partidos, hasta los reglamentos que gobiernan la toma de decisiones en la legislatura y la estructura de las comisiones en la legislatura— afectan la unidad de los partidos, la formación de coaliciones y aprobación de la legislatura. (Munck, 2004).

Para Nohlen (2011) no existe ningún modelo ideal de distribución de facultades y si existiera, no habría ninguna seguridad que se pudiera implementarse. Conviene distinguir el tipo de apoyo que el presidente recibe en su elección —dependiente del sistema electoral presidencial—, entre el tipo de partidos —disciplinados o no— y el formato del sistema de partidos, si es institucionalizado o no, concentrado o fragmentado en cuanto al número de partidos.

En este último caso, conviene distinguir entre sistemas fragmentados que mantienen —dependiente del grado de polarización ideológica y competitividad estratégica de los partidos—, la capacidad de formar coaliciones de apoyo al presidente o no.

PODERES PRESIDENCIALES Y COOPERACIÓN POLÍTICA

El tipo de estrategia adoptada por los ejecutivos para llevar a cabo sus políticas públicas, depende de la situación del partido presidencial en el Congreso —mayoría legislativa o no— y del tipo de poderes legislativos que la constitución le reserve al mandatario. Si el presidente no controla una mayoría en el Congreso y además, no cuenta con grandes poderes legislativos, sus alternativas de gobierno serán la formación de una coalición o quedar sujeto a un potencial bloqueo; la evidencia empírica muestra que un número grande de presidentes tiende a evitar el bloqueo mediante la negociación de coaliciones.

TIPOS DE PRESIDENCIALISMO

Los gobiernos de América Latina adoptaron el sistema presidencial en el siglo XIX como forma de gobierno inspirado en el gobierno estadounidense. La constitución estadounidense creó un sistema de separación de poderes, elección indirecta del presidente mediante mayoría relativa, Cámara de Diputados electos por mayoría relativa en distrito uninominales y una cámara compuesta por dos senadores (Negreto, 2006).

No se puede pasar por alto que la adopción del sistema presidencialista en América Latina se debió a factores de índole política, social y cultural, el centralismo y el autoritarismo se debe al sincretismo vertical durante las colonias y después de ellas.

Hubo continuidad histórica en la primacía de las reglas informales a pesar de que las constituciones de la mayoría de los países tuvieran un formato democrático.

Con la expansión de la democracia en la región y con los graves problemas de gobernanza a partir de 1978, todos los países de América Latina han llevado a cabo cambios sustanciales en sus constituciones. Estos cambios se orientaron por un lado, reformas que promueven al pluralismo partidista y mecanismos consensuales de gobierno, han sido adoptadas con otras que buscan concentrar poder en la rama ejecutiva de gobierno (Negreto, 2013).

A partir de 1978, los países de América Latina experimentaron la necesidad de impulsar una clara y renovada agenda de reformas dirigidas a tratar de equilibrar, ajustar y sintonizar los sistemas políticos con las nuevas realidades sociales y políticas, en búsqueda de mayor y mejor representación y gobernabilidad. Estas reformas abarcaron aspectos centrales del régimen de gobierno, régimen electoral y sistema de partidos (Zovatto, 2008).

Todas estas reformas constitucionales buscaron de alguna forma privilegiar la eficacia de los gobiernos mediante la cooperación o construcción de mayorías legislativas modificando los sistemas electorales.

En este sentido, como bien lo argumenta Parra (2010), en este proceso de reingeniería constitucional, todos los procesos llevados a cabo en América Latina fueron promovidos por los principales autores políticos. Desde 1991 a 2009 en América Latina se llevarón a cabo 14 reformas electorales, sumándole también las realizadas en los últimos cuatro años en Bolivia, Ecuador y Venezuela

Estas variaciones en los sistemas electorales propiciaron distintos tipos de presidencialismo en América Latina, desviándose notablemente del modelo de Estados Unidos. Existen diferentes tipos de presidencialismo: puro, predominante, con matices parlamentarios y presidencialismo parlamentarizado. El presidencialismo puro, es el que es más similar al de Estados Unidos. Existe en Brasil, Chile, Honduras, México y Nicaragua, por seguir estos países el canon de esta forma de gobierno. Así puede señalarse que la función ejecutiva tiene una proyección unipersonal en manos del presidente a quien se le remarca en muchos casos su condición de jefe de Estado, de gobierno y autoridad suprema de la nación. El presidente contiene un amplio espectro de atribuciones en el texto constitucional. Los secretarios de despacho o ministros de estado como los denomina Brasil, Chile, Ecuador y Nicaragua, se presentan como colaboradores del presidente. El consejo de ministros donde existe institucionalmente, como en Honduras y Nicaragua, se plantea como ente que se reúne por iniciativa del presidente, bajo su dirección, y para tomar en lo fundamental decisiones en las cuestiones que éste le someta, no poseyendo atribuciones propias (Villabela, 2006).

EL PRESIDENCIALISMO PREDOMINANTE

En este tipo de presidencialismo, la constitución le otorga amplias facultades al ejecutivo en muchas materias (hasta la económica) generándose un desequilibrio entre poderes ejemplo Republica Dominicana (Zovatto, 2008).

PRESIDENCIALISMO CON MATICES PARLAMENTARIOS

Esta tipología, derivada del presidencialismo puro, se justifica a partir de la incorporación de algunos elementos institucionales inspirados en el sistema parlamentario. En este sentido, destacan la presencia de un órgano colegiado ministerial con amplias facultades o la posibilidad de censurar alguno de los ministros, aunque la facultad final de su remoción se mantenga en manos del presidente. Ello supone que no pueda hablarse de un grado elevado de parlamentarización del sistema, pero sí de la ruptura de la hegemonía presidencial, por lo tanto, la toma en consideración de las diferentes correlaciones de fuerzas en la cámara legislativa, como ejemplo de este tipo de presidencialismo están Bolivia, Costa Rica, El Salvador, Nicaragua, Panamá y Paraguay (Reniu, 2008).

PRESIDENCIALISMO PARLAMENTARIZADO

Este tercer tipo de sistema presidencial, es el más interesante desde nuestro punto de vista, ya que toda vez que se incorporan institutos propios del sistema parlamentario llegan a alterar su funcionamiento. En términos generales, la parlamentarización del presidencialismo toma como referente el establecimiento de responsabilidades políticas dobles por parte del gabinete y los ministros, ante el presidente y ante el legislativo. Por ello el legislativo puede censurar o retirar la confianza a los ministros debiendo separarse del cargo, aunque no en todos los casos, incluso el presidente puede disolver anticipadamente el Congreso, manteniendo intacto el plazo de mandato que le quede al presidente.

Sin embargo, la inclusión de un país como Argentina en este subgrupo demuestra el carácter meramente institucionalista de esta clasificación, ya que es uno de los países con los rasgos más personalistas de ejecución del poder; también se podría matizar la inclusión de Brasil como presidencialismo puro, pese a que en la práctica, los distintos gobiernos brasileños desde Cardoso trataron de colaborar activamente con el Congreso (Reniu y Albala, 2011).

Si bien es cierto que las reformas políticas llevadas a cabo en el continente se orientaron a lograr una mayor eficacia de los sistemas políticos, también es cierto que se ha logrado una mayor gobernabilidad, donde todavía existen asignaturas pendientes en materia de rendición de cuentas para lograr un mayor equilibrio entre la eficacia política y sin menoscabo de la representación política.

TRANSFORMACIÓN DE LOS SISTEMAS ELECTORALES EN AMÉRICA LATINA

MODIFICACIÓN DE LAS REGLAS PARA ELEGIR PRESIDENTE

Los sistemas electorales pueden conceptualizarse en una forma amplia o restringida. En sentido restringido los sistemas electorales determinan las reglas a través de los cuales, los electores pueden expresar sus preferencias políticas y es posible convertir votos en escaños. Esto es en caso de elecciones parlamentarias o en cargos de gobierno para presidente o gobernador (Nohlen, 2004).

Una variable central en términos institucionales de los regímenes políticos lo constituye el sistema electoral, el cual va a tener efectos sobre el sistema de partidos, en la representación de los intereses y distribución del poder a nivel congresual si es de un solo partido o multipartidista, así como también la relación entre los poderes, si en estos va a primar la cooperación o van a tener una relación conflictual.

Los sistemas semiproporcionales cuentan con procedimientos como el voto múltiple —voto en bloque por individuos—, voto limitado, voto único no transferible, sistema paralelo de mayoría simple y representación proporcional. (Otero y Uribe, 2013).

Las reformas que se realizaron en América Latina se orientaron a incrementar la permisividad del sistema electoral.

El principio de mayoría simple resulta suficiente para acceder al cargo sólo en cinco países (Honduras, México, Panamá, Paraguay y Venezuela). Por último, tenemos que asciende a cinco el contingente de países que han optado por un sistema híbrido de mayoría calificada para dirimir la contienda presidencial. Vale la pena destacar que este modelo es el que más se ha extendido en los últimos tiempos, insinuando una tendencia en la región. Por décadas han existido diferentes variaciones, Costa Rica lo mantuvo de manera aislada, Argentina se le sumó en 1994, la mayoría calificada en 45 o 40%, con un margen de 10 puntos, Ecuador en 1998 redujo la primera vuelta a 40%, Nicaragua en 45% y el umbral para la segunda vuelta se redujo al 40% en 2000 y Bolivia tan sólo en 2009, en el método boliviano de mayoría congresional, si ningún candidato recibe más del 50%, entonces el Congreso decide cuál de los dos candidatos tiene más votos. (IFE, 2011).

Para elecciones presidenciales la regla de mayoría absoluta con segunda vuelta entre los dos candidatos más votados, ha sido criticada porque promueve un excesivo número de candidatos en la primera vuelta (Jones, 1995; Mainwaring y Shugart, 1997). Sin embargo, esta fórmula permite crear coaliciones en la segunda vuelta, en las cuales, cada candidato menor puede ser recompensado según el apoyo de votos populares que haya obtenido en la primera vuelta. La regla de segunda vuelta ha sido adoptada para las elecciones presidenciales en una gran parte de los países de América Latina en los procesos de democratización más recientes incluidos Brasil, Chile, Colombia, El Salvador, Guatemala, Perú, República Dominicana y Uruguay.

Las elecciones presidenciales, con la regla de la mayoría absoluta con segunda vuelta han producido mejores resultados que la anteriormente habitual regla de la mayoría relativa (ver cuadro 1). También hay que destacar el hecho de que el ganador en una segunda vuelta no puede ser nunca un candidato rechazado por la mayoría, como sucede con la mayoría relativa (Colomer y Negretto, 2003).

En los sistemas de mayoría relativa, es muy común que se obtengan ganadores con menos del 50% de los votos, como en América Latina, lo que genera equilibrios inestables, en estos casos es posible la victoria de un centrista o de un ganador condorcet, pero no está garantizada. La elección de un extremista o incluso de un perdedor condorcet (un candidato que perdería con cualquier otro candidato), es muy probable.

La regla de mayoría relativa puede fomentar que candidatos con tendencias no centristas compitan precisamente para enrarecer el posicionamiento de los candidatos en el espectro ideológico (en la elección de México del 2006, López Obrador pudo haber sido el perdedor condorcet). No hay razón para ser escépticos acerca de la importancia de maximizar la posibilidad de elegir al ganador condorcet. Por una parte, es seguro que un ganador condorcet sea moderado, ya que por definición, debe ser, al menos aceptable por la mayoría de votantes a fin de derrotar a cualquier otro candidato. Por otra parte, el ganador condorcet puede ser un candidato que tenga una sola base de apoyo muy pequeña o cuya cualidad muy notable sea la de no asumir posiciones políticas duras que podrían ofender a cualquier segmento del electorado. (Shugart, 2007)

(Negreto, 2006), Plantea que el sistema de elección presidencial de doble vuelta (DV) fue adoptado en los países de América Latina, no tanto para evitar la elección de presidentes minoritarios, sino para asegurar la dispersión del poder en los procesos de transición democrática.

Desde este punto de vista, la idea de los reformadores militares y sus aliados, fue instaurar un sistema de elección presidencial mayoritario con segunda vuelta que alentará la participación de diversas fuerzas políticas y les diera a las minoritarias capacidad de negociación en el periodo intelectivo.

Asimismo, en contextos de elecciones concurrentes, dificulta que el nuevo gobierno democrático tuviera el control mayoritario de la asamblea, lo cual podría ocasionar que se tomaran represalias contra el Régimen pasado. Allí donde se mantuvo el sistema de mayoría (Plurality), fue porque el control del cuerpo constituyente estuvo en manos de los partidos más grandes, que consideraron que dicho sistema les favorecía más que el del DV.

Sin duda los sistemas electorales se transformaron en algunas ocasiones en reformas más inclusivas como la segunda vuelta presidencial. Lo relevante es que cualquier reforma electoral o política, los actores políticos que la llevan a cabo, son actores racionales y sus cálculos estratégicos están orientados a ser favorecidos por las reformas emprendidas o porque el escenario presente los obliga a una modificación de las reglas, con el objetivo de cambiar el statu quo porque se agotaron las opciones e inician un proceso de despresurización de un medio ambiente social turbulento.

ELECCIÓN LEGISLATIVA EN AMÉRICA LATINA

Los sistemas electorales, en el sentido estricto, se configuran a partir de una serie de componentes que determinan su naturaleza, así como su impacto sobre el comportamiento de los actores y el funcionamiento del sistema político. Las dos dimensiones más importantes de los sistemas electorales, en términos de los efectos que producen en la proporcionalidad de la elección y sobre los sistemas de partidos, son la fórmula electoral y la magnitud de la circunscripción (Lijphart, 1995).

La primera dimensión nos permite clasificar a cada caso como mayoritario, proporcional y semiproporcional. En los sistemas mayoritarios, los escaños se suelen adjudicar al candidato que obtenga la mayoría de los votos, para ello se recurre a procedimientos como la elección en circunscripciones uninominales por mayoría simple y elecciones de doble vuelta. Las circunscripciones plurinominales se pueden emplear procedimientos como el voto en bloque de partido y el mecanismo de lista incompleta. Aunque los dos últimos procedimientos se asemejan a la fórmula electoral especifica de los sistemas de representación proporcional, son clasificados como mayoritarios debido a que tienden a favorecer desproporcionadamente a los ganadores (Wills, L. y Pérez, A. 2005).

Los sistemas de representación proporcional emplean un sistema en el que los partidos presentan una lista con sus candidatos y los escaños son adjudicados, según la fórmula especifica que se emplee para repartir dichos escaños. El sistema mixto, también de la familia de los sistemas de representación proporcional, elige representantes en circunscripciones uninominales a través de un método de mayoría, y en circunscripciones plurinominales mediante un sistema de representación proporcional.

Los sistemas semiproporcionales cuentan con procedimientos como el voto múltiple —voto en bloque por individuos—, el voto limitado, el voto único no transferible y el sistema paralelo de mayoría simple (Otero y Uribe, 2013).

De acuerdo a Wills L. (2007) y Josep Colomer (2005) la instauración del sistema electoral de representación proporcional o RP para las elecciones parlamentarias en los países de esta región, en detrimento de la regla de plurality, habría obedecido al interés de los partidos oligárquicos para asegurar su participación en el cuerpo legislativo en las siguientes elecciones. Por lo que el progresivo declive de su poder y el surgimiento de nuevos partidos de arraigo más popular, podrían desplazarlos del control de la asamblea, bajo la regla de mayoría relativa (MR).

MAGNITUD DEL DISTRITO Y PERSONALIZACIÓN DEL VOTO

Los sistemas electorales influyen en la composición partidaria en los Congresos. Dependiendo del sistema electoral que se utilice, la composición de la cámara puede variar. En algunos casos, un partido puede tener la mayoría por sí solo, y en otros pueden ser necesarias coaliciones (Molina, 2013).

Son tres dimensiones claves en la elección legislativa, la fórmula electoral para asignar los escaños y la personalización del voto —sistemas por listas—.

Por magnitud del distrito electoral, se entiende la cantidad de representantes electos en cada circunscripción. Uninominales: se elige a un candidato. Plurinominales: se eligen dos o más candidatos.

De acuerdo con Carey (2009), la cantidad de votos se podría transformar precisamente en una cantidad de escaños. Esto sucede cuando la magnitud de distrito es grande, los partidos relativamente pequeños pueden tener representación y es posible incluir en el parlamento un rango más diverso de opiniones e identidades partidarias. Debido al potencial para mejorar la inclusividad de elecciones en forma sustancial y sin aumentar dramáticamente la magnitud, es importante considerar lo que significan para la representación legislativa los aumentos de magnitud, tanto pequeños como grandes, ya que en esta etapa se hace una distinción clave entre las elecciones por listas.

De acuerdo con Schmidt (2003), los sistemas de listas de partidos tienen reglas para determinar cuáles candidatos y candidatas llenarán los escaños que gane cada partido. La mayoría de los sistemas de listas son cerrados, el elector escoge entre listas alternativas y no entre candidatos individuales.

En las listas cerradas, los escaños que gana cada partido son ocupados por los candidatos y candidatas en el orden que aparezcan en la lista.

Por el contrario, los sistemas de listas abiertas permiten y/o requieren que el elector emita su voto por candidaturas específicas. Los escaños se asignan a los partidos según sus porcentajes correspondientes de los votos válidos, pero se distribuyen entre los candidatos y las candidatas de cada partido sobre la base de los votos que cada uno reciba.

Según Mella (2013), las listas abiertas o cerradas y desbloqueadas son más flexibles, tienen mayor transparencia y proporcionan a los electores más opciones para definir sus preferencias sobre partidos y candidatos, pero también exigen un mayor esfuerzo de información sobre ellos mismos, que en las listas cerradas y bloqueadas, ya que esto puede tener un efecto desincentivador de la participación, sobre todo los grupos sociales que tienen un nivel educativo bajo, especialmente en los distritos medios y grandes. Por otro lado, también hay que tener en cuenta que las listas abiertas tienden a generar actuaciones clientelares entre representantes y electores, e influir en la disciplina de partido, generando inestabilidad de los mismos (ver cuadro 2).

La amplia diversidad en la elección de modalidades, en cuanto a la representación política tiene una explicación fundamentada en el mosaico o fragmentación social -clivaje- muy acentuada que está presente en América Latina. En función de lo anterior, se ha buscado una mayor inclusión de las minorías y en algunas ocasiones dar un mayor empoderamiento al ciudadano.

LOS CICLOS POLÍTICOS EN AMÉRICA LATINA

La simultaneidad entre elecciones presidenciales y legislativas, es otro aspecto importante en los sistemas electorales, ya que se realizan el mismo día que las parlamentarias.

En América Latina la tendencia en torno a la simultaneidad de las elecciones ha sido a favor de las elecciones concurrentes, tomando en cuenta que en la región predominan los regímenes presidenciales, la concurrencia de estas elecciones con las legislativas ha permitido generar el efecto de arrastre entre ambas (Orozco, 2011).

Los ciclos electorales en un sistema presidencial y el número efectivo de partidos que compiten en una elección legislativa, dependen no sólo de las reglas que regulan esa elección (fórmula, magnitud de distrito, y umbral) sino también de la interacción entre la fórmula para elegir presidente y la proximidad temporal de la elección legislativa respecto de la presidencial.

Diversos trabajos han demostrado que cuando las elecciones para Congreso son concurrentes o próximas a la elección presidencial y el número efectivo de candidatos presidenciales es lo suficientemente bajo —por lo general, menor a tres—, el número efectivo de partidos que compiten en la elección legislativa también tiende a decrecer (Golder, 2006).

Para un análisis de este umbral como el mínimo debajo del cual la competencia presidencial tiende a fragmentarse entre más de dos candidatos ver Negreto (2007); 11 presidentes se elige por regla de mayoría relativa y las elecciones legislativas son concurrentes con la elección presidencial (Shugart y Carey 1992; Shugart 1995; Jones 1995; Mainwaring y Shugart 1997; Cox 1997).

Cuando hay un sistema presidencial, ha comprobado que la simultaneidad de elecciones para diputados, tiene más oportunidades y votos en las elecciones presidenciales, muchos votantes en lugar de votar por listas distintas para uno y otro caso, votan por el mismo partido para ambas, privilegiando la presidencial y neutralizando en alguna medida los efectos de la RP (Molinelli et al, 1998).

Es un hecho que los sistemas electorales pueden proporcionar a los actores políticos racionales incentivos para la cooperación o en su defecto incentivos para comportamientos oportunistas y no cooperativos. La magnitud del distrito, tiene su impacto con la proporcionalidad o desproporcionalidad en los Congresos legislativos, pero además se tienen que estudiar al sistema como un todo. Cualquier reforma electoral se va a traducir en un “trade off”, es decir, el propósito de la reforma es tener una mayor eficacia y por lo tanto una mayor gobernabilidad o incrementar la representación política.

REELECCIÓN LEGISLATIVA EN AMÉRICA LATINA

La reelección es inherente a los regímenes democráticos debido a sus atributos:

1. Promueve la profesionalización legislativa: cuando los legisladores toman experiencia de la actividad legislativa, se les termina su mandato, y otra vez van a tener acceso al Congreso legisladores con escaso bagaje en el trabajo congresional.

2. Fortalece la rendición de cuentas vertical, ya que los votantes no pueden premiar a los legisladores que realizan bien su trabajo legislativo o sancionarlos cuando no representen sus intereses.

3. La reelección relaja la disciplina partidaria, ya que se vuelven más independientes de las cúpulas partidarias, y estas pierden la influencia que tienen en la selección de candidatos.

En el siglo XXI la reelección presidencial se ha extendido en América Latina en sus diferentes variaciones y tipos. En el año 1980, los países de la región que retornaban a la senda democrática, seguían la consigna de reelección inmediata. Existía cierta asociación entre la reelección inmediata, la continuidad en el poder y la experiencia de los gobiernos militares que no fijaban plazos a su dominio (Serrafero, 2011).

La evolución constitucional en numerosos países latinoamericanos, revela frecuentes cambios de las modalidades de limitación de los periodos presidenciales.

De acuerdo con Burad (2010), las reformas sobre la reelección en América Latina tienden hacia sistemas más permisivos.

Aislando las reformas en México (1927 y 1933) por su antigüedad y difícil contexto político, y Paraguay (1992), por ser este un autoritarismo antes de 1992. Hay doce casos de reformas constitucionales hacia sistemas más permisivos, mientras solo hay cinco casos hacia sistemas más restrictivos: Costa Rica en 1969 pasó de un sistema de reelección de intervalo a uno de prohibición absoluta, Nicaragua en 1995, pasó de un sistema de reelección consecutiva a uno de intervalo Perú en el año 2000 pasó de un sistema de reelección consecutiva a uno de intervalo y Republica Dominicana, pasó de un sistema de reelección consecutiva a uno de intervalo en dos ocasiones, en 1994 y 2009.

Cuando existe reelección inmediata en los legisladores, puede suceder que el presidente conserve el apoyo legislativo por más tiempo dando una mayor estabilidad y continuidad a las políticas implementadas.

En el caso de México, ya se aprobó la reelección para las elecciones del 2015, lo que propiciara una disciplina partidista más laxa, lo cual incidirá la capacidad que tendrán los votantes para premiar o sancionar a sus representantes, pero será más difícil conformar mayorías legislativas.

PODERES LEGISLATIVOS DE LOS PRESIDENTES EN AMÉRICA LATINA

Los partidos políticos, los cuerpos legislativos y los presidentes son los tres protagonistas en el escenario de la formulación, adopción e implementación de las políticas. Cualquier análisis del proceso de formulación de políticas en América Latina comienza naturalmente con los presidentes.

Entre los factores que limitan las opciones estratégicas y las decisiones de políticas del presidente figuran sus poderes constitucionales y partidistas. Las facultades constitucionales, como las de emitir decretos y decidir cuestiones presupuestarias, dan a los presidentes influencia para negociar y un medio para sortear las resistencias del cuerpo legislativo. Las facultades no legislativas, como la de nombrar funcionarios en el gabinete, son importantes para moldear la eficacia del gobierno en la formulación de políticas.

Los poderes de los partidos guardan relación con la proporción de escaños en el Congreso que controla el partido del presidente y la cohesión del partido oficial. (Stein y Tommasi, 2006).

La mayor parte de los presidentes de América Latina tienen amplios poderes proactivos que les permiten iniciar procedimientos legislativos. Entre los poderes legislativos que tienen los presidentes son: poderes de veto, de decreto y de iniciativa exclusiva. (Colomer y Negreto, 2003).

Se puede llamar presidencias fuertes a las de Argentina, Colombia, Ecuador, Chile y Brasil. México sería considerado una presidencia débil, porque el mandatario mexicano no tiene amplios poderes legislativos.

Se afirma que los poderes legislativos reactivos del presidente —poder de veto— ayudan al presidente a mantener el statu quo, y los poderes legislativos proactivos —poderes de decreto y emergencia— ayudan al presidente a cambiar el statu quo. (Shugart y Mainwaring, 1997).

De acuerdo con Llanos y Nolte (2006), las constituciones latinoamericanas muestran una gran variedad en cuanto al poder de intervención del presidente en el proceso legislativo. La influencia del parlamento en el proceso de producción de leyes depende de a) la fuerza del veto presidencial (si es total o parcial y cuál es la mayoría del parlamento para derogarlo); b) si el presidente tiene iniciativa exclusiva y en qué temas; c) la participación del parlamento en el presupuesto; d) la posibilidad del Congreso de rechazar el presupuesto del ejecutivo; e) la facultad presidencial de legislar por decreto y f) la facultad presidencial de convocar a un referendo o plebiscito.

En el cuadro 3, se puede apreciar que el presidente de México es uno de los ejecutivos que tienen menor poder constitucional en América Latina.

Si bien es cierto que el presidente en México es débil en términos institucionales o de poderes que le otorga la constitución, no se ha traducido en una parálisis ejecutivo-legislativa en torno a la formulación de políticas públicas, esto se puede explicar al sistema de partidos moderado en términos ideológicos que ha posibilitado la creación y aprobación de reformas legislativas.

Hay riesgos evidentes en facultar con estos poderes a los ejecutivos, ya que los cambios legislativos se podrían dar con poco debate y deliberación, debilitando los mecanismos de rendición de cuentas horizontal, teniendo como resultado cambios drásticos en la legislación, afectando así la estabilidad y el estado de derecho.

GOBIERNOS DE COALICIÓN EN AMÉRICA LATINA

Para entender con mayor precisión a los gobiernos de coalición, siempre hay que tener en cuenta las especificidades, contextos nacionales y estructuras político-institucionales de cada experiencia.

Hay varios tipos de coalición: electoral, legislativa y de gobierno. Según Serrefero (2006), las coaliciones electorales son aquellas que se construyen únicamente para acceder a los puestos que se disputan: las coaliciones legislativas obedecen a las que son formadas por un conjunto de legisladores de distintos partidos que votan en el Congreso, y las coaliciones de gobierno son las que están integradas por un conjunto de legisladores que comparten carteras en el gabinete.

Las coaliciones bajo sistemas presidencialistas se dan preferentemente a partir de la posición minoritaria de los candidatos presidenciales a la hora de afrontar los procesos electorales y, con posterioridad a la elección, para equilibrar la posición minoritaria de su partido en el Congreso (Chasquetti, 2001; Mainwaring y Shugart, 1997). Básicamente, el apoyo electoral minoritario y la cantidad de escaños parlamentarios insuficientes con que cuenta el presidente, son los principales incentivos para la formación de coaliciones, en contra de la afirmación que resta importancia a dicho factor (Altman, 2011). En este sentido, los sistemas presidenciales no difieren de los parlamentarios. A su vez, (Chasquetti, 2001) demuestra que de los 19 casos de gobiernos minoritarios elegidos en sistemas multipartidistas extremos en América Latina entre los años 1978 y 2000, 15 conformaron coaliciones de gobierno a pesar de la distancia ideológica significativa que media entre los partidos políticos en este tipo de sistema (citado por Ruiz, 2008).

Sin embargo, la conformación de coaliciones no es un evento raro dentro de los sistemas presidenciales. Hace ya más de una década, Dehesa (1997) examinó 123 administraciones distintas y descubrió que el 56% de los casos, eran coaliciones multipartidistas quienes gobernaban. Estos resultados concuerdan con el análisis más descriptivo presentado por Lanzaro (2001) en relación a seis democracias presidencialistas y los descubrimientos de Cheibub et al (2004), entregan evidencia tanto de la frecuente ocurrencia de coaliciones presidenciales, como del relativamente exitoso registro legislativo de aquellos gobiernos. La literatura anterior, como ahora parece claro, habría subestimado la fuerza de aquellos incentivos que llevan a la exitosa formación de coaliciones en los sistemas presidencialistas. (Citado por Alemán y Tsebelis, 2012).

Existen variaciones en los gobiernos de coalición: los gobiernos de coalición estricta, los gobiernos de coalición laxa o débil, los gobiernos de cooptación y los gobiernos no partidistas.

Gobiernos de coalición estructurada: constituyen casos de pactos presidenciales con dos o más partidos y con una selección basada en criterios partidistas, esta fórmula proporciona un fuerte apoyo al ejecutivo, ejemplo: Chile.

Gobiernos de coalición vaga o poco estructurada: combinan los compromisos de gobierno con dos o más partidos y un criterio de selección ministerial partidario y no partidario ejemplo: Cardoso en Brasil, Rodrigo Borja en Ecuador.

Gobiernos de cooptación: suponen la extensión de carteras ministeriales a ciertos miembros de dos o más partidos sin alcanzar un acuerdo de colaboración en el gobierno con los dirigentes de éstos partidos.

Gobiernos no partidarios: basados en una concepción extraparlamentaria y, a veces, incluso antipartido de la formación de gobierno. Muy recurrente en administraciones ecuatorianas.

Gallo (2013), analiza los gobiernos de coalición de cuatro países Argentina, Brasil, Chile y Uruguay, en donde concluye que los factores que reducen la cooperación política en los países analizados son los siguientes:

Coaliciones de hecho en sistemas de partidos no estructurados: esta situación promueve la disgregación de las coaliciones de gobierno, lo que genera progresivamente gabinetes infrarrepresentados —como en el caso de Guatemala y Ecuador— que contribuyen a la inestabilidad o ingobernabilidad.

Asimetría en la coalición: cuando hay diferencias organizacionales de penetración electoral y de peso dentro de la liga, los socios minoritarios tienden a estar disconformes con la distribución de poderes resultante, lo cual reduce los estímulos a la participación.

Fuertes poderes presidenciales: desbalancean el equilibrio de poderes que debe reinar en este tipo de sistemas y operan como promotores de ganador único.

Como bien lo expone Parra (2010), existe un acuerdo, en que la obstrucción para la formación de coaliciones, se ha dado en sistemas multipartidistas fragmentados, poco estructurados, indisciplinados como en Brasil, Bolivia, Ecuador y Colombia. Los presidentes se vieron en la necesidad de conformar coaliciones legislativas, aunque con dificultades lograron fortalecer sus proyectos políticos, gracias a los pactos establecidos entre diferentes fuerzas. En torno al partido del presidente, para los casos movimiento hacia el socialismo Más en Bolivia, el partido de los trabajadores PT en Brasil o alrededor de un liderazgo presidencial fuerte como en el caso de Álvaro Uribe en Colombia).

A partir de la última reforma electoral (2014), el presidente de la República Mexicana, tiene la opción de formar un gobierno de coalición. Esta reforma, le otorga un instrumento legal que puede utilizar en un escenario, donde su partido tenga minoría que le impida llevar a cabo su agenda.

Las coaliciones electorales y partidarias son recurrentes en el caso de México, lo interesante será cuando se concrete un gobierno de coalición, ya que puede ser posible en un mediano plazo, debido a la competitividad en su sistema de partidos.

También existen fuertes críticas hacia los gobiernos de coalición, en el sentido de que a pesar de que los secretarios del gabinete sean aprobados por el Congreso, esto no implica que exista una correlación con un gabinete de calidad.

Otra de las críticas más acendradas, viene de que un gobierno de coalición traería como consecuencia el resurgimiento de prácticas autoritarias de los ejecutivos, al tener mayorías sin contrapesos.

LAS COMISIONES LEGISLATIVAS EN AMÉRICA LATINA

Según García y Sánchez (2002) las comisiones administran y distribuyen parte de los recursos humanos, recursos materiales y del poder que tiene el legislativo, por lo tanto son un elemento central en la distribución de poder y en el proceso de toma de decisiones en el interior del legislativo, sea esto a nivel de elaboración de leyes, del control político o de la representación política.

Es innegable el hecho de que las comisiones tienen un papel decisivo en el proceso de deliberación y de toma de decisiones de los Congresos, hasta el punto de que existe un consenso en torno a la idea de que un sistema de comisiones fuerte es, al menos, una condición necesaria para la influencia parlamentaria y efectiva en el proceso de la elaboración de las políticas públicas. Como consecuencia, los congresos con grandes facultades para intervenir en política, tienen sistemas de comisiones altamente desarrollados que permite dividir la labor legislativa, de forma tal que se genera un grado de experiencia legislativa (García, 2008).

La práctica legislativa en congresos pasivos es una tarea casi exclusiva del Poder Ejecutivo.

Los congresistas cumplen con el papel de ratificadores de las decisiones legislativas del presidente, desincentivando la iniciativa de los miembros del Congreso para generar sus propias decisiones y obstaculizando su tarea de supervisión de la conducta gubernamental. Por el contrario, los Congresos activos que carecen de mayorías o están divididos, pueden funcionar bajo una lógica de conflicto entre poderes provocado principalmente por el multipartidismo polarizado, que da como resultado fricciones que llegan hasta el impasse gubernamental. Por otro lado, los Congresos proactivos tienen la capacidad de intervenir, influir y participar en la formulación de políticas públicas. (Escamilla, 2012).

Las comisiones permanentes del Congreso son foros de gran relevancia en la integración de la representación ciudadana por varios motivos. 1. Hacen posible la obtención de la información requerida para la expedición de la ley (Krehbiel, 1991; Shepsle y Weingast, 1994). 2. Porque agotado este trámite, permiten que cualquier juicio emitido por sus miembros sea sometido al escrutinio de la argumentación, a fin de que lo aprobado pueda ser considerado como razonable (Habermas, 1998). Se parte aquí de la premisa de que lo razonable no pre-existe a la discusión y para legitimarse como representativa, cualquier decisión tendrá que justificarse en el debate. Al ser aceptadas las restricciones de tiempo propias del debate parlamentario (Manin, 1997), las comisiones facilitan el cumplimiento de este requisito al atemperar las oportunidades de confrontación a la que son proclives las grandes asambleas (Carey, 2005 y Elster, 1998). 3. Éstas pueden allanar la construcción de las mayorías requeridas para su aprobación en el pleno, especialmente en aquellos entornos en los que el formato de gobierno y el sistema electoral no favorecen esta condición de manera más directa. (Citado por Béjar, 2007).

Para Calvo y Sagarzazu (2011), una gran mayoría de los proyectos que no son aprobados en el Congreso mueren en las comisiones. Aquellos proyectos que son considerados por el plenario, representan un pequeño porcentaje del total de iniciativas ingresadas por los legisladores.

Según Béjar (2007), dada la intervención de comisiones en el proceso legislativo, salvo República Dominicana y Uruguay, el conjunto de los países en América Latina las incluyen de una u otra manera en su carta constitucional.

UBICACIÓN IDEOLÓGICA DE LOS CIUDADANOS Y ELITES EN AMÉRICA LATINA

Utilizando los términos de izquierda y derecha como categorías que facilitan la representación entre representantes y representados. En el cuadro 4 examina la manera en que los ciudadanos latinoamericanos se posicionan en la escala izquierda y derecha, con la intención de compararlos con la ubicación de las elites legislativas.

En estos países se pueden observar tres tendencias distintas. La primera incluye a los países donde la distancia entre las posiciones ideológicas se da en el espacio de la izquierda —Bolivia y Ecuador— ya que se registra un mayor porcentaje entre las elites que se ubican allí. La segunda tendencia, se da en países en donde la distancia en las posiciones ideológicas se genera en el espacio de la derecha (Panamá), lo que significa que hay élites que se ubican en dicho espacio pero no hay ciudadanos en el mismo. “La última tendencia, es la situación inversa (República Dominicana y Colombia), donde se registra una alta identificación de los ciudadanos con la derecha, pero las élites están ausentes de ese espacio ideológico”. (Dosek, 2011).

La estructuración ideológica de los partidos es relevante, ya que los partidos están muy polarizados y va a ser difícil que se establezcan pautas de cooperación entre los presidentes y los legisladores para formular políticas públicas.

La distancia entre ciudadanos y elites políticas es de suma relevancia, ya que las políticas públicas —formuladas por los legisladores— pueden afectar los intereses sociales al no estar orientadas al votante mediano o al legislador mediano.

Las políticas públicas en la actualidad, están determinadas hacia una orientación centrista. La radicalidad tanto en la izquierda como en la derecha es poco votada por los ciudadanos, incluso el debilitamiento ideológico partidario; también se traduce que en algunas políticas públicas no se visualice una clara diferenciación ideológica.

Si la ideología, es un atajo cognitivo para la toma de decisiones, también es cierto que en algunos procesos electorales el votante no sufraga al partido más cercano a su ideología, ya que otras variables como los líderes carismáticos o alianzas electorales tienen influencia sobre la conducta del votante.

Alcántara (2008), trata de dar respuesta a la pregunta ¿el color del presidente, define la posición ideológica de un país? Esto se centra sobre todo en la izquierda de América Latina. Él argumenta que hay que considerar algunas variables de la que sobresalen, como el pulso entre presidente y Congreso, los presidentes tienen diferentes poderes legislativos y complica los análisis monocolores en la definición de la política de un país. Los presidentes de Chile, Colombia y Ecuador mandan más que en Costa Rica, Argentina o México.

Los presidentes cuentan con diferentes tipos de mayoría en el Congreso, solo cuando la mayoría es absoluta y propia o resultada de una coalición estable, la orientación ideológica del presidente define el color de la política de un país. También hay que considerar el sistema de partidos en función del número efectivo de partidos y el grado de polarización, y por último la capacidad de liderazgo del presidente.

TRANSFORMACIÓN DEL SISTEMA DE PARTIDOS EN MÉXICO

SISTEMA POLÍTICO MEXICANO Y PLURALIDAD POLÍTICA

De acuerdo con Pérez de los Reyes (2001), la Revolución Mexicana iniciada en 1910, con el aparente propósito de derrocar la dictadura de más de tres décadas del General Porfirio Díaz, vio pronto superada sus metas y derivó hacia el logro de otros objetivos de mayor trascendencia, como fueron las reivindicaciones de amplios sectores sociales hasta entonces marginados, como el de obreros y campesinos. El movimiento revolucionario se vio configurado con la presencia de diversos caudillos militares, con mayor o menor capacidad de liderazgo, quienes naturalmente comenzaron a enfrentarse entre sí para alcanzar la Presidencia de la República y otras posiciones políticas de primer orden, tanto a nivel federal como local. Esta lucha prolongó de manera excesiva la confrontación armada y originó la pérdida de casi un millón de vidas, así como el retraso en la industrialización y el desarrollo económico del país.

Según Cosío, (1974), la estructura del gobierno y las decisiones políticas van por caminos distantes de los modelos ilustrados del siglo XVIII y principios del XIX. Los partidos, el sufragio, las elecciones, los tres poderes, la soberanía de los estados federales y en general, todo el aparato de la democracia tradicional operan de tal forma que las decisiones políticas nada o poco tienen que ver con los modelos teóricos de la lucha de partidos que institucionaliza el cambio del poder o con el equilibrio y control de unos poderes por otros, o con una federación de estados libres y soberanos. La dinámica política, la institucionalización del cambio, los equilibrios y controles, la concentración y la distribución del poder hacen de los modelos clásicos elementos simbólicos que recubren y sancionan una realidad distinta. Para este autor lo más relevante es que existe un fuerte presidencialismo institucional y un partido político extraordinariamente eficiente.

Para Carmona y Jiménez (2006),

en 1929, surgió el Partido de Estado, el Partido Nacional Revolucionario (PNR), mismo que tenía como objetivo resolver los conflictos en el cambio de los gobernantes en el poder (Shulgovski, 1980:63). Desde entonces el partido acaparó todo, triunfador siempre en las elecciones en todos los niveles: (municipales, para diputados locales, diputados federales y senadores, gobiernos estatales y federal) hasta 1976, incluyendo los cambios y reestructuraciones internas efectuadas en el cardenismo y en el gobierno de Manuel Ávila Camacho. (Córdoba, 1989:188). En 1940, el proyecto revolucionario terminó por incorporar a la sociedad mexicana en el partido hegemónico, así el régimen político logro dotarse de toda legitimidad, con lo cual le fue posible imponer su ideología en las décadas ulteriores.

Con la reforma política de 1938 el PNR se transformo en el Partido de la Revolución Mexicana, ampliándose las bases de apoyo al partido, incluyendo además de los militares a los sectores: campesinos y obreros, organizados desde el gobierno del General Lázaro Cárdenas. Una nueva reforma en 1946, cambio las siglas del PRM a Partido Revolucionario Institucional (PRI) y excluyó a los militares como sector del partido (Luque, 2011).

En esta etapa, “el sistema político mexicano se fincó sobre un Presidente de la República cuyos poderes reales rebasaban sus facultades constitucionales y sobre un partido hegemónico sin competencia alguna, el problema electoral era probablemente más inmediato que se encontraba en la dirección del PNR. Se debían encontrar mecanismos que permitiesen la participación de los dirigentes sindicales campesinos burócratas y magisteriales” (p.230).

Ante la presencia de una oposición real, la participación política era muy reducida y la hegemonía del partido era resultado de un ejercicio ilegal de las elecciones por parte de los distintos grupos oficiales.

Como bien señala Molinar (1991) de 1946 a 1957 la ley fue muy efectiva, de 11 partidos que solicitaron su registro y/o no lo obtuvieron o lo perdieron posteriormente. A través de una ley restrictiva y la aplicación discrecional, por parte de la Secretaría de Gobernación, el autoritarismo mexicano consolidó un sistema de partidos cerrado y estable. De 1958 a 1976 hubo solo cuatro partidos nacionales y sistemáticamente, solo dos candidatos a la presidencia de la república.

Para Oliver (2009), desde 1946 se estabilizó en México un sistema de partidos, con el PRI como partido hegemónico. A partir de entonces el Estado, bajo el control del PRI, comenzó a realizar concesiones para dar una apariencia de pluralidad y evitar que internacionalmente se le etiquetara como un régimen totalitario de partido único. El sistema se basó en dos principios centrales: la centralización de la organización y, la vigilancia de los comicios y su control por parte del ejecutivo.

En la década de 1950, se dieron importantes movimientos sociales. Entre los que destacan los magisteriales y de los trabajadores ferrocarrileros, que fueron reprimidos violentamente, llevando a engrosar las filas de presos políticos y que pusieron en evidencia la fragilidad del régimen. Surgió entonces la necesidad de iniciar reformas que abrieran el espectro de la participación política con el objetivo de ampliar la participación de los partidos de oposición, con el fin de legitimar al régimen, sin que el partido oficial perdiera el control. El Estado Mexicano no dejo de tener zozobras importantes. En 1968, bajo la influencia de otros movimientos estudiantiles, en México estalló un movimiento que terminó con una brutal represión militar, el 2 de octubre en la plaza de Tlatelolco en la Ciudad de México. A la fecha no se sabe con certeza el número de muertos ni ha sido juzgado ninguno de los funcionarios públicos responsables de ordenar la represión o a los militares que obedecieron las ordenes.

De acuerdo con Crespo (1996), el régimen político mexicano siempre fue considerado dentro del amplio espectro de los regímenes políticos como un caso muy sui géneris, y ello en función de que a pesar de a haber adoptado un formato institucional democrático —separación de poderes, multipartidismo, celebración de elecciones formalmente competidas— tales instituciones no cumplían las mismas funciones que en los regímenes democráticos. Así los poderes Judicial y Legislativo, poco a poco fueron quedando subordinados al Poder Ejecutivo con lo que el principio de división de poderes estatales quedo nulificado: el sistema de partidos privilegiaba de manera decisiva a uno de ellos, nacido desde el poder, de modo que su triunfo estaba garantizado antes de la contienda, los comicios no cumplían con las condiciones básicas que reúnen en los sistemas democráticos de modo que no se les podía considerar como el reflejo fiel de la voluntad ciudadana en la designación de sus gobernantes.

Para García y Valdez (2010), la máxima expresión del régimen autoritario en México se remonta al periodo 1946-1976. “Los comicios no eran competitivos ni ofrecían condiciones equitativas para los diferentes contendientes”. Muestra de ello son los resultados de las elecciones presidenciales efectuadas en este lapso, donde el PRI obtuvo votaciones excesivamente elevadas, incluso en “1976 su candidato, José López Portillo logro 100% de los votos válidos efectivos y esto se sabía con diez meses de antelación, al ser el único candidato registrado”.

La idea de una reforma política, se originó durante la aguda crisis económica de 1976, cuando la legitimidad del Estado se encontraba severamente delimitada tanto entre los grupos privilegiados —especialmente debido a la retórica populista de Echeverría— como entre las clases trabajadoras, en virtud de los altos niveles de inflación, de desempleo y subempleo que minaban, su ya de por si deteriorado nivel de vida. Sin embargo, los síntomas de crisis política en México habían comenzado a aparecer a finales de 1970, siendo la masacre de Tlatelolco un hito importante de este proceso.

Hay diversos indicadores de la crisis política durante 1970. El más evidente fue el incremento en la abstención del voto popular en las elecciones. Esto constituía un síntoma del agotamiento del arreglo electoral legitimador que el Estado mexicano había encontrado desde 1940. Durante 1970, emergieron nuevos grupos y movimientos inconformes con el Estado sobre temas sociales desde movimientos más o menos masivos de trabajadores y de estudiantes, hasta guerrillas y terrorismo urbano en varios estados. Así ante signos crecientes de descontento, la entrante administración de José López Portillo a través de Jesús Reyes Heroles como Secretario de Gobernación e ideólogo del Estado, propuso una reforma política en donde permitía a la oposición participar electoralmente ya que esta estaba fragmentada en diversos partidos minoritarios tanto hacia la izquierda como a la derecha. Esta reforma ofrecía una vía para que el sistema recuperase legitimidad. Se trataba de una renovación de la vieja fórmula, solamente que ahora se estimulaba a la participación oficialmente sancionada, de más partidos políticos incluyendo al antes proscrito Partido Comunista Mexicano (PCM) (Sánchez, 1990).

TRANSICIÓN A LA DEMOCRACIA EN MÉXICO

LIBERALIZACIÓN POLÍTICA

Para O’Donnell y Schmitter (1991) se denomina liberalización al proceso de redefinir y ampliar los derechos, el cual cuenta con un índice al comienzo de la transición, donde desencadena una serie de consecuencias, a menudo no deliberadas, que desempeñan un importante papel en determinar eventualmente los alcances y extensión de dicho proceso. Se entiende por liberalización, al proceso que vuelve efectivos ciertos derechos, que protegen a individuos y grupos sociales ante los actos arbitrarios o ilegales cometidos por el Estado o por terceros. En el plano individual estas garantías incluyen elementos clásicos de la tradición liberal: el hábeas corpus, la inviolabilidad de la correspondencia y de la vida privada en el hogar, el derecho a defenderse según el debido proceso y de acuerdo con las leyes preestablecidas, la libertad de palabra, de movimiento y de petición ante las autoridades. En el plano de los grupos, abarcan la libertad para expresar colectivamente su discrepancia respecto de la política oficial sin sufrir cargo por ello, la falta de censura en los medios de comunicación y la libertad para asociarse voluntariamente con otros ciudadanos.

Para Merino (2003), la transición mexicana se aparta de los modelos que la ciencia política comparada ha creado en las últimas décadas; para él existen tres grandes diferencias que la hacen distinta al modelo de la transición y la verdadera transición mexicana. Esto supone un cambio político, basado en un pacto entre las elites, y con base en una ruptura con el pasado, lleva a una transformación político-constitucional del país que se trate.

Además existen diferentes casos de ruptura al nuestro, ya que es basado en una apertura gradual y continua, no en el rompimiento.

Por último, en vez de una transformación de las reglas del juego, lo que se ha presenciado, ha sido la recuperación de instituciones más que el diseño de nuevas.

Es a partir de la reforma de 1977, que fue considerada como el punto de partida de la arena electoral mexicana con un sello básicamente incluyente y que da inicio al proceso de liberalización política.

De acuerdo con Mixeiro y Pliego (2010), el resultado más importante de la reforma de 1977 fue el proceso de apertura de la competencia electoral. La introducción del sistema de representación proporcional dio incentivos a los partidos para participar en las elecciones, y estimuló con el aumento gradual de la competitividad electoral, especialmente cuando este sistema se extendió a nivel municipal en 1983. El registro condicionado tuvo el efecto de ampliar el espectro de partidos en las elecciones, permitiendo así la participación de organizaciones de derecha e izquierda que habían sido excluidos de la arena electoral.

Por primera vez en la historia, la Ley Federal de Organizaciones Políticas y Procesos Electorales (LFOPPE) fue aprobada después de una amplia consulta pública, que si bien fue más un acto simbólico que un canal real para que los partidos y sectores interesados incidieran sobre los contenidos de la reforma si sentó precedente.

La LFOPPE relajó el control gubernamental sobre el ingreso de los partidos a la escena electoral, y por tanto su participación en el reparto de asientos en la Cámara de Diputados, al abrirse el registro condicionado a los resultados de las elecciones, deja la decisión del registro en manos de la Comisión Federal Electoral y ya no en manos de la Secretaría de Gobernación. Al reglamentar el acceso de los partidos a los medios de comunicación, el apoyo oficial para sus campañas, paralelamente se introdujo la representación proporcional como complemento de la mayoritaria para estimular a las minorías y reducir la sobrerrepresentación del PRI. (García, 2011).

Con esta reforma se propició un ambiente crítico en donde la continuidad y la permanencia se vio amenazada, ya que los mecanismos tradicionales utilizados por el régimen como el corporativismo, el voto coaccionado y la manipulación electoral perdieron eficacia, de acuerdo con (Serrano, 2008) “en un principio, la coalición gobernante conservó la plena capacidad de controlar y dirigir la transformación política, a partir de la apertura gradual y controlada pero solo con los cambios indispensables en su cálculo político” (p. 76).

Según López (2009) con los conflictos, tensiones políticas y el avance de la oposición en el plano electoral, en el gobierno de Miguel de la Madrid con el objetivo de dar cauce a las inconformidades, se llevó a cabo varias modificaciones en materia electoral, estás ya incluidas en el Código Federal Electoral:

“Se suprimió el registro condicionado a los partidos políticos, se permitieron los frentes y coaliciones electorales, se incrementó el número de diputados plurinominales de 100 a 200, se aplicó la renovación del Senado por mitades cada tres años, se creó el tribunal de lo contencioso electoral, se amplió el acceso a los medios de comunicación y al financiamiento, se creó la asamblea de representantes del Distrito Federal y se permitió que el partido mayoritario disfrutara de la distribución de diputados proporcionales de acuerdo a sus resultados electorales, pero con la limitación de no rebasar las 350 curules” (p. 87).

También para Molinar (1989) durante el sexenio de Miguel de la Madrid Hurtado (MMH), se tuvo la oportunidad política de que el Estado y la sociedad mexicana fuesen trasladando hacia el sistema electoral, algunas de las funciones claves que el régimen había venido desempeñando por mecanismos extra electorales. La función de legitimación del poder gubernamental, para empezar con una de las más importantes, no dependía del todo de las elecciones, sino fundamentalmente de la eficacia de los aparatos ideológicos del Estado, que como albaceas autodesignados, depositaban toda la herencia de la revolución en los hombres de gobierno y en el PRI. Esta función legitimadora también era satisfecha por esos mismos aparatos mediante el fomento del consentimiento pasivo que el buen desempeño económico proveía a las administraciones priistas.

Según Monsiváis (2009) luego del fraude de 1988, para enfrentar una severa crisis de legitimidad, el PRI optó por las concertacesiones con el partido de oposición de mayor peso y, a la vez más afín a la agenda del Salinismo: el PAN. Este partido fungió como aliado estratégico del PRI en el Congreso, a cambio de modificaciones graduales en las normas de gobernanza electoral, y del reconocimiento de diversos triunfos electorales en elecciones locales. Los acontecimientos que se sucedieron desbordaron la cautelosa estrategia acordada por el PRI y el PAN. Las protestas sociales se incrementaron, exigiendo cambios de fondo. Entonces sobrevinieron los eventos de 1994 como el alzamiento neo zapatista en Chiapas, el asesinato de notables miembros de la elite política priista, entre ellos el candidato de ese partido a la presidencia y el colapso económico a finales a fin de año. (En este contexto se produjeron las reformas de 1994 y 1996).

Durante el periodo de 1993 a 1996 se concretaron las reformas constitucionales que tendieron a limitar las atribuciones y competencias del presidente, las cuales tuvieron impacto en el ejercicio político del sistema presidencialista. Se han identificado cuatro reformas constitucionales que contribuyeron a limitar el poder del ejecutivo en materia económica, política y en la impartición de justicia.

Según Escamilla (2009) estas fueron “la reforma al artículo 28 en 1993, que otorgó independencia al Banco de México, la reforma al artículo 54 en 1993, que modifico la cláusula de gobernabilidad en la Cámara de Diputados, la reforma al artículo 41 en 1996, que dio autonomía al Instituto Federal Electoral (IFE) y la modificación al artículo 99, que incorpora el Tribunal Electoral al Poder Judicial de la Federación. Estos cambios de orden legal, trajeron como consecuencia una reorientación en las relaciones entre el Presidente de la República y un grupo de instituciones que estaban subordinadas al poder” (p. 14-15).

Es a partir de esta reforma que el empezó a ver reducido su poder legal y dejo de ser el actor principal al no permitir que se formaran mayorías calificadas, por lo que estas reformas electorales propiciaron una mayor democratización del Congreso al formar gobiernos sin mayorías calificadas.

Con esta reforma se estaba privilegiando una mayor representación política a cambio de la gobernabilidad. El pluralismo político que se fue generando por estas reformas, tenía la intención por primera vez en la historia de la Cámara de Senadores, la reforma de 1993, la cual determina su integración por cuatro miembros representantes de cada Estado y el Distrito Federal, tres serian por el principio de mayoría relativa y uno asignado a la primera minoría. Esta reforma suprime el procedimiento de auto calificación de diputados y senadores por los colegios electorales respectivos en su lugar se establece un sistema electoral mixto a cargo de un órgano autónomo electoral y del Tribunal Electoral como órgano autónomo y máxima autoridad jurisdiccional en la materia.

Según Rabasa (2012) la más significativa de las dos reformas anteriores, fue la de 1994, ya que modificó el principio organizativo electoral. El desplazamiento de la organización electoral hacia el IFE fue de la mayor significación política, ya que marcó el inicio de desprendimiento y autonomía de los órganos electorales respecto del gobierno federal. El órgano superior de dirección del IFE se integraría ahora por la nueva figura del consejero ciudadano que no solo sustituyó al consejero magistrado, sino que adquirió el control mayoritario de los consejeros ciudadanos, se ciudadanizó el sistema electoral al decrecer el peso específico del gobierno federal y el de los mismos partidos político.

En 1996, tuvo lugar una de las reformas más amplias e incisivas que dejó resuelto cinco puntos que hoy marcan las coordenadas de un sistema competitivo, democrático:

1. Definió que la autoridad más confiable para organizar y arbitrar una competencia cada vez más intensa debía de ser una institución de Estado autónoma.

2. Estableció que los derechos políticos de ciudadanos y partidos, estarían protegidos por un Tribunal Electoral adscrito al Poder Judicial de la Federación y, este órgano calificara todas las elecciones federales, haciendo este proceso plenamente jurisdiccional por primera vez en 175 años.

3. Contribuyó a crear condiciones equitativas de la competencia. Garantizó el financiamiento público a los partidos para que fuese preeminente sobre el privado y se repartiera en forma equitativa. Asimismo, fijó límites a los flujos privados de recursos para garantizar la independencia de los partidos y concedió amplias atribuciones de fiscalización a la autoridad electoral. Además, multiplicó el acceso de los distintos partidos a los medios de comunicación electrónica en condiciones equitativas.

4. Refrendó una composición del Congreso de la Unión, que combina el principio de mayoría con el de proporcionalidad, así dio lugar a una traducción adecuada de votos en curules en la Cámara de Diputados y en el Senado, estableciendo diques a la sobrerrepresentación.

5. Los partidos acordaron que la arena electoral seguiría siendo un espacio con acceso abierto para nuevas organizaciones, y a la vez, dado que las prerrogativas dependen del registro, que este último deba de ser ratificado con un arraigo mínimo de 2% del electorado.

A pesar de los cambios en el sistema de partidos y en el sistema electoral, la fórmula de gobierno permanece inalterada, generando algunos problemas de gobernabilidad, parece pertinente lo que puede hacerse en ambas esferas para que la política pueda desplegarse con mejores opciones de éxito (Woldenberg, 2007).

La reforma de 1996, “arrojó procesos electorales con un contexto nuevo, en donde la alternancia a nivel presidencial y en los gobiernos locales era una posibilidad real. Se habían generado condiciones de competencia políticas efectivas, el tradicional presidencialismo había llegado a sus límites históricos. Las nuevas condiciones democráticas le demandaban redimensionar su funcionamiento y pasar por un proceso de adaptación, pues las reformas constitucionales ya habían limitado su influencia y competencias en materia electoral”. (Escamilla, 2010, p. 56).

De acuerdo con Mendez, (2002) como resultado de la reforma política del 1996, se aprobaron dos disposiciones que tuvieron gran relevancia en la integración de la Cámara de Diputados: ningún partido político podía contar con más de 300 diputados electos por ambos principios, es decir, sumados los de mayoría relativa y los de representación proporcional. De esta forma, si un partido político puede aspirar en función de su rendimiento electoral, al lograr la mayoría absoluta de los asientos de la cámara (251) no tiene posibilidad legal de acceder a la mayoría calificada —dos tercios de los escaños— requerida para aprobar por sí mismo iniciativas de reforma constitucional.

Aparte con el propósito de garantizar una alta proporcionalidad en la relación votos-escaños, no puede tener más de 43 % del total de asientos en la cámara, es decir, más de 215 de las 500 diputaciones. Todas estas reformas electorales fueron ampliando los espacios de representación política para la oposición, de tal forma que por primera vez el PRI perdió la mayoría calificada en la Cámara de Diputados y, en 1997 no pudo alcanzar la mayoría absoluta, teniendo como resultado el fin de un gobierno unificado y el surgimiento de los gobiernos divididos.

Según García (2011) en la Cámara de Senadores:

1. Se incorpora el principio de representación proporcional para elegir a 32 de sus 128 integrantes. Se eligen ahora tres senadores por igual en cada una de las 32 entidades federativas: dos por el principio de mayoría relativa y el tercero asignado a la primera minoría, los 32 restantes serán elegidos por el principio de representación proporcional mediante el sistema de listas en una sola circunscripción plurinominal nacional;

2. El umbral de votación para la asignación de escaños senatoriales de representación proporcional se fija también en 2% de la votación emitida a nivel nacional.

Partidos y agrupaciones políticas

1. Se establece un procedimiento único para que una organización política obtenga el registro como partido político nacional y así se elimine el registro condicionado.

2. Se flexibilizan los requisitos para el registro como partido político. En vez del mínimo de 60 000 afiliados a nivel nacional que se exigía con anterioridad, ahora se exige contar con 6 000 afiliados por entidad, de por lo menos 20 de las 32 entidades federativas, o bien con 600 en por lo menos 200 de los 300 distritos uninominales.

3. Se incrementa el porcentaje —mínimo el 2%— requerido para que un partido político nacional conserve su registro.

4. Se reconoce la figura de agrupación política nacional que puede participar en procesos electorales federales suscribiendo y registrando ante la autoridad electoral un acuerdo de participación como partido político. Deben de contar con un mínimo de 5 000 afiliados en el país, un órgano directivo de carácter nacional y delegaciones en por lo menos siete entidades federativas, y disponer de un régimen fiscal y de financiación pública.

Reformas para mejorar las condiciones de equidad en la contienda político-electoral:

1. Se establecen garantías de mayor equidad en el acceso gratuito a la radio y la televisión durante los periodos electorales, independientemente de los 15 minutos mensuales de que disponen de manera permanente. Durante los periodos electorales se distribuirán en 30% de forma igualitaria y en 70% en forma proporcional a su fuerza electoral. Los tiempos adicionales no solo comprenden la asignación de hasta 250 horas de trasmisión en radio y 200 en televisión en el proceso electoral en que se elija al presidente.

2. Se reconoce el derecho de aclaración informativa respecto de la información que presenten los medios de comunicación durante las campañas electorales, cuando se considere que la misma ha deformado hechos o situaciones referentes a sus actividades o caracteres personales.

3. Se establece que la financiación pública debe prevalecer sobre otros permitidos y regulados por la ley.

4. La financiación pública queda comprendida bajo tres modalidades: el sostenimiento de actividades ordinarias permanentes, los gastos de campaña y las actividades específicas como entidades de interés público.

5. Se prohíben las aportaciones anónimas y se establecen nuevos límites al financiamiento del simpatizante.

6. Aumentan las atribuciones de control a cargo de la comisión de fiscalización de los recursos de los partidos y agrupaciones políticas. Entre tales atribuciones se incluyen: ordenar la práctica de auditorías a las finanzas de los partidos y las agrupaciones políticas, ordenar visitas de verificación con el fin de corroborar el cumplimiento de sus obligaciones y la veracidad de sus informes.

7. Se modificaron las posibilidades legales para formar coaliciones electorales.

La reforma de 1996 tuvo como objetivos centrales independizar al IFE del gobierno, es decir la eliminación del Secretario de Gobernación como presidente del Consejo Electoral, establecer topes de gastos de campaña para los partidos políticos, buscando la equidad en el acceso a los medios de comunicación masiva. Esta reforma propicio el término del partido hegemónico, dando lugar a un sistema de partidos moderado. También ocasionó que se diera la alternancia en el poder al realizarse en el año 2000 elecciones libres y competidas.

Para Casar y De la Madrid (1998), con la reforma de 1996 la distribución del poder político en México cambio considerablemente.

Se dio un gran crecimiento de la oposición a nivel de Cámara de Diputados, de los congresos locales, y de las presidencias municipales y, en menor medida, del senado y las gubernaturas. En el Congreso, el PRI paso de una mayoría de 74% en 1982 a una de 48% en 1997, una pérdida de 26% en seis elecciones. En los Congresos locales la pérdida fue similar de 76% en 1982 a 51% en 1997, finalmente en lo que se refiere a las presidencias municipales, la caída del PRI fue mucho más pronunciada, pues ese partido dejó de tener en su poder 97% de estos puestos a 56%, una disminución de 41%.

Estos datos muestran la creciente pluralidad y competitividad que se generó entre las distintas fuerzas políticas.

INSTAURACIÓN DEMOCRÁTICA

La competencia impuesta por la elección de 1997 y la pérdida de hegemonía del PRI en la cámara baja, significó un cambio en el ánimo de los partidos y de la sociedad en general. Este proceso electoral introdujo una serie de cambios en la dinámica política, ya que el PRI pierde el poder que había conservado durante más de siete décadas y el PAN asume la presidencia al obtener 42.71% de los votos válidos emitidos. A pesar de estos resultados el PRI logro obtener una minoría mayoritaria al alcanzar 211 escaños frente a los 206 que obtuvo el partido en el gobierno, en tanto que en el Senado de la República alcanza una mayoría parlamentaria, por su parte, el PRD obtuvo como bien lo 50 escaños, el PVEM 17, y los tres partidos restantes alcanzaron nueve escaños.

Como señala Valdés L. (2010), se creía que con los cambios institucionales de 1996, la reforma electoral ya sería la definitiva, pero fue una interpretación equivoca; ya que los fenómenos electorales son dinámicos, como las sociedades en sí mismas, por su constante evolución.

Según Tahar y Carrasco (2008) en diciembre del 2003 se vuelve a modificar la ley electoral. De esta manera, se cambian los requisitos para la obtención del registro de nuevos partidos: solo las agrupaciones políticas podrían solicitarlo, debiendo acreditar con un número de afiliados equivalentes al 0.26% del padrón electoral, cuando antes se requería 0.13%, y celebrar en por lo menos 20 entidades federativas de las 32 o en 200 distritos electorales de los 300 en que se divide el territorio, una asamblea en presencia de un funcionario del IFE a la que concurran 3000 afiliados respectivamente. En esta modificación, los nuevos partidos quedaron impedidos de celebrar convenios para la formación de frentes, coaliciones o fusiones durante la primera elección federal en la que participen.

La histórica elección del 2006, debido a los márgenes tan cerrados en la competencia y a los métodos utilizados por algunos actores públicos y privados, se hizo imprescindible abrir la discusión sobre otra reforma electoral, ya que la institución electoral fue sometida a serios cuestionamientos. Fueron dos los temas centrales en la discusión: la desconfianza y la inequidad.

Según Casar (2009) entre los argumentos para reformar la ley que había funcionado razonablemente bien, la de 1996, se esgrimieron motivos de tipo estructural. Se dijo que cuatro elecciones —1997, 2000, 2003, 2006— y 10 años del sistema de partidos, mostraron la necesidad de abordar temas que habían quedado pendientes de revisar y corregir algunos otros. Por ejemplo, quedo claro que el secreto bancario impedía vigilar adecuadamente a los partidos, que las precampañas no podían ser fiscalizadas, que los convenios de coalición desvirtuaban la voluntad del votante y permitía a partidos sin representación mantenerse en el escenario político y lucrar de él; que la fórmula utilizada para calcular los recursos económicos a los partidos crecía fuera de toda proporción, que no había lógica para que las elecciones presidenciales y las intermedias costarían lo mismo. Igualmente se reparó, en el hecho de que cada vez más recursos de los partidos fueran a parar a las radiodifusoras y que eso, además de encarecer los procesos electorales, daba un poder creciente a los medios electrónicos. El gasto en radio y televisión en las elecciones de 2006 alcanzo 1 900 millones de pesos, equivalente al 95% para gastos de campaña.

Para Reveles (2010) esta fue la primera reforma de 2007 de la postransición que abrió paso al más complejo y vasto proceso de cambios en materia político electoral que se haya conocido desde la reforma de 1977. Esta nueva generación de reformas impacto en cinco aspectos clave del devenir político electoral en nuestro país:

1. El sistema de partidos.

2. Las condiciones de equidad en la competencia.

3. La conformación y funcionamiento del IFE

4. Los márgenes de acción del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación

5. El funcionamiento electoral en las entidades federativas.

TRANSFORMACIÓN DEL SISTEMA DE PARTIDOS POLÍTICOS EN MÉXICO

De acuerdo con Méndez (2006) la adaptación del sistema de partidos a las nuevas condiciones democráticas de la arena política no ha sido fácil. La competitividad electoral, el signo más distintivo y motor de muchos de los cambios relevantes en materia política, ha impactado la dinámica política prevaleciente. Es posible que la elevada competitividad electoral, podría estar afectando la de por si precaria estabilidad interna de los partidos.

Todas las reformas electorales que se han realizado desde 1977 tuvieron impacto en el sistema de partidos en México, haciendo un breve repaso de los principales autores especialistas en esta materia.

Se define al sistema electoral como un conjunto de reglas y procedimientos que gobierna el proceso por el que las preferencias electorales se articulan en votos y por el cual estos votos se traducen en la distribución de la autoridad gubernamental (típicamente en bancas parlamentarias) entre los partidos políticos en competencia (Rae, D. 1971 citado por Raimundo, M. 2009).

En la misma línea argumental, (Rachadell, 2010) “sostiene que los sistemas electorales contienen, desde un punto de vista técnico elector manifiesta a través del voto el partido candidato de su preferencia, y según el cual esos votos se convierten en escaños”, y Sartori (1980) por su parte, precisa que “los sistemas electorales determinan el modo en que los votos se transforman en curules, y por consiguiente afectan la conducta del votante” (p.1), a la vez que aclara que tal sentencia se ajusta a la competencia por bancas parlamentarias y que, por tanto, es necesario evaluar por separado las elecciones presidenciales y cualquier votación para un cargo indivisible.

Según Santiago & Larrosa (2011) en el ámbito federal es posible plantearse ocho causas sustantivas, que han permitido la ampliación del sistema de partidos en México en los últimos 25 años:

1. La deconstrucción del sistema de partido hegemónico y con el fin de la época de la mayoría apabullante en los órganos de representación política, federal y local 1997-2011.

2. El descrédito político de los tres partidos mayores, (en sus respectivos ámbitos de gobierno).

3. Una plataforma de incentivos institucionales ampliadas en diversas etapas entre 1988 y 2008 (prerrogativas, asientos en los órganos legislativos y de gobierno).

4. Incentivos políticos (influencia política y poder de imposición en la negociación).

5. Como consecuencia de las cuatro anteriores, la competitividad como un elemento no intermitente sino sistemático en el sistema de partido, reconocido y procesado legalmente en el sistema electoral.

6. La posibilidad que otorgo en un principio el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (COFIPE) a los partidos de reciente creación, de obtener su registro y establecer alianzas electorales con otros partidos.

7. Durante cierto periodo, el bajo costo de entrada al sistema de partidos.

8. La vía de representación proporcional que se ha ido ampliando en los últimos veinte años hasta llegar al Senado de la República.

La transformación de un sistema de partido hegemónico a un sistema de partido de pluralismo moderado de acuerdo a la tipología de Sartori, surge cuando el número efectivo de partidos es de 3-5. El “Número Efectivo de Partidos Electorales” NEP, este indicador proporciona la dimensión de partidos efectivos en un proceso electoral así como de los partidos que efectivamente obtienen los mandatos en la Cámara de Diputados.

La fórmula para su obtención es la siguiente:

En este índice Vi^2 representa los porcentajes de votación obtenida por cada partido en la elección elevada al cuadrado y utiliza números relativos o porcentuales.

Si se quiere medir la extensión de su apoyo popular, el NEP se mide con base en la votación. Si se quiere medir por su importancia en la definición de políticas, el NEP se mide con base en su fuerza en el Congreso o su capacidad de aprobar leyes por si solo o por su fuerza de coalición, ideológica o simplemente pragmática. Se puede observar el movimiento hacia el multipartidismo entre 1991 y 2009. En la votación para diputados, el NEP pasa de 1.8 partidos efectivos en 1991 a 3.3 en 2009. En las elecciones presidenciales, el NEP pasa de 2.3 en 1994 a 3.0 en 2006 (Beltrán, 2006).

Si bien es cierto que los cambios en la competencia han impactado también el sistema de partidos, el nuevo escenario en que se desarrolla la disputa por el poder se están dando con base en la formación de alianzas. Actualmente, las alianzas expresan un ambiente de alta competitividad que presiona a los partidos políticos a coaligarse para obtener resultados y posiciones en los espacios de representación.

ALIANZAS ELECTORALES, PARTIDOS ATRAPA-TODOS Y PARTIDOS CÁRTEL

Como bien lo explica Méndez (2012), la elevación paulatina de la competitividad ha coincidido claramente con la búsqueda estratégica de socios para competir y enfrentar a un adversario que se percibe y detecta fuerte. Uno de los hallazgos más claros de Reynoso, es que la mayor competitividad dispara una señal para que los partidos se alíen electoralmente en la siguiente elección con la expectativa de producir un resultado más favorable. Ahora bien, Reynoso (2011) también encuentra que hay una “relación dinámica entre competitividad y alianzas” (p.1), esto es, que cuanto menor es el margen de victoria en una elección, más probable es que se presente una alianza electoral y a su vez la presencia de alianzas electorales en una elección hace más probable que haya resultados estrechos. Esta tendencia a la formación de alianzas pareciera no ser negativa en sí misma, si no fuera por el efecto reductor de las candidaturas asociado a la formación de coaliciones preelectorales que, sin duda, afecta negativamente las opciones que se le presentan al electorado.

Mora (2011) señala algunos de los inconvenientes de las alianzas electorales, ya que se mueven con distinta lógica o interés en los partidos en la medida que implican necesidades y objetivos distintos.

“La agenda electoral busca lograr el triunfo del partido con el que se coaliga, pero una vez que se ha logrado el triunfo, el partido ganador tiene la atribución para gobernar, es decir, no significa que la coalición va a continuar en la formación de mayorías” (p.15).

Sin duda las reformas electorales generaron un mercado político en donde la incertidumbre política está presente, ya que nadie tiene garantizado el triunfo electoral. Esta transformación electoral de un sistema no competitivo a otro competitivo, en donde el imperativo es captar el mayor número de votos en la arena electoral.

Para competir con eficacia en este mercado político, los partidos políticos mexicanos experimentaron, una transformación en su estructura y función en el contexto del sistema de partidos, no únicamente como parte de su proceso de evolución organizacional, sino también a los procesos de democratización y dé participación electoral.

También el sistema pluralista moderado comenzó a gestarse en el año 1990, el cual generó un cambio en el plano ideológico de los partidos. En este contexto, los partidos políticos en México se convirtieron en partidos “atrapa-todo” —catch all parties— o partidos aglutinadores.

Este concepto fue elaborado por Kirchheimer (1954) para denominar a los partidos que sacrifican la penetración ideológica de sus principios, por la obtención de mayores éxitos electorales.

Según este autor, si un partido quiere ganar el mayor número de votos debe de replantearse sus relaciones con la sociedad y con ciertos grupos de interés para no perder electores.

De acuerdo con Katz y Mair (2004) los partidos catch-all en lugar de enfatizar la homogeneidad social de su afiliación, el partido acepta militantes de todos los sectores en donde los encuentra y recluta afiliados en función de la afinidad programática y no de la identidad social.

Como bien lo explica Aranda (2010), en aras de tener una mayor obtención de los votos los partidos políticos en México no deben de tener una posición social específica y tampoco un punto ideológico —cumplido a cabalidad por el pragmatismo priista—. Deben de encargarse de impulsar futuras, incluso grandes ofertas políticas, como el caso de las campañas del 2006. El partido asume el papel de producto, cuyas decisiones las basa en la mercadotecnia política y presentar posturas contradictorias a su historia y sus principios; más aún, en su orientación hacia la captura de electores, han descuidado los principios éticos al momento de diseñar programas de gobierno e instrumentos para implementarlos.

Lo anterior no indica que han desaparecido los clivajes sociales, sino que se han debilitado, como consecuencia de la desideologización y de las presiones sociales que con la pluralidad política tienden colocar hacia el centro a partidos políticos.

Lo que se observa es una creciente pérdida de la lealtad partidaria, es decir lealtades partidarias generadas en la socialización primaria, vinculada de cerca con el declive de los clivajes o divisiones políticas y culturales que dinamizaban las contiendas políticas. Mientras las generaciones anteriores podían ver en cada competencia electoral un capítulo de luchas históricas de clase, religiosas o regionales, en la actualidad ese tipo de procesos tienden a desaparecer.

Otro efecto que está presente en el sistema de partidos, parece ser la tendencia a la cartelización de los partidos políticos en México. Este modelo de partido lo conceptualizaron Katz y Mair (1995), donde contemplan a los partidos como cartel, término que en economía significa fusión de dos o más empresas para enfrenta a la competencia, en donde los partidos pasan a ser absorbidos por el Estado, dejando de ser meros intermediarios entre la sociedad civil y el Estado.

El partido cartel se caracteriza por interpenetración entre el partido y el Estado y por un patrón de colusión interpartidista; con el surgimiento de estos partidos la política se hace autorreferencial y se convierte una profesión en sí misma, basándose en la lucha por convencer electorado de que el partido en cuestión es la opción que garantiza mejor un gestión efectiva y eficiente.

Según Reveles (2005), en los partidos carteles, el aparato pierde importancia y los dirigentes se transforman en políticos profesionales que buscan cargos públicos. Estos líderes en la medida que ganan votos, se autonomizan de sus estructuras partidarias e influyen desde afuera, mucho más que los representantes de la estructura. La estructura debilitada se vuelve incapaz de asegurar la lealtad de sus miembros y, más allá de los políticos profesionales, el partido solo apela a los electores. Se dedica a intensas campañas electorales y enfatiza su especialización y eficiencia para gobernar; su función principal es la de asegurar su acceso o permanencia el gobierno.

Para Arzuaga (2007), en México la cartelización de los partidos políticos fue producto de las reformas electorales. A partir de ellas, los partidos se hicieron de amplios recursos públicos y la mayor equidad en la competencia los llevó a aspirar a los incentivos materiales que otorga el acceso al poder. Si antes la clase priista tenía una gran capacidad para amalgamarse con disidencias de signo ideológico diverso, pero proclives a la negociación, ahora los privilegios de los cuales disfrutaba el PRI fueron también compartidos por sus adversarios, especialmente por el PAN y PRD. El elevado monto para las remuneraciones para los funcionarios públicos y su manejo discrecional, contribuyeron a fortalecer a los partidos políticos en tanto vehículos para acceder al poder pero debilito sus vínculos con la sociedad.

Por otra parte, que también incidió en la formación de la cartelización partidista, es el incremento de los recursos destinados al Poder Legislativo.

Para Casar (2011). En términos del porcentaje del gasto presupuestal, el aumento del presupuesto del Poder Legislativo no es nada despreciable. Del año 2000 al 2011, el presupuesto del Poder Legislativo creció de 4 382 000 000 millones de pesos constantes (base 2003) a 6 595 000 000 millones de pesos, esto es un crecimiento real de 50.5%. Este aumento significa que el Poder Legislativo aunque tiene las mismas funciones y el mismo número de legisladores cada vez cuesta más.

La siguiente figura 1, se muestran la cantidad de recursos de gasto que algunas naciones asignan a sus poderes legislativos.

Según Cervantes (2014), los diputados de la LXII legislatura hicieron cambios históricos a la constitución, pero la Cámara de Diputados se podrá recordar por haber repartido de manera extraordinaria o especial partidas adicionales para sus grupos parlamentarios, que del inicio de la legislatura a la fecha suman 359 202 000 pesos.

En los informes de los siete partidos políticos remitidos a la junta de coordinación política, la entrega de 129 746 000 de pesos de recursos extraordinarios, se dio entre septiembre de 2013 y febrero 2014. Fue en este lapso cuando se aprobó la reforma fiscal por el PRI con el respaldo de PRD, PVEM y PANAL, y la energética por PRI, PAN, PVEM y PANAL.

Estos tres informes financieros semestrales (que abarcan de septiembre de 2012 a febrero de 2014) suman 302 634 000 de pesos. A ello, hay que agregar un informe cuatrimestral entregado a la junta de coordinación política, donde también figuran las subvenciones especiales para los cinco partidos citados por 56 568 000 de pesos, lo cual da el total de 359 202 000 de pesos, cantidad que no se había entregado en las legislaturas anteriores. Si se suman las subvenciones que cada bancada recibe, de septiembre de 2012 a la fecha se alcanza la cantidad de 1 843 996 000 de pesos.

Para Cantú (2014), el control del Congreso requiere de la incorporación de los grupos parlamentarios de partidos ajenos al PRI. Ha sido la inclusión de los legisladores del PEVM, PANAL y PAN —particularmente este último— como factor determinante para alcanzar mayorías.

En el pasado, el sometimiento de los legisladores priistas era sencillo y elemental; como el tricolor era la única vía para llegar al poder, bastaba con el control de las candidaturas que ejercían el presidente y los gobernadores. Hoy las negociaciones tienen que incluir, —al menos en el caso del PAN— a la dirigencia partidista, a los coordinadores de sus bancadas, e incluso de algunos de los legisladores más influyentes, lo cual obliga a poner en juego otros instrumentos en lo que destacan: reparto de partidas presupuestales; concesiones (al menos mediáticas y/o victorias pírricas), en algunos aspectos o legislaciones no determinantes (la reforma político-electoral) y un trato a los dirigentes nacionales.

EL IMPACTO DE LOS GOBIERNOS DIVIDIDOS EN LA FORMULACIÓN Y APROBACIÓN DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS LEGISLATIVAS

En este capítulo se pretende explicar de qué forma las variables electorales e institucionales fueron determinando el surgimiento de los gobiernos divididos en el sistema político mexicano.

Las reformas electorales se fueron generando a partir de 1997, propiciaron la pluralidad y la competitividad política promoviendo una gran transformación entre la rama ejecutiva y legislativa. El Poder Legislativo se fue convirtiendo en un motor de cambio en la formulación de las políticas públicas; para poder explicar estos fenómenos políticos se busca también mostrar otras variables como la no reelección legislativa, el número efectivo de partidos y el espectro ideológico, inciden en el comportamiento del Poder Ejecutivo, de los grupos parlamentarios y la relación entre ambos.

Para poder explicar el equilibrio entre poderes, analizar el factor institucional es de gran relevancia porque en función de las facultades que le otorga la constitución al presidente de México, dependerá su poder proactivo o reactivo ante la presencia de un gobierno minoritario.

Considerando la interacciones entre el modelo electoral e institucional se puede estudiar si existe cooperación o parálisis en la agenda legislativa por lo que la producción legislativa es un parámetro que puede mostrar la relación entre poderes.

SISTEMA DE PARTIDOS

Los partidos son parte esencial de las democracias contemporáneas; juegan un rol central en el reclutamiento de líderes, la representación ciudadana y la determinación de políticas. Sin embargo, pueden ser también una importante fuente de crisis, ya que existe un relativo consenso entre los expertos, que cuando el número efectivo de partidos es demasiado alto, se genera una fuerte fragmentación que afecta el rendimiento del sistema político en su conjunto.

De acuerdo con López (2009), el número de partidos en un sistema democrático, es un reflejo de la pluralidad social. Sin embargo, también puede ser el reflejo de una grave polarización socioeconómica que se reflejara en un complejo proceso de toma de decisiones.

De acuerdo con Jiménez (2007), el NEP en un sistema de partidos, es la clave para determinar su cooperación, pues si este es multipartidista hay mayor dificultad para forjar coaliciones de votación y aprobar proyectos de ley.

Los rangos de ponderación se toman de la tipología de Sartori (1976), donde se demuestra que un sistema de partidos predominante, es cuando el mismo partido gana continuamente la mayoría de los curules durante un periodo de varias décadas en condiciones de equidad y competencia; uno bipartidista, es cuando un partido obtiene una mayoría y gobierna solo, no obstante que los partidos puedan alternarse en el gobierno; cuando el sistema de partidos tiene una baja polarización ideológica y con no más de cinco partidos relevantes, se está ante un multipartidismo moderado (México); y por último el multipartidismo polarizado es cuando existe una alta polarización con más de cinco partidos relevantes.

Si bien es cierto que desde que surgió en 1997 el primer gobierno sin mayorías, contrario a las predicciones teóricas, no se ha generado una política obstruccionista y un escenario de parálisis legislativa entre el Ejecutivo y Legislativo en cuanto reformas ordinarias, pero en reformas estructurales no fueron aprobadas sobre todo por el PRI, en los gobiernos de Fox y Calderón.

Como se puede apreciar en el cuadro 5, el número efectivo de partidos en México ha variado de 1.72 en 1980 a 3.05 en el 2009, por lo tanto, México pertenece a los sistemas de partidos de pluralismo moderado, donde el presidente no puede conformar mayorías legislativas que le posibiliten establecer sus preferencias de política pública, por lo que tiene que buscar la cooperación de otros partidos. El pluralismo partidista propició que el Poder Legislativo tuviera la capacidad de impulsar iniciativas transformando las relaciones entre poderes.

SISTEMA ELECTORAL

La introducción gradual de reformas electorales propiciaron que el sistema electoral mexicano se volviera más proporcional, dando lugar a un sistema tripartita competitivo, que también tuvo su influencia en el desempeño de la producción legislativa.

Entre 1990 y 1996 se redujo en tres ocasiones el número máximo de diputados que podía tener un solo partido político, para pasar de 350 a 300. En el último de estos años, se llevó a cabo una amplia reforma política que estableció las características generales del Congreso y las fórmulas de equilibrio que subsisten hasta la fecha.

1. Se estableció en 2% el umbral de votación requerida para que un partido político acceda a la representación proporcional en la Cámara de Diputados.

2. Se estableció como norma el tope máximo por partido, —originalmente era a base de votos— ningún partido podrá con el número suficiente de legisladores para reformar la constitución.

3. Se garantizó que las fracciones minoritarias puedan emprender una acción de inconstitucionalidad, la cual requiere 33% de los diputados.

4. La brecha entre votación nacional emitida y el porcentaje de curules obtenidos por los partidos, nunca podrá superar ocho puntos porcentuales.

El Senado de la República mantuvo los 128 escaños establecidos en 1993, pero se definió su forma actual de integración: tres son electos por cada entidad federativa, dos provenientes de la mayoría y uno de la primera minoría. Los otros 32 senadores se eligen por el principio de representación proporcional, mediante el sistema de listas votadas en una sola circunscripción plurinominal nacional. Todas estas reformas anticiparon el funcionamiento de los gobiernos divididos a nivel federal. Su permanencia permite sostener que el gobierno dividido en México, no es un fenómeno político pasajero sino un equilibrio estable inducido por las normas y el sistema electoral. (Arellano 2012).

Durante el periodo comprendido entre 1988 y 1997 el partido gobernante pierde la mayoría calificada de dos tercios en el Congreso, pero conservó la mayoría absoluta en la Cámara de Diputados, lo que obligó a buscar el acuerdo de al menos otro partido para aprobar cambios constitucionales. La ausencia de una mayoría del partido gobernante, indica el inicio de transformaciones fundamentales entre los poderes Ejecutivo y Legislativo, y da origen a los gobiernos divididos, situación en que el titular del Ejecutivo pertenece a un partido y la mayoría del Congreso a otro (Solano 2006).

Iniciada la LVII legislatura (1997-2000), Ernesto Zedillo se ve obligado a aceptar que el Ejecutivo ya no puede señalar de manera unilateral la dirección de las leyes tanto de rango constitucional como de cualquier otro. Con solo 238 diputados del PRI y 262 de la oposición, el proceso legislativo abandona el formato anterior al requerir el acuerdo de alguna otra fracción para sacar adelante sus proyectos. Primero, para obtener un dictamen favorable en las distintas comisiones, ahora integradas y dirigidas con criterios de pluralidad y proporcionalidad; después, para asegurar su inclusión en la agenda del pleno. Por último, para sumar los votos requeridos para su aprobación en la asamblea plenaria sin la incorporación de nuevos ajustes a lo antes acordado (Béjar 2012).

Es relevante mencionar, que fue a nivel estatal, en el que se dio la ruptura del monopolio unipartidista de las ramas de gobierno. Este fenómeno político se presentó por primera vez en el Estado de Baja California en 1989, cuando el partido del primer gobernador panista, Ernesto Ruffo, no obtuvo la mayoría absoluta en el Congreso local.

Ante un escenario de gobiernos divididos, cobra relevancia la reflexión que realizan Hernández y Rodríguez (2006) “¿Qué es mejor? ¿tener un gobierno con mayoría (no-dividido) sin contrapeso, no fiscalizado o cuestionado, que le permita al ejecutivo imponer su agenda?, o bien ¿tener un gobierno en el que ningún poder, sea el Ejecutivo o sea el Legislativo, cuente con la suficiente libertad para llevar a cabo su agenda política que los votantes no le otorgaron una mayoría?”.

NO REELECCIÓN LEGISLATIVA

Según Tovar (2010), la reelección propiciaría la formación de élites especializadas y preocupadas en mantener “la buena imagen con los ciudadanos y esto incrementaría la productividad legislativa” (p.196), ya que la mayor permanencia de los legisladores posibilitaría la continuidad de los proyectos legislativos y permitiría una dinámica de corresponsabilidad entre el Legislativo y Ejecutivo.

La reelección legislativa propiciaría la rendición de cuentas —accountability— de los congresistas hacia sus votantes, ya que estos una vez que obtuvieron el triunfo electoral ya no regresan a sus distritos.

Hay que destacar que para algunos autores, la disciplina es generalmente tomada como benéfica para el sistema político, ya que permite simplificar el proceso de negociación entre el Ejecutivo y los distintos líderes partidarios, con el objetivo de obtener los votos necesarios para aprobar las iniciativas y de esta manera evitar el bloqueo institucional. Los partidos disciplinados ayudan a mejorar la eficiencia electoral, pues permiten evitar la sobreproducción de leyes particularistas y la sub-producción de leyes con beneficios colectivos.

La ausencia de la reelección legislativa tiene una relación directa con la disciplina partidaria, ya que los votantes, al no contar como premiar o sancionar a los congresistas, los legisladores acatan la línea dictada por el partido o de la fracción parlamentaria, distanciándose de las promesas de campaña.

La representación proporcional por listas cerradas —como es el caso mexicano— fortalece la disciplina ya que los legisladores le deben mucho al partido que los colocó en un buen lugar en la lista, pero poco al electorado.

Otra variable que estimula la disciplina en México se refiere a recursos económicos para financiar campañas, que se asignan a través de los comités nacionales de los partidos, los cuales reciben financiamiento por tres vías: actividades ordinarias permanentes, actividades específicas y gastos de campaña. La suma de recursos que recibe un partido, le permite a su dirigencia premiar y castigar la disciplina de sus legisladores actuales mediante la expectativa de campañas futuras (Ugalde, 2005).

Como puede observarse en la cuadro 6, el PRI no tuvo mayoría en la LVII legislatura y conservó su disciplina ante el presidente. Con la pérdida de la presidencia en el 2000 el nivel de cohesión disminuyó en 21 puntos de 0.99 a 0.78, manifestándose un debilitamiento en el acatamiento de la línea presidencial. Otro punto a considerar es que cuando se da la alternancia, —LVIII legislatura— el PAN se muestra muy disciplinado (0.87 y 0.94). En esta legislatura se dio una menor cooperación partidista, ya que el indicador de Rice fue el menor (0.8). Además, se puede inferir que a pesar de los gobiernos divididos que se han dado en las diferentes legislaturas, se mantienen niveles de cohesión muy significativos.

ESPECTRO IDEOLÓGICO

Según Jiménez (2004),

los posicionamientos ideológicos en una dimensión espacial de izquierda y derecha son útiles predictores actitudinales de comportamiento político-institucional de las élites parlamentarias. Es posible que si dos partidos están más próximos ideológicamente, entonces lo estén para coalicionar y votar conjuntamente las iniciativas de ley.

En gobiernos sin mayoría, también desempeñan un papel importante en la dimensión ideológica de los partidos; el sistema de partidos mexicano está considerado como de centro (PRI), uno de centro derecha (PAN) y uno de centro izquierda, sería de suponer que el PRI estaría en mejor posición para encontrar apoyos parlamentarios en cualquiera de los dos extremos. Binder (citado por Casar 2013) argumenta que:

“una de las variables explicativas de la producción legislativa es el número de legisladores que se encuentran en el centro político, y que una mayor polarización lleva a menores acuerdos, y que, a la inversa una menor polarización lleva a menores compromisos.

Izquierda y derecha pueden ser símbolos cognitivos importantes si diferencian a grupos sin necesidad de referirse a sus respectivas posiciones políticas. Dado que esos grupos generalmente son partidos políticos, las etiquetas ideológicas se vuelven un componente partidario, distinguiendo a los partidos entre sí o distanciándolos uno del otro. En México, hay efectivamente diferencias en las posiciones ideológicas de los partidos, pero esas diferencias varían si se trata de posiciones de elites o de electores.

En la Cámara de Diputados, los tres principales partidos PRI, PAN y PRD, pueden o no tener preferencias diferenciadas, ya que representan el continuo eje izquierda-derecha. Para definir el proceso de producción legislativa, entre mayor sea la expectativa de ganancia del principal partido opositor al mantener negociación continua con el partido gobernante, mayor será el ofrecimiento que debe hacer para que el partido gobernante acepte formar coalición con la oposición.

Como se evidencia en el cuadro 7, el margen de victoria es importante, porque le otorga una mayor legitimad al presidente para tratar de llevar a cabo su agenda de gobierno. Por otra parte, también se aprecia una baja polarización ideológica en los partidos, lo que sumado a un sistema de partidos no muy fragmentado induce a que la posibilidad de que se dé la cooperación interpartidista para la formulación de políticas públicas.

MODELO INSTITUCIONAL

Según Nacif (2010), el gobierno dividido convirtió al Congreso en un centro autónomo de toma de decisiones; por lo tanto, la fuente de cambio político regresó al Congreso. El presidente aún tiene una influencia importante en la confección de las políticas públicas, ya que puede presentar iniciativas e influir en el contenido de las leyes al apelar directamente a la opinión pública y ejercer el veto presidencial. Sin embargo, ha perdido la capacidad de controlar la incidencia y la dirección de los cambios, por lo que tiene que construir alianzas políticas.

Según Casar (2009), existe una percepción o creencia errónea de que el presidente tiene amplios poderes constitucionales; la evidencia y el análisis comparado de una ya abundante literatura indican que la constitución no destaca por otorgar poderes extraordinarios al titular del ejecutivo ni tampoco por dejar desvalido a los otros poderes frente al presidente. Para evaluar la dimensión de los poderes presidenciales se pueden considerar seis grupos de atribuciones legislativas:

1. Poder de veto.

2. Poder de intrusión exclusiva.

3. Poder de bolsa o presupuestal.

4. Poder de referéndum o plebiscito.

5. Poder de decreto.

6. Poder de urgencia.

En opinión de Ugalde (2003), el veto es un poder Legislativo que permite al legislativo rechazar u obstaculizar las resoluciones emanadas de ambas cámaras en el Congreso. Es considerado como el principal contrapeso del presidente sobre el Poder Legislativo, sirve para regresar al Congreso iniciativas que a juicio del presidente no mejoran el orden legal vigente, cualesquiera que sean los objetivos y motivaciones. Hay tres tipos de veto: el parcial, el total y el de bolsillo, en donde el primero es considerado el más efectivo de todos. Bajo este tipo de veto, el presidente regresa al Congreso con sus observaciones, aquellas partes del proyecto de ley con las cuales disiente y promulga el resto de la iniciativa con la cual si está de acuerdo. En el caso del veto total, el presidente no puede regresar al Congreso una parte del proyecto en cuestión para su revisión y promulgar lo demás; cabe mencionar que en México el presidente cuenta con veto total.

El artículo 71° constitucional no le otorga el derecho exclusivo —con excepción en la ley de ingresos y egresos— en ninguna área de la administración pública. El presidente mexicano posee el derecho exclusivo de presentar la iniciativa de presupuesto, pero una vez que llega al Congreso no tiene muchos instrumentos para influir en el resultado final.

En México, la facultad de proponer leyes la comparten en igualdad de circunstancias al ejecutivo, los integrantes del Congreso y las legislaturas estatales.

El Ejecutivo en México no tiene la facultad de realizar un referéndum o plebiscito.

En cuanto al poder por decreto, el presidente de México únicamente lo puede tener en tres situaciones: suspensión de las garantías individuales, en materia de salubridad y en la facultad de aumentar, disminuir o suprimir aranceles en la exportación o importación de bienes.

Las fuentes institucionales de la parálisis en los regímenes presidenciales son de dos tipos: poderes de agenda y poderes de veto. Los poderes de agenda son los que permiten al presidente bloquear la aprobación de un cambio evitando que se presenten a la legislatura. Los poderes de veto le dan la capacidad al ejecutivo de bloquear un cambio después de que la legislatura se ha pronunciado a favor de este. Cuando los presidentes no tienen poderes de agenda, ni poderes de veto, la parálisis no puede producirse por razones institucionales.

Las competencias legislativas del presidente se identifican como poderes reactivos, que son los que le permiten defender el statu quo contra la mayoría legislativa —poder de veto—. Los poderes proactivos son los poderes que permiten al presidente tomar decisiones para establecer, o tratar de establecer un nuevo statu quo —decreto—.

El presidente mexicano cuenta con poderes reactivos, es decir, que solo tiene poder de veto y no de decreto, por lo que no puede fijar de manera exclusiva la elaboración de las políticas; el Congreso según su composición puede influir conjuntamente en la agenda del ejecutivo. De estas variaciones institucionales depende el rendimiento de los actores políticos en la elaboración de las políticas.

De acuerdo con Jiménez (2007),

“cuando el presidente no tiene mayorías en el Congreso, tiene que buscar otros mecanismos para llevar a cabo su programa de gobierno. La capacidad del presidente en el proceso legislativo está relacionada con la interacción entre sus poderes constitucionales —veto y decreto— que le otorgan flexibilidad para ejercer poder en la agenda pública; sin contar con una mayoría legislativa y los poderes partidarios, que son las facultades presidenciales para definir el proceso de elaboración de las leyes, así como del control que tiene sobre su partido o partidos y del número de escaños que estos tengan”.

En México, el presidente no tiene poderes de agenda salvo en materia de tratados internacionales. Por lo tanto, la única fuente institucional de parálisis es el veto presidencial. El veto le permite al presidente —con el apoyo de una minoría de un tercio en la Cámara de Diputados o el senado— detener la promulgación de un cambio legislativo respaldado por una mayoría en el Congreso (Nacif, 2006). Por lo mencionado anteriormente, el presidente en México tiene poca probabilidad de modificar el statu quo.

Con el objetivo de tener una mayor eficacia legislativa, la mayoría de los países de América Latina han aprobado nuevas constituciones o han implementado reformas constitucionales para fortalecer al Poder Ejecutivo, así como otorgar el poder de veto que tiene la mayoría de los presidentes de esta región —salvo Perú y Venezuela—. El poder de decreto que tiene el presidente de Argentina, Brasil y Colombia, el poder de iniciativa presupuestaria sin capacidad de modificación por parte del Congreso en Brasil, Chile, Colombia y Perú; el poder de referéndum sin aprobación del Congreso para su convocación (Ecuador).

Por otra parte, las reformas en América Latina se orientaron a favor de incrementar la pluralidad que posibilitaran la formación de coaliciones, por ejemplo: los sistemas de segunda vuelta con umbrales de segunda vuelta (Uruguay, Republica Dominicana Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, el Salvador, Perú, Ecuador), o el partido Binomial Chileno para incentivar la disciplina. La formación de jefe de gabinete con censura parlamentaria en Costa Rica, Argentina, Uruguay. Todos estos mecanismos incentivan el acuerdo entre los partidos y gobiernos estables con la adopción de programas comunes.

PRODUCCIÓN LEGISLATIVA EN MÉXICO

Existe consenso sobre la inevitable relación entre gobierno dividido e inmovilidad entre poderes, incluso con el quiebre de las democracias.

En una situación en la que un presidente cuenta con el respaldo minoritario de su partido, ya sea en una o ambas cámaras —dependiendo de su estructura congresional—; la necesidad de negociar y consensar la aprobación de leyes con un mayor número de actores, haría que el proceso político se tornara más lento, conflictivo e ineficaz, como comúnmente se observa en un gobierno unificado. En otras palabras, la fragmentación legislativa que introduce el gobierno dividido en el conjunto del sistema político, podría resultar en un mayor nivel de parálisis democrática, misma que podría verse traducida en un mayor número de vetos presidenciales y en una menor productividad legislativa.

Contrario a la teoría de que los gobiernos divididos, sobre todo los sistemas multipartidistas, corren el riesgo de caer en el inmovilismo y la parálisis legislativa, los hechos muestran que el motor del cambio político en México se desplazó al Congreso de la Unión ya que la cantidad de iniciativas presentadas por las legislaturas creció exponencialmente. Este crecimiento en el número de iniciativas presentadas responde al hecho de que bajo gobiernos divididos los partidos de oposición compiten con el presidente en la elaboración de las políticas públicas. También, hay que aclarar que no todas las iniciativas tienen igual relevancia, ya que las reformas estructurales —como la energética y la fiscal— que contribuyen al desarrollo del país no se habían podido concretar.

En el cuadro inferior se muestra que durante las tres legislaturas con gobierno unificado, la aprobación de las iniciativas aprobadas por la Cámara de Diputados fueron 108. Una vez que se presentó en el gobierno dividido en 1997 —segundo periodo de gobierno— se redujo considerablemente el número de iniciativas presentadas por el ejecutivo de 84 a 32, pero de estas se aprobaron 28. Lo que puede haber ocurrido es que el presidente enviaba al Congreso, solo aquellas reformas que tenía mayor probabilidad de que se aprobaran.

En el primer trienio de Vicente Fox, el número de iniciativas presentadas fue de 61, aprobándose 50 —siendo 81%—. En el gobierno de Felipe Calderón, en el primer periodo se aprobaron 21 iniciativas de 36 (70%), y en la LXI legislatura se aprobaron 80% de las iniciativas presentadas. (ver cuadro 8).

Tomando en consideración las cifras mencionadas anteriormente, se puede inferir que se dio la cooperación entre poderes y la aprobación de reformas se dio con mayor frecuencia entre las tres fuerzas políticas PRI-PAN-PRD. En donde es notable la inflación legislativa fue en la cámara baja, al terminar el gobierno dividido se incrementó del total de las aprobadas en 1997 en 78%, incrementándose a 93% al concluir el gobierno de Fox y de Calderón.

No se puede hablar de una parálisis legislativa, ya que para el ejecutivo le fue posible la formulación de políticas públicas, lo que si hay que aclarar es la falta de aprobación de las reformas estructurales, que para la opinión pública o para algunos académicos, van a contribuir al crecimiento económico. Estas no se llevaron a cabo, no porque los presidentes no tuvieran mayoría, sino a la presencia de poderes fácticos y al comportamiento estratégico sobre todo del PRI, ya que en la mayoría de las legislaturas se convirtió en un poder de veto hasta para formar una coalición mínima ganadora.

Como se puede inferir con lo mencionado anteriormente. En términos de producción legislativa, los gobiernos divididos que han estado presentes desde la LVII legislatura hasta la actual, no han generado una parálisis en el Congreso de la Unión. Lo que puede visualizarse es un notable incremento de la capacidad legislativa por parte del Poder Legislativo, como consecuencia de un mayor pluralismo político en las cámaras.

El sistema electoral propició la formación de un sistema de partidos moderado fuertemente disciplinado por la falta de reelección que ha posibilitado la cooperación interpartidista.

Por parte del factor institucional, el presidente en México en cuanto a las facultades que le otorga la constitución es uno de los ejecutivos más débiles en América Latina; en México el poder Ejecutivo tiene pocos mecanismos que le posibiliten llevar a cabo su agenda de gobierno en caso de que se den posturas obstruccionistas.

ANÁLISIS FACTORIAL

Con el objetivo de evidenciar la consistencia de lo que se expone en la teoría, y el análisis a través de un método, en el sentido de que las variables como el número de curules —asientos parlamentarios—, la disciplina partidaria y el número efectivo de partidos, así como otras variables especificadas en el estudio, están correlacionadas con la variable aprobación de reformas legislativas que realizó un modelo de análisis de componentes principales (ACP).

La investigación incluye 5 diferentes periodos legislativos de tres años cada uno, desde 1997 al 2012 abarcando desde la LVII a la LXI legislatura. Para esta evaluación se consideró en la base de datos a los siguientes partidos políticos y otros actores: Partido Revolucionario Institucional (PRI), Partido Acción Nacional (PAN), Partido de la Revolución Democrática (PRD), Partido Verde Ecologista de México (PVEM), Partido del Trabajo (PT), Partido de la Sociedad Nacionalista (PSN), Convergencia por la Democracia Partido Político Nacional (CD-PPN), Partido Alianza Social (PAS), Convergencia, Partido Nueva Alianza (PANAL), Movimiento Ciudadano, Alternativa; legisladores independientes; y el rol del ejecutivo.

En el análisis factorial de componentes principales, se tomaron como variables de análisis a las iniciativas aprobadas, número de curules por partido, número efectivo de partidos y la disciplina partidista (Wrice), éstas consideradas como variables continuas que retoman valores absolutos, proporciones e índices dentro de un análisis multifactorial, así como también a variables nominales suplementarias como son:

1. Tipo de gobierno con sus respectivas categorías (I. Gobierno, II. Oposición); 2. Ideología política (I. Izquierda, II. Derecha y III. Centro); 3. Tipo de elecciones (I Intermedia y II concurrente). Por último, 6 variables continuas suplementarias como: Coalición PAN-PRI-PRD-otros, Coalición PAN-PRI-otros, Coalición PAN-PRD-otros, Coalición PRI-PRD-otros, Coalición PRI-otros, y Coalición PAN-otros, con la intención de ilustrar o sugerir las explicaciones de las similitudes y diferencias observadas entre los partidos de cada legislatura más representativos.

El análisis de componentes principales ayuda a determinar qué individuos son los que representan mayormente al tipo de respuestas, que concentran los mayores factores o elementos que distinguen las características del análisis de componentes principales.

El análisis factorial revela estadísticamente factores comunes, pero no los identifica dando su nombre, sino que únicamente da un resultado numérico. Por lo tanto, es necesario determinar a través de la interpretación resultados significativos tanto positivos como negativos en la valoración de las coordenadas de los factores. Este análisis se concretiza (Baronio y Vianco, 2012), en hallar la semejanza de individuos, estudiar relaciones entre variables, resumir las características observadas de un pequeño número de variables, y comparar sus modalidades, mismo que podrá ser percibido en gráfica el análisis espacial.

Dentro del análisis espacial se conocen las coordenadas de cada individuo, que en esta investigación se refiere a los partidos de cada legislatura, y la distancia entre las modalidades de las variables nominales, para saber si son semejantes o no; y distantes de acuerdo a su distancia bajo el análisis interno de la Chi^2; mismo que podrá observarse en la gráfica de la nube de puntos, como se verá más adelante.

ANÁLISIS DE COMPONENTES PRINCIPALES

El análisis de componentes principales, se justifica para determinar si el conjunto de intercorrelaciones, aparentemente inconexas, se deben a uno o varios factores o variables no explícitas, con los cuales las variables iniciales se hallan fuertemente correlacionadas. Por ello, es necesario que de la base de datos establecida como una matriz, se conozca su inercia para encontrar los valores propios de la matriz, estos valores propios dan origen a las direcciones principales de la nube de puntos.

En el cuadro 9, se muestra la traza de matriz de inercia, cuyo método de diagonalización asegura que los valores propios son heterogéneos por poseer cada uno valores diferentes en valor propio —eigen-valor— y en porcentaje, por lo que los valores asociados a cada factor será la dirección de la nube.

En el mismo cuadro 9, el valor asumido del primer valor propio es de 2.4536, el peso que tiene en el total es de 61.34%, esta inercia logra explicar el análisis en función de los partidos de cada legislatura; el siguiente valor propio posee el peso de 0.9582, cantidad cercana a valor de 1, por ello, los dos primeros ejes asocian 85.29%. Ahora bien, es posible entender que con los dos primeros valores propios se obtiene el primer plano factorial —factor 1 y factor 2— donde se representa 85.29% del total de la inercia; si se continuará retomando más valores —variables— bajo este modelo, se alcanzaría la descomposición de 100% de la información, no obstante se detallan a continuación.

Es importante hacer notar que después del segundo eje, los valores propios son de 0.3638 y 0.2244 que en términos porcentuales equivale a 9.10% y 5.61%. Esta variación en valores, significa que los individuos —partidos de cada legislatura— oscilan mayormente entre dos variables distribuyendo sus pesos, generando perfiles diferenciados. Como puede ser apreciado en el cuadro 10, por sus valores de dirección eigen-vector estan ubicadas bajo coordenadas, su distancia al origen y a su contribución en la formación del eje.

Por lo tanto, es posible observar en el cuadro 10, los 4 ejes factoriales, donde el valor del factor de correlación de la variable puede ser positiva, que se traduce en una sobre-representación de los partidos, o en caso contrario, con valor negativo de la variable en una subrepresentación dentro del plano factorial, cuyos valores están sujetos para aportar mayor peso a la construcción del eje.

Se observan variables que obtuvieron un mayor valor en el factor de correlación dentro de los primeros cuatro ejes factoriales, cuyos valores poseen diferentes pesos.

En el primer eje factorial, la variable curules presentó un mayor peso de 0.92, que en términos porcentuales equivale a 92%; seguido de la disciplina partidista (Wrice) con 89%; en tercer lugar se encontró a las iniciativas aprobadas de cada partido por legislatura en 74%; y por último, el número efectivo de partidos con 53%, estos valores reflejan una fuerte asociación. El tamaño de las bancada del ejecutivo, es una de las variables más importantes pues de ella depende en gran medida la capacidad de influir en la legislatura. Por otra parte la disciplina partidista también le otorga gran poder al Ejecutivo en la aprobación de políticas públicas, también que el número de partidos tiene peso, ya que si hubiera más partidos efectivos de tres, se fragmentará la representación política y sería más difícil la formación de coaliciones ganadoras. Además de esto, podemos observar las coordenadas de la ubicación de las variables activas, incluyendo a la coalición PRI, PAN y PRD y otros como suplementarias. Es importante hacer notar, que la ubicación de las coordenadas para en el factor 1 se posicionaron con signo positivo en el plano factorial, con excepción de las combinaciones de las coaliciones como variables suplementarias donde no se incluye alguno de los partidos principales como son el PRI, PAN o PRD.

La asociación de las variables activas puede corroborarse con el siguiente cuadro 11 de matriz de correlaciones.

La matriz de correlación, muestra la relación de cambio de una variable respecto a la otra, por lo que un cambio positivo o negativo de alguna de ellas, aumentará en la otra variable. Por lo que analizando las variables de estudio, se observa que existe una relación positiva entre los porcentajes que a continuación se detallan.

Entre la variable curules y referente al número de escaños de cada partido político de su respectiva legislatura relacionada con las iniciativas aprobadas, el valor de correlación fue de 65%. En cuanto a la variable número efectivo de partidos con el número de iniciativas aprobadas, la correlación resulto de 6%; pero entre la proporción de curules se correlacionó en 36%; mientras que la disciplina partidista (Wrice) presentó variaciones, entre las iniciativas aprobadas la correlación encontrada fue de 51%; con curules de 74%; y por último con el número efectivo de partidos resultó de 44%.

Estos porcentajes confirman lo mencionado a nivel supra, donde se explica el peso que tienen la disciplina partidista, el número efectivo de partidos, y el número de escaños para incidir en la productividad legislativa.

Ahora bien, en el cuadro 12, se percibe la contribución de cada partido de las diferentes legislaturas, los valores del peso de las iniciativas del ejecutivo y legisladores independientes, mismos que participan en la formación de los ejes factoriales.

El cuadro anterior muestra las puntuaciones de los factores que marcan la ubicación por su peso; la contribución da a conocer la importancia de cada individuo —partido de cada legislatura—, así como la calidad de las contribuciones; los valores que estén más cercanos a 1 de una escala de 0 a 1, medirán su confiabilidad, por ello se requiere observar los valores y las contribuciones. A primera instancia, es posible contabilizar el número de partidos y su ubicación por cada uno de los cuadrantes del plano factorial, lo cual se podrá corroborar en dos factores posicionados en cuatro cuadrantes del plano factorial.

CONTRIBUCIONES DE LOS INDIVIDUOS

Las contribuciones anteriores que se muestran en la cuadro 12, permiten conocer la proporción que posee cada uno de los actores. Se exponen a continuación los más representativos, aquellos con valores de 3% en delante de cada eje factorial para hacer notar quienes son los que mayormente intervienen de manera proporcional.

En el primer eje factorial es explicado en 61.34% por los individuos, se observó una contribución acumulada de 33.9% del PRI en las legislaturas LVII (1997-2000), LVIII (2000-2003), LIX (2003-2006), LX (2006-2009) y LXI (2009-2012). Estos resultados son consistentes con el tamaño de las bancadas ya que el PRI, en estas legislaturas tenía mayoría y no cooperó con el PAN para la aprobación de las reformas estructurales; seguido del PAN con una contribución de 21.1% que lo hizo las legislaturas de la LVIII a la LXI (2000-2012), con excepción en la primera legislatura número LVII (1997-2000), situación que es comprensible debido a que surgió el primer gobierno dividido, es decir, el PRI pierde mayoría absoluta en el Congreso, para posteriormente darse el periodo de alternancia hacia el PAN. Si se analiza, la participación de los legisladores independientes, que se presentaron en todas las legislaturas poseyendo una contribución acumulada de 16.6%; el PRD obtuvo menores proporciones, ya que al convertirse en la tercera fuerza política realizó coaliciones con el PRI y el PAN en función de los temas, por lo que su contribución acumulada fue de 7.1% por tener bajas contribuciones de 2.5% e inferiores hasta 0.8%.

En el segundo eje factorial explicado por 23.96% de los partidos, este presento un mayor peso acumulado del ejecutivo en 42.4%, iniciando una proporción significativa desde la legislatura LVII (1997-2000) hasta la última LXI (2009-2012), con proporciones de 6.4% a 11.5% como se observa en el cuadro 12. Este escenario evidencia el peso que tuvo el ejecutivo en la aprobación de reformas, no obstante que al reducirse la cantidad de reformas legislativas propuestas por este poder, fue cediendo al poder Legislativo el protagonismo en la aprobación de reformas. En este eje factorial, el PRI de la legislatura LIX (2003-2006) contribuyó en un 8.7%, y Movimiento Ciudadano en 3.1% como actores más sobresalientes, que sumados el factor 1 y 2 se concentra 85.29%.

En el tercer factor explicado por el 9.10%, es más diverso ya que presenta mayores contribuciones entre los diferentes actores, si anteriormente se veían pocos partidos en los factores 1 y 2, en este participan más en las diferentes legislaturas, creados durante los últimos años. Por su parte el PRI presentó una contribución acumulada de 28.3%, terminando el periodo de la LVII (1997-2000) con una contribución de 9.7% considerada importante. Sin embargo en la siguiente legislatura LVIII (2000-2003), ante el cambio de transición su contribución fue estadísticamente no significativa, pero en la posterior legislatura LIX (2003-2006) se recuperó contribuyendo en 17.4% como máxima participación en este eje factorial. El PRD contribuyo en 3.9% durante la legislatura LVII (1997-2000); seguido del partido PVEM con una contribución de 11.1% en legislatura LIX (2003-2006); el PT en 3.7% y Movimiento Ciudadano con 6.4% durante la última legislatura LXI (2009-2012) de este análisis; y por último la participación de los legisladores independientes, que en proporción acumulada fue de 18.2% de 1997 a 2012 por presentarse en todas las legislaturas, pero que en términos proporcionales en cada una de ellas en promedio lo hizo con 3.7%.

El cuarto factor, donde se presentaron 7 partidos es explicado por 5.61% de los actores, ya que fue mayormente diverso. El PRI acumuló 34.2%, manifestado con mayores proporciones en todas las legislaturas a excepción de la legislatura LIX (2003-2006). Las contribuciones representativas se distribuyendo de 16.6% a 4.8% durante el tiempo; el partido del PAN solo en la legislatura LVIII (2000-2003) presento una contribución de 4.2%, y una contribución inferior de 1.6% en la legislatura LX (2006-2009). Sin embargo, se hace notar que al asociarse con Alianza y formado el PANAL si contribución en la legislatura LXL poseyó 11.9%; el partido PVEM contribuyó en 10.1% durante la última legislatura LXI (2009-2012); y como partidos opositores ideológicamente, la participación del PRD en este factor como más representativa se da en la legislatura LVIII (2000-2003) con un valor de 5.3%, seguido de Movimiento Ciudadano con 9.1% y PT con 7.4% estos dos últimos en la legislatura LXI de 2009 a 2012.

En la gráfica 2 que a continuación se presenta, se pueden observar de manera gráfica los actores y variables del análisis. El color azul representa a los partidos políticos, el rol del ejecutivo y los legisladores independientes, algunos presentan mayor contribución respecto a otros, —expresada en el tamaño del circulo—. Es posible observar una mayor asociación y contribución de los partidos en proporciones, principalmente en curules e iniciativas aprobadas. Respecto a otro grupo que presentan una mayor disciplina con sus partidos, en contraposición con aquellos partidos con ideologías contrarias o de oposición, debido a que presentaron menor número de curules e iniciativas aprobadas.

Dividida en 4 cuadrantes, el cuadrante inferior derecho del plano factorial se encontró a 9 individuos que representaron 19.56%; en el superior derecho e inferior izquierdo, como posiciones contrapuestas en el plano factorial, se asociaron 11 individuos en cada uno, con una proporción de 23.91% respectivamente; y por último en el superior izquierdo 15 individuos que representaron 32.60%.

REFORMAS ESTRUCTURALES Y LA INCIDENCIA DE LOS PODERES FÁCTICOS EN LA DINÁMICA PARLAMENTARIA

Con el regreso del PRI a la presidencia de la república, se retoman varios proyectos sobre las reformas que son necesarias para impulsar el crecimiento económico, es decir, las reformas de telecomunicaciones, energética, educativa, fiscal, financiera. Estas reformas se trataron de llevar a cabo por parte de gobiernos priistas, incluyendo a los gobiernos panistas que gobernaron del 2000 al 2012. Estas políticas públicas no se concretaron por los intereses de actores privados, los cálculos estratégicos de los actores políticos y por los poderes fácticos que estimaban que al concretarse estas reformas, perderían sus enormes privilegios.

Estas reformas estructurales son consideradas como de tercera generación:

1. Primera generación de 1984 a 1993.

2. Segunda generación de 1994 a 2006.

3. Tercera generación de 2013 a 2014.

En la primera generación tuvieron como objetivo reducir la participación del Estado en la economía y dejar libre paso al capital privado nacional y extranjero.

En la segunda generación pretendieron un crecimiento económico sostenido, profundizando la apertura comercial, donde se firmaron acuerdos comerciales como el TLCAN (Trejo y Andrade, 2013).

En la tercera generación, la búsqueda de hacer frente a estos poderes fácticos y de una mayor legitimidad, se firmó el Pacto por México, considerado al inicio por no pocos científicos como la aproximación a una democracia consensual.

Este modelo de democracia consensual podía implementarse, ya que según Jiménez (2010) México es una sociedad con realidades empíricas que muestran la existencia de clivaje, de divisiones sociales políticamente relevantes, las cuales pueden ser agrupadas en cuatro rubros fundamentales:

1. Socioeconómicas (términos de clase).

2. Divisorias religiosas.

3. Divisorias lingüísticas.

4. Divisorias culturales y étnicas.

Esta situación da lugar a que existan fuerzas políticas que expresen los intereses y los puntos de vista de los diversos sectores sociales. Este modelo de organización de la sociedad, determinaría una forma específica de conformación de los poderes nacionales y el Estado mismo. Por estas razones, México puede adoptar una forma de gobierno que es conocida como democracia de consenso.

De acuerdo con Valdés (2013), el modelo conceptual de Lijhpart (2000), que actualmente se utiliza en la toma de decisiones gubernamental y parlamentaria en México, se está procurando para la participación de un mayor número de actores y fuerzas políticas. Es decir, se están ejerciendo los poderes públicos en un esquema similar al de las democracias consensuales. No obstante, que el acceso al poder se dió en elecciones auténticas y legítimas, en un régimen plural de partidos políticos que compitieron en condiciones de equidad y de reglas aprobadas por la vía del consenso.

Recordando que Lijphart (1987) distingue la democracia entre un modelo mayoritario y otro de carácter consensual. Esta forma de ejercer el poder refleja el reconocimiento de segmentos de la sociedad y de la clase política que influyen y participan en la vida pública, pero que son afines a fuerzas políticas distintas al partido gobernante. Expresa la intención de que las políticas públicas sean producto del consenso y contribuyan a la gobernabilidad democrática. Naturalmente en México, como en la mayoría de los países con una tradición de excesos en el ejercicio del poder, la reforma constitucional constituye la vía más adecuada para garantizar el cumplimiento de los grandes acuerdos nacionales y encauzar las demandas, y exigencias de una ciudadanía cada vez más participativa, por la vía institucional.

Para Valadés (2013) el mejor reconocimiento del pacto consistió en verlo como un esfuerzo germinal del que se desprende una serie de pasos que solo son su consecuencia. En otras palabras, si ha sido posible llegar a acuerdos con cambios estructurales de largo plazo, sería ilógico que no se pudiera aplicar el mismo instrumento para acciones coyunturales de corto y de mediano plazo, que en eso consiste un programa de gobierno. Además, si los partidos políticos han pactado en sede confidencial, es comprensible como procedimiento provisional ya que se exploraba una nueva forma de concertación. Lo que se buscó con la subscripción del Pacto por México, fue un intento de formar un gobierno de coalición —ya que ahora es opcional con la nueva reforma política del 2014—, debido al sistema electoral mexicano, que tiene mayoría relativa y representación proporcional.

En los gobiernos de coalición es recurrente que haya un alto funcionario que esté a cargo del gabinete, para que exista comunicación entre los poderes de una forma sistémica. Los jefes de gabinete y los ministros que lo acompañan pueden ser removidos en todo momento por el presidente, si a su parecer no cumplen de manera satisfactoria con sus tareas. Pero previo a su asunción de su cargo, el Congreso debe de apreciar la calidad de las designaciones presidenciales, y en caso positivo, confirmarlas. Este mecanismo fortalece el sistema representativo porque le da una participación en el gobierno y vigoriza a los secretarios de Estado que cuenten con un aval mayoritario del Congreso, que los pone en aptitud de ser auténticos ministros de Estado. Es decir protagonistas en el proceso político con capacidad real para refrendar o no los actos del presidente, y por ende para responder de sus decisiones y acciones ante la sociedad, a través del Congreso. En estas circunstancias para un presidente es tan alto el costo político de mantener a un inepto en su gabinete, como el de despedir a un ministro por tener perfil propio.

Para Valdés Ugalde (2013), en el año 2010 y 2011, Enrique Peña Nieto entonces precandidato del Partido Revolucionario Institucional (PRI) a la presidencia de la república, publicó dos artículos en la prensa nacional en los cuales exponía sus opiniones sobre la propuesta de reforma política que el ejecutivo había enviado al Senado. En ellos postulaba que, siendo México un país en que el presidencialismo tiene fuerte arraigo, el problema más importante del sistema político es la incapacidad de generar mayorías. Además de lo anterior, en ellos sostenía la necesidad de eliminar el límite máximo de 8% de sobre-representación de diputados. Si esto sucede, el resultado sería que la fuerza mayoritaria podría acumular asientos por ambas vías iguales o superiores a la mayoría absoluta, subsistiendo solamente el otro límite constitucional de no tener más de 300 de los 500 diputados de esa cámara.

Esta propuesta se formuló paralelamente a la reforma política que propuso Calderón en 2010-2011 en la que el énfasis para ofrecer la posibilidad de formación de mayorías estaba en el balotaje y debía complementarse con la reelección consecutiva legislativa y municipal.

Ninguna de las propuestas de reforma llego a buen término. La del entonces presidente Felipe Calderón fue minimizada para quedar prácticamente nada relevante y la de los partidarios de Enrique Peña Nieto no avanzó en el Congreso. Se aseguraba la permanencia de discrepancias de fondo sobre el rumbo a seguir en la trasformación del sistema político, del cual se había ya cambiado la estructura electoral que elimino la presencia de un partido hegemónico que había gobernado desde 1928 hasta 1997.

De acuerdo con Valdés Zurita (2013), la explicación del consenso entre el ejecutivo y las fuerzas políticas más numerosas, en el Congreso es necesario encontrarla en una concepción de la toma de decisiones, en donde se busca ampliar las mayorías y de los acuerdos políticos que tienden a beneficiar a todas las partes involucradas. En tal sentido, el mismo texto del pacto ayuda a encontrar una concepción más adecuada. El párrafo introductorio a este punto a la letra señala:

Para Valdez (2013), la “pluralidad política del país es una realidad innegable derivada de un proceso largo e inacabado de transición democrática. Esta pluralidad muestra que ninguna fuerza política puede gobernar en solitario, por lo que resulta indispensable alcanzar acuerdos mediante el diálogo y la negociación institucional para que todas las fuerzas políticas se corresponsabilicen de la conducción del país y de sus problemas. Es necesario impulsar reformas que hagan más funcional al régimen político para darle gobernabilidad al país, ampliando y mejorando su sistema democrático” (p.1).

Esta concepción de la toma de decisiones es donde se reconocen las diferencias políticas, la imposibilidad que el ejecutivo ejerza el poder político excluyendo a las fuerzas opositoras —división de poderes y distribución de poderes entre varios partidos políticos— y se acepta la corresponsabilidad de las fuerzas políticas, es similar a los acuerdos políticos que se celebran en las llamadas democracias consensuales.

Los gobernantes surgidos de elecciones democráticas cuentan con el respaldo de una mayoría. Cuando los gobernantes no buscan coaligarse con las fuerzas políticas de la oposición, se está frente a una democracia mayoritaria. Ello implica que en una democracia donde las minorías son excluidas de la toma de decisiones y las diferencias provocadas en las contiendas electorales tienden a mantenerse, en cambio, cuando los gobernantes surgidos de un proceso electoral legítimo buscan alianzas o coaliciones con las otras fuerzas políticas para incluirlas en la toma de decisiones, estamos ante una democracia consensual. Es importante destacar que entre los factores que posibilitan la existencia de una democracia consensual destacan la división del electorado entre varias fuerzas políticas; una división de poderes equilibrada y autentica y; que las tensiones electorales o diferencias sociales sean reconciliables.

Lo que se busca en una democracia consensual, es que las decisiones sean tomadas incluyendo a las minorías para maximizar el tamaño de las mayorías y obtener estabilidad en los acuerdos políticos. En efecto, la democracia consensual es un reconocimiento a las diferencias electorales y al sistemático respaldo social a la plataforma de las opciones minoritarias, que al atomizar la representación política provoca mayorías inestables. Estos son los factores que hacen útil los esfuerzos por incrementar los tamaños de las mayorías y darle estabilidad a los acuerdos políticos.

EL CONTEXTO POLÍTICO EN EL QUE SE GENERÓ EL PACTO POR MÉXICO

Según Morales y Navarrete (2013), uno de los dilemas de los últimos 12 años de gobiernos panistas fue la poca disposición del PRI a la negociación de las reformas estructurales. La no cooperación entre el PRI y el PAN no tuvo razones de índole electoral, pues la suma de la fuerza electoral de ambos partidos hubiera posibilitado la aprobación de las reformas tanto constitucionales como legales, de tal manera que la no cooperación fue el resultado de la falta de voluntad política de los actores —racionalidad estratégica— así como también la presencia de poderes fácticos que han estado en contra de estas reformas para no perder sus privilegios y además la falta de pericia de los presidentes panistas. El PAN como partido en el gobierno tuvo dos momentos claves para la aprobación de reformas estructurales, la legislatura con mayoría simple en el 2000 y en 2006. Pero ni el presidente Calderón ni el dirigente nacional de su partido lograron la disposición del PRI para ir juntos con reformas importantes. Este escenario se debilitó aún más con la considerable disminución de escaños en la elección intermedia de 2003 y 2009.

De acuerdo con Reynoso (2013), luego de la elección presidencial del 2012 que condujo al triunfo de Enrique Peña Nieto (EPN) y, con ello, el retorno del PRI a la presidencia, el principal partido competidor (PRD) enfrentaba un dilema estratégico: adoptar una estrategia antisistema, como la ruta seguida por su candidato presidencial Andrés Manuel López Obrador (AMLO) en 2006, desconociendo el triunfo de EPN, o posicionarse como un partido de centro izquierda responsable, pensando en el largo plazo, buscando intercambios y negociando.

¿Cómo llevar adelante la segunda estrategia? El contexto era más propicio que el 2006, a diferencia del presidente saliente Felipe Calderón, EPN ganaba con un margen mayor de votos; no era el candidato del partido del gobierno y, sobre todo, la dirección nacional del PRD estaba en manos de una fracción moderada. Casi de manera casual, una vez conocidos los resultados electorales, comienzan los acercamientos entre Jesús Ortega dirigente del PRD y José Murat dirigente del PRI (ex gobernador de Oaxaca), quienes consideraban que era necesario hacer un gran pacto nacional que permitiera llevar adelante una agenda de reformas pendientes desde el año 2000, año en que el PRI había perdido la presidencia de la República y que quedó en manos del PAN. Así, las conversaciones ingresaron a la agenda del presidente electo.

El ex gobernador de Oaxaca trasladó las conversaciones a Luis Videgaray, (mano derecha de EPN) quien da el visto bueno para avanzar en una negociación con el PAN. Por su parte, el PAN atravesaba una situación peculiar: el presidente del partido, Gustavo Madero, no respondía al presidente saliente —quien se opuso a la realización del pacto— ni tampoco a la candidata derrotada, Josefina Vázquez Mota. De modo que este tenía un margen importante para avanzar en una negociación que lo reposicionara políticamente en la conducción de un partido derrotado luego de dos periodos presidenciales que sumaron doce años.

El paso siguiente consistió en reuniones entre dirigentes del PAN, PRD y del PRI, que por supuesto incluyó a los respectivos presidentes partidarios, con el objetivo de establecer una hoja de ruta para llegar a los acuerdos. Esta consistía más o menos en: 1. Hacer acuerdos sobre temas sustantivos entre los tres partidos políticos. 2. Invalidar negociaciones bilaterales entre partidos, inhibiendo acuerdos PAN-PRI o PRI-PRD, sin el concurso del tercero, 3. Blindar los acuerdos de los potenciales conflictos post-electorales, subnacionales subsiguientes. 4. Garantizar que el presidente electo cumpliera con la palabra más allá de la cordialidad del trato. 5. Constituir una mesa que se encargara de la redacción de los acuerdos, —integrada por un miembro de cada partido—.

Con este esquema avanzaron en la redacción de un total de 95 acuerdos, que dada la magnitud, generaban sospechas entre las filas de los partidos de oposición ¿Cumpliría EPN con estos acuerdos o era un simple juego estratégico para recuperar la hegemonía política que intentaron durante 70 años?

Las dudas no eran infundadas, del lado de la oposición las cosas tampoco eran previsibles. El presidente del PRD enfrentaba un límite, ya que podía avanzar en las negociaciones hasta que AMLO lo dejara, ya que se oponía a los acuerdos y pedía que el PRD se saliera del Pacto contra México. El presidente del PAN, a su vez, enfrentaba el desafío de los dirigentes políticos vinculados con la administración saliente y el de los dirigentes locales que padecían en muchos estados las arbitrariedades de los dirigentes locales del PRI. De modo que para ambos, el acuerdo no estaba libre de altos costos políticos.

CONTENIDO DEL PACTO POR MÉXICO

El pacto está compuesto de cinco apartados de acuerdos y un adéndum. Los ejes son:

1. Sociedad de derechos y libertades.

2. Crecimiento económico, empleo y competitividad.

3. Seguridad y justicia.

4. Trasparencia, rendición de cuentas y combate a la corrupción.

5. Gobernabilidad democrática.

El addendum está referido a la necesidad de controlar el gasto social para que no sea utilizado electoralmente, blindar los programas sociales, a fin de que sus recursos no influyan en los procesos electorales y la generación de condiciones de equidad electoral. Rocha (2013).

Este pacto pretende sentar las bases de un nuevo acuerdo político, económico y social para impulsar el crecimiento económico, que genere empleos de calidad que demandan los mexicanos y construir una sociedad de derechos, que ponga fin a las prácticas clientelares, ampliando los derechos y las libertades con transversalidad y perspectiva de género, así como materializando los que ya están consagrados en la Constitución para generar bienestar para toda la población, disminuir la pobreza y la desigualdad social.

El discurso político se ha centrado en formar en la opinión pública que las políticas públicas acordadas van a ser el detonante del crecimiento económico y además consolidar la democracia. Para efecto de esta tesis, se realiza un breve análisis de las políticas públicas centrales como la reforma en telecomunicaciones, educativa, energética ya que son de las más relevantes, así como también se buscará tratar de evidenciar el peso de los poderes de hecho no de jure que han obstaculizado la aprobación de estas políticas públicas.

PODERES FÁCTICOS

De acuerdo con O’Donnell (2012 citado por Labastida), la ausencia del Estado legal es cuando las leyes son aplicadas solo ocasionalmente y, cuando lo son, se hace de modo intermitente y diferencial. Esta ley segmentada está sumergida en la ley informal decretada por los poderes privatizados —fácticos— que de hecho gobiernan esos sitios, se trata de subsistemas subnacionales de poder que tienen una base territorial y un sistema legal informal pero bastante efectivo.

Para Meyer (2013) los poderes fácticos, son esos poderes que sin haber pasado por procesos electorales, toman decisiones de mucho fondo, quizá toman las mayores decisiones.

De acuerdo con Casar (2013), además de los límites de orden jurídico e institucional —la distribución de facultades y de las reglas de decisión que marca nuestro sistema— y los del orden político —del reparto del poder político—, el ejecutivo enfrenta otra restricción que, si cabe, es más difícil de enfrentar. Los que imponen los poderes fácticos, esos que están ahí y no dependen de la voluntad de los ciudadanos, esos que han crecido al amparo y con el beneplácito, cuando no con el contubernio, de las autoridades pero que han ganado autonomía y poder.

Ese límite lo constituyen, fundamentalmente, los monopolios públicos y privados —empresariales y sindicales—, que a través de su posición política o económica constituyen, muy a la manera de lo que ocurre en los poderes legalmente constituidos como el Congreso o la Suprema Corte, un veto a la acción pública.

Estos monopolios no solo tienen el poder de frenar reformas que van en contra de sus intereses, sino de imponer otras que han reforzado su posición de poder en demerito del poder público, de los consumidores, y de otros grupos que se ven forzados a salir de la competencia. De hecho, de ellos deriva una buena parte de la ineficacia de nuestros gobiernos.

Los poderes fácticos son tan responsables como los partidos y legisladores de haber impedido el paso de las reformas estructurales de las que tantas veces decimos depende el crecimiento del país. De ellos, también ha dependido que no se avance más rápido en la competitividad, en el crecimiento, en el combate a la pobreza y en la distribución del ingreso.

Para Trejo Delarbre (2013), los poderes fácticos se han constituido en uno de los obstáculos más importantes para la consolidación de las democracias. La construcción de la democracia ha supuesto el establecimiento de reglas y de compromisos por parte de todas las fuerzas sociales y políticas.

“los poderes fácticos son entidades o actores que procesan las decisiones propias a un régimen político, al margen de las reglas del juego democrático, pueden ser extra-institucionales, como los grupos económicos locales o trasnacionales, poderes extranjeros, organizaciones corporativas o medios de comunicación. Pero también actores que constituyen poderes de Jure o institucionales que se autonomizan y asumen poderes políticos más allá de sus atribuciones legítimas, transformándose en poderes de facto, como es el caso de hiperpresidencialismo, parlamentos, poderes judiciales, tribunales constitucionales y las mismas fuerzas armadas en muchos casos”. (Garretón citado por Trejo, 2013, p.225).

Para Casar (2010), durante la transición a la democracia las instituciones políticas experimentaron una gran transformación, el espacio de la política es más público de lo que era en términos de representación. La transición amplió no solo el número de partidos, sino también el espectro ideológico de los mismos. Las sucesivas reformas abolieron privilegios, en particular el de un solo partido a ocupar los puestos públicos, el del presidente a nombrar a su sucesor, el del partido del presidente a decidir las políticas públicas. El enriquecimiento del espacio público por la pluralización de las estructuras del poder federal, y local es innegable.

El espacio público en México ha sido entronizado por poderes de hecho, que han logrado mantener sus privilegios y lo más grave es que toman decisiones sin ninguna representación política, pero que afectan al interés colectivo. Una democracia de calidad es cuando estos poderes son neutralizados por el estado de derecho; la diferencia de calidad de una democracia y otra es el grado que esto ocurre.

En el cuadro 13 se puede visualizar, como operan estos poderes de hecho en la dinámica parlamentaria.

PODER FÁCTICO EN TELECOMUNICACIONES

Los medios de comunicación son de gran relevancia en una sociedad, destacando sobre todo la televisión, ya que forman la opinión pública y fijan la agenda setting, es decir, tienen la capacidad de fijar los temas que se van a debatir en una sociedad, así como también desdibujar la carrera política de cualquier político que esté en contra de sus intereses.

Además, tienen una relación directa con la libertad de expresión y de información veraz y objetiva que tiene una sociedad.

Para Castillejo (2014), “El sector de las telecomunicaciones no mueven pasiones sino intereses, y estos son muy poderosos, por eso es tan difícil regularlo, porque todos los que se encuentran involucrados en la generación de contenidos son conscientes de su capacidad de influir sobre la población y sobre los políticos” (p.1).

Para Arellano, 2013, los medios de comunicación electrónica en México, en especial Televisa y Tv Azteca, han tenido un crecimiento acelerado como poderes fácticos, no sin la permisión y beneplácito del gobierno. Este ascenso comenzó en el año 2001, cuando el entonces presidente Fox comenzó a tejer la “alianza” con las televisoras. Se entiende que una alianza permite crecer de manera similar a quienes la pactan. Sin embargo, en este caso conscientemente o inconscientemente, el gobierno fue cediendo el poder, bajo la creencia de que la condescendencia a los medios le permitiría la obediencia y la lealtad de antaño.

Nada más lejos de la realidad. El ejemplo por excelencia fue el proceso de la “Ley Televisa”, que tras cinco años de debate en el Senado de la Republica, sobre una iniciativa creada por diversas organizaciones ciudadanas, fue aprobada por la Cámara de Diputados en menos de dos semanas.

De acuerdo con Esteinou (2010), después de varias décadas en las que el Estado mexicano renuncio a ejercer su responsabilidad rectora y equilibradora en el terreno de la comunicación colectiva, no fue hasta 2007 que el Poder Legislativo, atendiendo el claro veredicto de la Suprema Corte de Justicia de la Nación de anular la llamada “Ley Televisa”, impulsó la reforma electoral (2007) con la cual formuló nuevas reglas y fijó límites constitucionales precisos a la acción de los poderes comunicativos salvajes que anteriormente habían socavado la soberanía del Estado (p.4). En las elecciones del 2009, los poderes fácticos mediáticos nuevamente desempeñaron su función tradicional de coerción simbólica política que han ejercido sobre el Estado y la sociedad. En esta reforma está estipulado que el IFE sería el único organismo autorizado por la ley para determinar la forma en que podían utilizarse los tiempos oficiales en los medios de difusión electrónica, pero aprovechando los vacíos regulatorios que dejó sin normar la nueva reforma electoral o que reguló de manera vaga, los grandes concesionarios de la radiodifusión instrumentaron astutas vías propagandísticas alternas y estrategias publicitarias contra institucionales para rebasar la reciente normatividad electoral y retomar las rentables ganancias que anteriormente generaba la actividad del chantaje político.

Para Eistenou (2014), “el PRI sabe que sin el apoyo de la legitimación que puede construir Televisa, no puede gobernar. Le sería muy difícil construir una nueva legitimidad si no tuviera esa propaganda y constante manejo de la imagen del PRI. Por eso se requiere la alianza, porque de lo contrario le pasaría lo que le ocurrió a Felipe Calderón, que en el momento que no les dio todo lo que quisieron, las televisoras se dedicaron a presentar en las pantallas hechos de la realidad como colgados, los descuartizados, los secuestrados como primera nota de todos los noticiarios” (p.8).

Concentración Mediática

Televisión abierta comercial

De acuerdo a información de COFETEL (2011), en México existen 461 estaciones concesionadas de televisión abierta comercial en todo el país.

La empresa Televisa posee 224 concesiones, poco más de 48% del total y trasmite su programación en otras 34 estaciones afiliadas, poco más de 7% del total. Por tanto, tiene control sobre el contenido que se trasmite a través de 56% de las concesiones de televisión abierta en México.

Debido a lo anterior, Televisa ha podido conformar tres cadenas nacionales —canales 2,5, y 9—, además de trasmitir otra programación en veinte canales regionales o locales, entre lo que destaca el canal 4 de la Ciudad de México. La cobertura que ha logrado esta empresa con base en su configuración como cadenas nacionales, de acuerdo a información pública, es alrededor de 92% en el caso del canal 2, alrededor de 85% en el caso del canal 5 y de cerca de 70% en el caso del canal 9.

Por su parte, TV Azteca, el único competidor real de Televisa, cuenta con 180 concesiones, incluyendo una concesión local y una empresa afiliada, que tiene alrededor de 39% del total de concesiones. TV Azteca ha logrado conformar dos cadenas nacionales mediante sus canales 7 y 13 que tienen, en ambos casos, una cobertura del territorio nacional cercana del 90%.

Es decir, estas dos empresas poseen alrededor de 94% del total de estaciones concesionadas de televisión del país. El resto está conformado por 17 estaciones locales que operan de forma independiente principalmente en las ciudades de Monterrey, Torreón, Tampico, León y México. (Acosta, B., Carreón, V., Elbittar, A. & Huver, R. 2011).

Para Masini (2013), esta concentración puso a México en una situación distinta a la del resto del mundo. Mientras otros países se recargan en las telecomunicaciones para salir de la crisis, en México, el mercado es gigantesco pero está estancado. Según los estudios del Banco Mundial y la OCDE, la falta de competencia en México obstaculiza el desarrollo de una de las pocas industrias que tiene potencial para crecer. Las condiciones actuales de concentración son de sobra conocidas. El mercado de la televisión abierta tiene dos grandes operadores que aglutinaban el 2012 el 87.935 de las estaciones concesionadas, tan solo en materia de televisión, los ingresos de televisa el 2012 ascendieron a 60 304 000 000 de pesos, que equivalen al presupuesto 2013 de la Secretaria de la Defensa Nacional. Los números de TV Azteca son menores, pero no más discretos: sus ingresos en 2012 alcanzaron 12 307 000 000 de pesos solo en comercialización televisiva.

En radiodifusión, el grupo Radio Centro ha sostenido ingresos de entre 700 000 000 y 800 000 000 de pesos. El consorcio radiofónico que controla la familia Aguirre es seguido de cerca por Radio Fórmula, cuyo principal accionista es Rogerio Azcárraga Madero, tío del dueño de Televisa. Junto a estas dos familias hay otras doce que conforman las catorce familias controladoras de la radiodifusión. En el mercado telefónico la empresa de Carlos Slim proporcionan 79.6% de los 19.6 millones de líneas de telefonía fija y 69% de telefonía celular (ver cuadro 14). Para completar el panorama, 74% de las suscripciones a internet pertenecen a alguna variante de América Móvil, también de Slim (Bernal y López, 2013).

Reforma Constitucional en Telecomunicaciones

Se pretende demostrar que si bien es cierto que en un inicio se tenía la intención de arribar a una democracia consensual por medio del pacto por México, durante las votaciones en las reformas constitucionales y secundarias lo que predominó fue afinidad ideológica partidista así como también la continuidad de privilegios sobre todo en la reforma de telecomunicaciones. El problema surgió en las reformas secundarias, como es el caso de la reforma energética, ya que el PRD, votó en contra de ésta reforma, que está dirigida a la apertura del sector a la inversión privada nacional y extranjera.

En mayo del 2013 fue aprobada la Ley en Telecomunicaciones por consenso entre los partidos políticos (ver cuadro 15).

El contenido de la iniciativa modificó diversas disposiciones de los artículos 6, 7, 27, 28, 73,78 y 94 de la Constitución Política Mexicana con el propósito de cumplir los compromisos del pacto por México para crear otro modelo de comunicación colectiva.

Contenido de la ley:

- Propiciar la competencia en televisión, telefonía y servicio de datos.

- Determinar la existencia de agentes económicos preponderantes en los sectores de radiofusión y de telecomunicaciones, y fijar las medidas necesarias para evitar que se afecte la competencia y la libre concurrencia.

- Regular a los operadores dominantes.

- fijar límites a la concentración en radio, televisión y telecomunicaciones.

- Inversión extranjera hasta 100%, en telecomunicaciones y comunicaciones vía satélite, y 49% en radiofusión.

IFETEL

- Creación de la Comisión Federal de Competencia y del Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFETEL) como órganos institucionales autónomos, con personalidad jurídica, presupuesto propio y autonomía de gestión.

Concesiones

- Homologar las concesiones en materia de radiodifusión y telecomunicaciones en condiciones de competencia, pluralidad, calidad y convergencia, optimizando el espectro radioeléctrico.

Otras emisiones

- Licitar dos nuevas cadenas de televisión abierta.

- El must carry y must offer serán gratuitos, salvo en los casos que los concesionarios de telecomunicaciones o de la televisión radiodifundida hayan sido declarados con poder sustancial en cualquiera de los mercados de telecomunicaciones o radiodifusión, o como agentes económicos preponderantes, pues no tendrán derecho a la regla de gratuidad de los contenidos de radiodifusión o de la retransmisión gratuita.

Derechos Ciudadanos

- Reconocimiento al derecho al libre acceso a la información del derecho a la libertad de difusión como garantías constitucionales.

- Derecho constitucional de acceso a las tecnologías de la información, los servicios de radiodifusión y telecomunicaciones, incluida la banda ancha.

- Reglamentar el derecho de réplica.

Reforma secundaria en telecomunicaciones

Según Proceso (2014), esta ley fue aprobada por 340 diputados de PRI, PAN, PVEM y PANAL en lo general. Los votos en contra sumaron 129 y fueron de los legisladores del PRD, MC, PT, y de algunos panistas.

El documento aprobado reviste algunos aspectos positivos; como la supresión de tarifas especiales para las llamadas de larga distancia nacional fija o móvil a partir del primero de enero de 2015; la gratuidad de la portabilidad, el derecho del usuario a conservar su número telefónico al cambiar de compañía; la inclusión, en la propia ley, de un apartado de derecho de las audiencias en el que se establece el deber de difundir contenidos que respeten los derechos humano, así como la posibilidad de que las nuevas cadenas de televisión abierta dos de las cuales deberán de licitarse en los próximos meses, tengan acceso a la infraestructura del agente preponderante en radiodifusión.

En contraparte, la reforma establece criterios o disposiciones que son contrarios a la libertad de expresión y al derecho a la privacidad de los usuarios, como la geolocalización de dispositivos móviles, incluso sin mandato oficial, cuando se sospeche que están vinculados con actividades delictivas. Asimismo, la ley obliga a los concesionarios de telefonía a llevar un registro de las comunicaciones de sus usuarios, el cual podrá ser consultado por las autoridades, lo que abrirá un margen indeseable para la vigilancia masiva y arbitraria de particulares.

Debate en el Congreso por la ley secundaria en Telecomunicaciones

La discusión de la reforma secundaria en telecomunicaciones se centró en cómo declarar la preponderancia ¿por sector o por servicios? La aprobación fue por sector, es decir, el sector de radiodifusión en donde se encuentra la televisión abierta y la radio, y el sector de telecomunicaciones en donde está la televisión de paga, banda ancha, telefonía fija y móvil; (anteriormente en la reforma se había estipulado como preponderante en televisión abierta a Televisa y en telecomunicaciones a América Móvil).

El especialista Negrete (2014), definió por sector al agente económico preponderante, es incongruente y hasta ridículo pues “pretende que cada uno de los segmentos que componen a los sectores de radiodifusión y telecomunicaciones es igualmente comparable entre ellos, cuando pueden existir diferentes condiciones de mercado, desde estructuras de costos, competidores, hasta usuarios, tecnologías y audiencias” (p. 7).

Para el mismo autor, definir el agente preponderante como sector deja desprotegido al usuario de servicios donde los preponderantes no tengan presencia. En el caso de la televisión de paga, queda automáticamente fuera de la regulación por que el preponderante en telecomunicaciones —América Móvil— no ofrece ese servicio. En cambio, la empresa preponderante en radiodifusión —Televisa— que sí tiene una participación considerable en el mercado de televisión de paga, no se regula en telecomunicaciones.

Según datos proporcionados por IFT (Instituto Federal de Telecomunicaciones) a marzo de 2014 del total de 15 185 mil suscriptores de televisión restringida, Televisa tiene 53.8, MVS 15.2, Megacable, 13.2, Cablecom 8.2, y las empresas más pequeñas 9.6. Si Televisa adquiere el control accionario de telecom tendrá 62% de este servicio —desde agosto del año pasado el consorcio de Emilio Azcárraga anunció el interés por adquirir el control de esta empresa—. Al no ser considerado Televisa preponderante en el servicio de televisión restringida lo podrá adquirir sin problema.

De acuerdo con Zúñiga y González (2014) el grupo Televisa adquirió 100% de grupo Cable TV —Cablecom—, a un pago de 8 550 000 000 de pesos, compañía con proyección de ventas por 3 900 000 000 de pesos para el 2014, que cuenta con cerca de 1.2 millones de unidades generadoras de ingresos, anunció el conglomerado televisivo a la Bolsa Mexicana de Valores, comenzada desde agosto de 2013, pero sujeta a la aprobación de la Comisión Federal de Telecomunicaciones se concretó ayer, 14 de agosto 2014, un día después de la entrada en vigor de la nueva Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión, promulgada el 14 de julio, la cual cuenta con un artículo 9 transitorio, que permite eludir la autorización del Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFETEL).

Este artículo define que “no requerirán autorización de este organismo las concentraciones que tengan como resultado que el agente económico cuente con un porcentaje de participación sectorial menor al 20%” (p. 1).

Hasta ahora, el grupo Televisa acapara alrededor de 62% del mercado de la televisión de paga en el país, pero la regla contenida en la nueva legislación aplica por todo el sector de telecomunicaciones, por lo que ese 60% de su participación en la televisión restringida no rebasa 20% del sector en su conjunto.

Felipe Chao Ebergengi, vicepresidente de relaciones institucionales de MVS comunicaciones señaló que “no es sorpresa, así lo advertimos en nuestro desplegado del primero de julio de 2014 (a las señoras y señores senadores de la República) que el artículo 9 transitorio de la ley, entre otras cosas, le otorgaba a Televisa una licencia indiscriminada para comprar los pocos operadores de televisión restringida que no posee” (p. 1)

La votación evidenció la división entre panistas y perredistas, quienes se confrontaron en la tribuna durante la discusión del proyecto de dictamen. En el choque, un grupo de legisladores denunció que la reforma permitirá la concentración para beneficiar a empresas como Televisa.

Para Javier Corral del PAN, declaró “Estamos viviendo un momento funesto para la vida del País, un Presidente de la República al que lo doblaron a menos de dos años de su gobierno, esto confirma el fracaso del Estado para imponerse sobre los poderes fácticos, la debilidad de una clase política que intentó enfrentar los monopolios mediáticos a través del consenso partidista en el pacto por México, pero se dobló a la mitad de la jornada” (Casas, 2014).

La panista Marcela Torres advirtió a los senadores que aprobar la reforma implica solapar un daño a la democracia al permitir que el poder político, económico e ideológico se concentre en pocas manos.

La senadora del PRD y presidenta de la Comisión de Radio y Televisión, Alejandra Barrales, adelantó su voto en contra por considerar que la reforma era un retroceso en derechos y libertades.

Para Villoro (2014), la reforma a la Ley de Telecomunicaciones despertó fundadas esperanzas de terminar con el duopolio televisivo, estimular la competencia y sobre todo, garantizar contenidos de interés público, ciudadano y comunitario. La iniciativa parece redactada por los propios dueños de los medios.

Según Aguayo (2014), Enrique Peña Nieto está dejándose llevar por el lado oscuro del estilo político mexiquense, quiere cambios y un Estado eficaz, pero su cultura y el pago de deudas públicas le impiden dar una calidad homogénea a su equipo, combatir en serio a la corrupción que destruye la ética pública enfrentarse a los poderes fácticos para beneficiar a la sociedad. Estas leyes son una capitulación incondicional. En la regulación de contenidos no se comporta como un estadista sino como consejero delegado de las televisoras.

REFORMA ENERGÉTICA

Contexto internacional

Según Gil (2013), el sector energético ha estado experimentando un profundo cambio en los últimos años. Recientemente se han efectuado importantes descubrimientos de hidrocarburos en Asia, África y las Américas. La cuenca del Atlántico tiende a ser superavitaria, en tanto que la del Pacífico, que es la región en la que se proyecta la mayor actividad económica durante las próximas décadas, es deficitaria. Para los intereses de México, la situación energética de América del Norte exige tomar en cuenta su nueva realidad. Estados Unidos y Canadá han incrementado drásticamente sus recursos y producción de hidrocarburos convencionales, y la interconectividad energética entre ambos ha crecido exponencialmente. En consecuencia, Estados Unidos está reduciendo rápidamente su dependencia de los hidrocarburos del exterior. En este proceso, un papel determinante lo está teniendo la innovación tecnológica. A los nuevos descubrimientos de hidrocarburos convencionales, hay que añadir el desarrollo de los no convencionales como el shale gas y el shale oil, de igual forma, los avances tecnológicos están permitiendo un uso de fuentes de energía limpia como la geotermia, la solar y la eólica.

Para Bohórquez y Castellanos (2014), en la industria global de los hidrocarburos existen las compañías petroleras, las cuales son un actor central que determina los procesos, tiempos e impactos de la explotación y aprovechamiento del petróleo y gas que mueven al mundo. Como en muchos otros temas, a pesar que la dinámica económica de la industria es global, una mayoría de estos actores centrales están fuertemente ligados a las naciones donde se extraen los recursos energéticos. Más aún, están estrechamente vinculados a los gobiernos.

De las 25 empresas con mayor producción de petróleo y gas en el mundo, 15 son propiedad gubernamental, 8 son privadas y solo 2 son de tipo mixto con participación mayoritaria del gobierno. Pemex se ubica en el lugar 18 y es la sexta con el nivel de productividad más bajo.

Importancia del sector energético en México

Para Román (2013), según datos del Banco Mundial y la Organización de las Naciones Unidas, en 2012 México ocupaba el décimo segundo lugar como productor mundial de energía (1.7%), sitio similar al de su peso en población mundial (1.7%), en territorio global (1.5%) o en producto interno bruto (PIB) (1.6%). Esto en términos per cápita o por km^2, lo ubica en el promedio mundial. No obstante, el sector energético es clave por su peso en el PIB, los recursos públicos y las exportaciones.

La dependencia petrolera de México no es por las exportaciones, sino por los ingresos públicos. Para 2013, los derechos a los hidrocarburos más los servicios de energía eléctrica, aunados a los ingresos de Petróleos Mexicanos (Pemex) y la Comisión Federal de Electricidad (CFE), y a los impuestos a rendimientos petroleros, representaron 40% de los recursos del sector público mexicano, 33% provenientes del petróleo y 7 % del sector eléctrico.

Así una de cada tres escuelas, hospitales, maestros, la inversión pública se financia con los ingresos petroleros.

Aprobación de la reforma energética

El 12 de diciembre, la Cámara de Diputados aprobó en lo general y en lo particular la reforma energética promovida por el Gobierno Federal, misma que ya había sido avalada en el senado.

Con 354 votos a favor y 134 en contra, el pleno de la cámara aprobó los cambios a los artículos 25, 27 y 28 constitucionales, y posteriormente el dictamen de la reforma fue enviado a los Congresos estatales. Como puede visualizarse en el cuadro 16, la reforma energética fue aprobada por PRI-PAN, debido a su afinidad ideológica con respecto a la liberalización económica del sector —es importante mencionar que el PAN presionó para que la apertura no se diera únicamente en exploración sino también en producción—. Los votos del PRD fueron en contra, ya que si tenían coincidencia en la modernización de Pemex, estaban en contra de los cambios institucionales.

Contenido de la reforma

- Pemex y CFE pasaran de ser organismos descentralizados a empresas productivas del Estado, a partir de dos años de aprobada la reforma.

- Se excluye al Sindicato de Pemex de participar en el consejo de administración de Pemex, con lo que desaparecerá su influencia en las decisiones que tome este órgano de gobierno.

- Se despretrolizan las finanzas públicas, al establecer que Pemex transferirá de sus ganancias solo hasta un 4.7% al presupuesto de egresos de la federación.

- Los esquemas de contratación, reconocen que el petróleo es de la nación en carácter de inalienable e imprescriptible, por lo que un esquema de concesiones queda prohibido.

- En materia de exploración y extracción de hidrocarburos se establecen tres modelos contractuales: de servicios: con pagos en efectivo, de utilidad compartida: con pagos hechos con un porcentaje de la producción aun no establecido formalmente, licencias: con pagos hechos por medio de la trasmisión onerosa de los hidrocarburos, una vez extraídos del subsuelo. También es posible una combinación de las cuatro opciones.

- La Secretaria de Energía está facultada a fin de otorgar permisos para tratamiento y refinación de petróleo, así como para el procesamiento del gas natural.

Fondo Mexicano del petróleo

Se llamará ahora Fondo Mexicano del Petróleo para la estabilización, el desarrollo y recibirá todos los ingresos, con excepción de los impuestos. Este fondo deberá transferir recursos de 10% al Sistema de Pensión Universal, de 30% para las inversiones en infraestructura y hasta de 10% para la formación de capital humano en universidades y posgrados. El fideicomiso se formara en 2014 para iniciar el 2015.

Electricidad

- La nación conservará el control exclusivo del Sistema Eléctrico Nacional, así como el servicio público de trasmisión y distribución (en estas actividades no se otorgarán concesiones), sin perjuicio de que la nación pueda celebrar contratos con particulares en los términos de las leyes secundarias.

- La generación y la comercialización de energía eléctrica serán abiertas a la participación de particulares, quienes por cuenta propia podrán llevar a cabo, entre otras tareas, la instalación, mantenimiento, gestión, operación y ampliación de la infraestructura para prestar el servicio público de trasmisión y distribución de la energía eléctrica que produzcan (Excélsior, 2013).

Poderes fácticos en Pemex

El Sindicato de Trabajadores Petroleros de la República Mexicana es el único sindicato de una industria que ocupa más de 150 mil trabajadores actualmente. Desde la nacionalización, el sindicato es un cogestor de la empresa, teniendo históricamente la mitad de los puestos del consejo de administración, el monopolio de la contratación de los trabajadores y del manejo de su carrera profesional. El contrato colectivo tiene disposiciones verdaderamente absurdas, como que los trabajadores de Pemex no cotizan a ningún fondo de pensiones, creando un hueco financiero en una empresa de tanta antigüedad. Está establecido el financiamiento por la empresa de toda la actividad sindical, en medio de la más absoluta falta de rendición de cuentas de los fondos sindicales (Olvera, 2011).

Para el Banco Mundial (2007), la apertura del sector energético a la participación de inversiones privadas o la designación de empleos en Pemex con base en la competencia meritocrática reducirían las rentas que el sindicato ha garantizado para sí. El hecho de que el PRI normalmente separe candidaturas a curules en la Cámara de Diputados o en el Senado para líderes sindicales, donde pueden vigilar el diseño de políticas públicas en sus sectores, ayuda al sindicato a destruir los cambios que no le parecen adecuados. De hecho, fue el ex senador Ricardo Aldana —quién actualmente es diputado federal—, tesorero de Pemex, quién retrasó la propuesta legislativa del presidente Fox. Así, se negó a apoyar la reforma hasta que el PRI acordara eliminar la propuesta para nombrar a expertos independientes —sin conflicto de interés— en el Consejo Directivo de Pemex. Como muchos otros legisladores del PRI, argumentó que la reestructuración del consejo directivo representaba el primer paso hacia la privatización del patrimonio nacional.

Para la revista Economist (5 de agosto 2014), la verdadera muestra de que Petróleos Mexicanos (Pemex) será modernizado, es que se acabe con los privilegios que tuvieron sus miles de trabajadores asociados durante años, y que provocaron un boquete conocido como pasivos, que según Luis Videgaray, el Secretario de Hacienda, ascienden a 1 700 000 000 de pesos sobre una base actuarial, o alrededor del 10% del PIB (aunque el Congreso los pone más bajo). Eso no es muy por debajo del tamaño de toda la industria privada de pensiones (13% del PIB), lo que, a diferencia de Pemex, se financia con esmero de cada cheque de pago de los trabajadores ordinarios. Como parte de la reforma, agrega, algunos de estos pasivos por pensiones se desplazará a los libros del gobierno, que los críticos han interpretado como un rescate del sindicato por parte sus amigos en el gobierno.

En segundo lugar, “se ha convertido en escándalo un negocio de 30 años de edad, en el que el Sindicato de Pemex toma el agua sucia de petróleo, demasiado sucio para refinar, para venderlo por su propia cuenta. Originalmente había un contrato de venta a una empresa tejana, Arriba Limited, pero se rompió. Décadas de pleitos después, un juez de Texas confirmó el mes pasado la decisión de multar al sindicato por incumplimiento de contrato. Los informes de la prensa dicen que el sindicato podría tener que desembolsar alrededor de 1 400 000 000 de dólares debido a los intereses acumulados. En el pasado, Pemex habría ayudado subrepticiamente para cubrir esos costos, pero ahora se les prohíbe hacerlo” (p.2).

“La regla no escrita es que para seguir viviendo con tal estilo, los grandes jefes de los sindicatos deben ser incondicionales del PRI. Los líderes del sindicato de los trabajadores petroleros han demostrado ser apoyar las reformas energéticas, aunque con los dientes apretados. Pero cuando el PRI se negó a apoyar la iniciativa del señor Aldana para diluir el acuerdo de pensiones, comenzó a parecerse que las reglas del juego pueden cambiar. Independientemente de si el gobierno realmente comienza a hacer frente a los excesos flagrantes de del sindicato en lugar de hacer la vista gorda ante ellos, ése será un signo de su seriedad en la modernización de Pemex” (p.2).

Según Estévez (2014), el convenio administrativo-sindical No. 9442 de 2000, confirma que Pemex entregó a Romero Deschamps y Ricardo Aldana 890 000 000 de pesos para atender la demanda de Arriba Limited en contra del sindicato, pero Arriba Limited no recibió ningún centavo. En el año 2000, en los últimos meses del gobierno de Ernesto Zedillo, Petróleos Mexicanos y el Sindicato de Trabajadores Petroleros de la República Mexicana (STPRM) firmaron dos convenios mediante los cuales Pemex dio al sindicato apoyo económico para estar en condiciones de atender en forma adecuada la demanda entablada en su contra por Arriba Limited.

El apoyo económico al sindicato se hizo a través de dos aportaciones: un préstamo por 640 000 000 de pesos, entregado al comité ejecutivo del STPRM mediante el convenio administrativo-sindical No. 9399 del 5 de junio del 2000, y un donativo por 250 millones de pesos —amparado con el convenio administrativo-sindical No.9442—. Ambas erogaciones por parte de Pemex sumaron 890 000 000 de pesos en base a la cotización del 2000. Cabe subrayar que Arriba Limited, la empresa texana que demandó al sindicato petrolero hace 30 años por incumplimiento de contrato, no recibió ningún centavo de las cuantiosas aportaciones que Pemex entregó a Romero Deschamps y Aldana con el propósito explícito de arreglar el pleito legal en Estados Unidos.

REFORMA EDUCATIVA

Contexto internacional en materia educativa

El sector educativo a nivel internacional es considerado como uno de los pilares para la generación de crecimiento y desarrollo. La Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas, establecieron lineamientos que sin duda han buscado fortalecer a los gobiernos, para dotar a la población en los países de una mejor calidad de vida. En el tema del desarrollo social incluyente dentro de los Objetivos del Desarrollo del Milenio (ODM), se buscó asegurar los derechos de la gente a la salud y a la educación con una visión para el año 2015, con el objetivo de cerrar las brechas de las capacidades humanas en contra de las desigualdades y la pobreza (ONU, 2012). Aunado a esto, se encuentran las recomendaciones de organizaciones internacionales como la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE), Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO), entre otras, las cuales fomentan que el Estado debe de garantizar y mantener la rectoría del proceso y del sistema de educación.

El Estado es quien debe, de manera democrática establecer el marco jurídico, las reglas acceso al poder y método bajo el cual se organizarán y relacionaran el conjunto de instituciones políticas, (Rojas, 2012) para garantizar a los ciudadanos el acceso y los derechos elementales para su desarrollo, en un contexto de equidad, donde la gobernanza (Aguilar, 2006) prime a través de un Estado de derecho.

No obstante, Zorrilla y Barba (2008), establecen que los cambios en la cultura administrativa, organizativa y pedagógica no se producen de manera rápida, por lo que los resultados sustantivos en la educación implementados en las reformas, requieren de más tiempo para lograrse, debido a la complejidad con la que el sistema educativo cuenta. Por una parte, la practicas burocráticas, las desigualdades en la distribución de los recursos, las capacidades de decisión y gestión, son asociados a los diferentes niveles educativos donde los planes de estudios pueden ser diversos.

Es importante señalar que según el informe del Panorama de la Educación 2013 (OCDE, 2013), México presenta grandes retos y rezagos importantes. A partir de la reforma educativa de 2002, en la que se estableció la obligatoriedad de la educación preescolar a partir del ciclo 2008–2009. Para el año 2011, se alcanzó una cobertura casi total, así como también se promovió la obligación para el nivel medio superior en el año 2013.

Sin embargo, con el Programa para la Evaluación Internacional de Alumnos (PISA de la OCDE), a través de la prueba realizada a nivel internacional, se ha encontrado que las habilidades de los estudiantes de 15 años de edad de los mexicanos en lectura, resolución de matemáticas y conocimientos en ciencias son deficientes como se aprecia en la figura 3. Por ello es la urgencia del gobierno mexicano, en realizar reformas y el quehacer de la dinámica parlamentaria, para buscar los mecanismos para contrarrestar el rezago educativo y recuperar la rectoría del sistema educativo, ante las grandes problemáticas asociadas en la extensión del territorio.

Importancia del sector educativo en México

Para logar un cambio sustancial en México, en el año 2013 fue necesario y prioritario implementar reformas a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en el artículo 3ro., para ampliar el acceso a la educación y mejorar el sistema educativo, así como también reformar la Ley General de Educación, Ley General del Servicio Profesional Docente y a la Ley del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación. Esto con la finalidad de orientar el desarrollo que durante décadas se buscó implementar pero que intereses diversos y falta de capacidad de negociación la educación no logro cambios esperados.

Zorrilla (2013) manifiesta la distinción entre reforma de la educación y reforma de los sistemas educativos el cual no es un mero ejercicio académico. Donde la primera se refiere en esencia a la transformación del currículo y a la renovación de los enfoques pedagógicos para conducir los procesos de aprendizaje y enseñanza. Por su parte, la reforma de los sistemas educativos tiene que ver con los cambios en la gestión institucional tanto en el nivel macrosistémico como de la mesoestructura a la que pertenece la supervisión escolar y, por supuesto, la gestión institucional de la escuela.

Para Ramírez (2013) con las reformas, se cuestiona la importancia de la calidad y la naturaleza de la responsabilidad del sistema educativo nacional, ante los temas como la gestión. Se establece la participación de la sociedad civil, padres de familia y maestros para revisar los contenidos de los planes de estudio, y se contempla adecuaciones institucionales, la promoción, el reconocimiento, el ingreso al servicio docente y la jubilación digna de un maestro (Hernández, 2013). Donde se establecen reglas claras que den certeza jurídica para los que buscan ocupar una plaza. Por tal motivo, la reforma deja clara la modalidad de un sistema de concursos con base en méritos profesionales y laborales, para ocupar las plazas de maestros nuevas o las que queden libres, terminando así con las plazas hereditarias y los puestos vitalicios (Aristegui, 2012). Todo esto, a través de un régimen más democrático, donde implique modificaciones en las distintas áreas del poder (Tonatiuh, 2012), reduciendo así la influencia que los poderes fácticos puedan ejercer, poderes que pueden ser distinguidos por la burocracia educativa federal, los gobiernos estatales, la organización sindical, y los padres y madres de familia, (Zorrilla y Barba, 2008).

En los últimos 40 años la política educativa mexicana ha desatendido las condiciones del trabajo docente y al docente mismo. En el caso de la educación básica, la mediación entre política y docente la han realizado el sindicato y los organismos internacionales. Esto ha derivado en un deterioro importante de la identidad del maestro y en una devaluación de su imagen social. El descuido y la desatención a la formación inicial de profesores, particularmente la marginación de las escuelas normales, ha provocado que en la actualidad aspiren a la docencia sujetos con menor capital social y cultural (Narro, 2012). Aunado a esto, la autoridad educativa se debilitó en diferentes estados, se dio una falta de compromiso de gobernadores asociado a una escasez de recursos, por lo que falto impulsar las reformas estructurales y funcionales requeridas para no lastimar intereses de grupos (Zorrilla y Barba, 2008).

Aprobación de la reforma educativa

El 21 de diciembre de 2013, la Cámara de Diputados aprobó en lo general y en lo particular la reforma educativa promovida por el Gobierno Federal.

Con 360 votos a favor y 51 en contra, y 20 abstenciones, en el cuadro 17, se hace notorio que la mayoría de las principales fuerzas políticas dieron su voto a favor, a excepción del PRD con 40 votos a favor y 31 en contra, debido a la cooperación por el Pacto por México, situación que no obstaculizo finalmente su aprobación, por el pleno de la cámara a las reformas de los artículos 3ro., fracciones III, VII y VIII, y 73, fracción XXV; y se adiciona la fracción IX al artículo 3o., de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y posteriormente, mediante el decreto se reformó, adicionó y derogó diversas disposiciones de la Ley General de Educación (DOF, 2013). “Es importante señalar que con la Reforma Constitucional Educativa de febrero de 2013, la palabra calidad se incorporó al Artículo 3ro”. (Goche, 2014).

Los intereses del Partido Nueva Alianza, —considerado como partido de los maestros—, se abstuvieron en las votaciones para la reforma constitucional, mientras que el partido Movimiento Ciudadano se opusieron al cambio.

El Pacto por México fue una mesa de negociación política donde participaron los partidos PRI, PAN y PRD en el sistema de gobierno, con el objetivo de llegar a un gran acuerdo nacional y organizar los poderes fácticos y supuestamente disminuir su influencia. Sin embargo, los efectos propiciados por las diferentes reformas constitucionales entre los grupos de poder, ya se encuentran ejerciendo una enorme presión (Ortega, 2014), con aras de buscar sobre los legisladores y sobre el propio gobierno a través de la coacción cambios o anulación de lo alcanzado en la reforma constitucional en este caso educativa.

Contenido de la reforma

Dota de autonomía plena al Instituto Nacional de Evaluación Educativa (INEE), para que encabece un sistema de exanimación integral, equitativa y comprehensiva. También se plantea consolidar el Sistema Nacional de Evaluación Educativa, para que “el Estado mexicano recupere la rectoría del Sistema Educativo Nacional” (Zorrilla y Barba, 2008).

Las directrices emitidas serán propuestas o recomendaciones que estarán sustentados en los resultados de las evaluaciones educativas que realice el propio INEE o cualquiera de los integrantes del Sistema Educativo Nacional, y estarán orientadas a mejorar la calidad y la equidad de la educación obligatoria en el país, donde la trasparencia de los resultados obtenidos pueden ser observadas por las autoridades educativas y la sociedad, haciéndose públicas, donde las autoridades deberán responder en un plazo no mayor 60 días naturales, si realizan las adecuaciones de manera parcial o completas o no hacerlas, decisiones que deberán estar justificadas. Además de esto, el artículo 8 de la Ley del INNE, establece que las evaluaciones serán sistemáticas, integrales, obligatorias y periódicas (Gobierno del Estado de México, 2013).

La autonomía constitucional de la que ahora goza el INNE, les permitirá erigirse en una voz libre y técnicamente calificada en materia de evaluación educativa, ajena a todo tipo de presiones políticas. Lo que le permitirá atender con mayor objetividad e imparcialidad su objeto de evaluar la calidad, desempeño y los resultados del Sistema Educativo Nacional en lo que se refiere a la educación obligatoria (Gobierno del Estado de México, 2013)

En cuanto a la profesionalización docente, esta deberá estar orientada a regular, con reglas ciertas e imparciales, el acceso, la promoción, el reconocimiento y la permanencia en la función magisterial (Ramírez, 2013). No obstante, se pone de manifiesto considerar como normal en el proceso de enseñanza aprendizaje, que el docente asista a clase, llegue a tiempo, cumpla con el programa educativo, participe la comunidad educativa, y se capacite permanentemente, para que el rendimiento de los educandos pueda ser observable con una mejor calidad educativa. (Hernández, 2013).

Por ello, el INNE será quien busque a través del Sistema Nacional de Evaluación, las estrategias conducentes para una mejor capacitación y actualización de poco más de 1 300 mil profesores de educación básica y media de manera objetiva, con la participación de expertos y autoridades (Hernández, 2013), reconociendo los contextos diferentes que prevalecen en las entidades de la república, generando un mejor desarrollo personal y profesional donde se reconozca el mérito. Es entendible que no todos quieran aceptar los cambios, ante el desconocimiento, la oposición y/o la imposición de decisiones por la fuerte injerencia del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación, hacia los trabajadores por contraponerse a la reforma educativa (Goche, 2014).

De cualquier forma, es un hecho que la reforma trae cambios importantes en la dinámica, responsabilidad y obligatoriedad de todas las partes. El Estado deberá tener la capacidad económica y política para afrontar los cambios, los docentes deberán someterse a evaluaciones y a capacitación, que en caso de que no se obtengan los niveles satisfactorios, dejarán de dar clases y seguirán trabajando en otra área o en su caso, podrán optar por el retiro voluntario, con el objetivo de que los docentes tengan la competencia de formar a los estudiantes con las mejores prácticas educativas (Gobierno del Estado de México, 2013).

Garantizar un Estado de derecho donde las leyes sean aceptadas tanto por la autoridad como por los ciudadanos, requiere de una obligatoriedad. Por lo tanto, las nuevas leyes no solamente imponen obligaciones a los maestros o a quienes desean serlo, sino también a quienes ejercen funciones de autoridad, por lo que se establece que no se podrá acceder a una plaza o a una promoción sin demostrar las capacidades suficientes y tampoco la autoridad podrá designar arbitrariamente a quien deba desempeñar estas funciones. (Hernández, 2013)

Con el Registro Nacional de Alumnos Maestros y Escuelas (RENAME), se podrá conocer el estado que guardan las escuelas, los alumnos y maestros por grado, de acuerdo al censo reportado por INEGI, y sea que a través del Sistema de Operación y Gestión Educativa, se logre una federalización de cada plantel educativo, y sean estos quien organicen las mejoras en infraestructura y compra de materiales educativos con mayor autonomía en las decisiones. Los directores deberán incentivar la participación de los alumnos, maestros y padres de familia para enfrentar los retos de cada escuela, mediante la participación en la revisión de planes, programas y los asuntos que competen con sus hijos.

La reforma educativa promovió el crecimiento del Programa Escuelas de Tiempo Completo con jornadas que pasarán de 6 a 8 horas y se elimina la posibilidad de la venta de comida ‘chatarra’ en escuelas.

Poderes fácticos en el sector educativo

Los poderes fácticos o salvajes (Rojas, 2012) son aquellas “fuerzas que amenazan la estabilidad institucional de las sociedades y Estados contemporáneos” (p.7), su poder varía de acuerdo a sus intereses de obtener de manera legal o ilegal sus beneficios. Para Trejo (2012), los poderes fácticos eluden o soslayan las normas, son más propensos a la coacción que al consenso. Sierra (2007) y Olvera (2011), exhiben que ha quedado demostrado que los sindicatos de empresa o sindicatos nacionales mantienen el control en sus ramas, como lo es el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE) el cual controla al sistema educativo, y ejerce poder real en la estructura gubernamental y sectores de la sociedad como las ONG, medios de comunicación, etc., poder que se ha traducido debido a la gran cantidad de agremiados en el sindicato a la formación de un partido (Martínez, 2011) como es el Partido Nueva Alianza, buscando mayor injerencia en la dinámica parlamentaria.

Los intereses de los poderes fácticos pueden propiciar que propuestas y reformas como la Reforma Constitucional en Materia Educativa, que tienen toda la intensión de generar un desarrollo tanto a nivel local como nacional, donde se pueda obstaculizar en sus acciones, en algún un periodo de tiempo o que logren inmiscuirse los intereses en las diferentes cúpulas del poder.

Maya (2013), considera que si la reforma contempla dotar de mayor autonomía al Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación, puede existir un riesgo de que su estructura pueda volverse vulnerable ante las negociaciones políticas que pudieran existir en los puestos del INNE. Al igual que Ramírez (2013), percibe que el mecanismo de selección, en el nombramiento de la junta de gobierno del INNE está en tela de juicio, que de origen el poder Ejecutivo propondrá a los candidatos, para su posterior aprobación por el Congreso. No obstante, esta situación no deja de ser preocupante ante la premisa que los poderes fácticos han tenido fuerte influencia en la designación de puestos en diferentes secretarias, por lo que el Poder Ejecutivo se asocia de una potestad injustificada.

Otro de los elementos claves que considera la reforma educativa, es tomar la rectoría en las decisiones de gestión en el sector educativo, por lo que se hizo necesario establecer el Registro Nacional de Alumnos Maestros y Escuelas (RENAME), para conocer la situación y condiciones que guarda el sector educativo. Sin embargo, se pone sobre la mesa, que si el RENAME no cuenta con los candados necesarios, la información podrá estar viciada y no se alcanzaran los objetivos propuestos.

Narro (2012), consideró que la política educativa del gobierno de Felipe Calderón, continuo con las de los dos sexenios anteriores, con tendencias gradualistas y avances poco significativos, centrada en la evaluación, acotada por los intereses gremiales y electorales en manos del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE).

El poder que tenía la lideresa Elba Esther Gordillo se manifestó durante los últimos años, en apoyar las propuestas del presidente Fox, de imponer el impuesto al valor agregado a alimentos y medicinas (medida impopular y contra la plataforma del PRI), y otras reformas. Ordenaba a los diputados con la misma prepotencia que trata a los miembros de su grupo, que le deben su carrera o al menos el puesto, pero que entró en colisión con ellos y con el presidente del PRI, su antiguo aliado, Roberto Madrazo. Desde la Secretaría General del PRI impulsaba al PANAL para oponerse al mismo PRI y acrecentar su poder el cual lo capitalizaba. En el periodo electoral 2006, su fuerza se concretizó en facilitarle al PAN votos seguros del PANAL de casi millón y medio.

El poder de Gordillo la llevó a ser senadora, diputada y secretaria general del PRI hasta 2004, líder de la bancada priista en la Cámara de Diputados, en 2012. Chuayfett —Secretario de Educación de la presente administración— encabezó una rebelión contra Gordillo para destituirla del liderazgo y expulsarla del PRI en el año 2006. Durante el 2012, el PRI rompe alianza con el partido de Elba Esther Gordillo, (Proceso, 2012), por no convenir ambos en sus intereses, según sin que se tratará de una confrontación entre las fuerzas políticas, mientras tanto, en el diario Reforma publicó, citando fuentes del PRI, que la determinación fue valorada por el equipo de Peña Nieto para medir el impacto entre la opinión pública de la alianza con el PANAL. Por su parte, con la fuerza del PANAL, se consideró que existía la posibilidad de obtener un mayor porcentaje de votos solos, que en coalición y representación en el Congreso.

No obstante, ante un acto de recuperación de la autoridad presidencial ya sea por popularidad (Crespo, 2012) o restar fuerza al poder fáctico de los líderes del SNTE de menor tamaño, aunado a las fuertes críticas de falta de trasparencia en las gestiones del sindicato y los abusos de poder, se detuvo a Gordillo, por el delito de desvío de unos 200 000 000 de dólares del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación, y el delito de operaciones con recursos de procedencia ilícita con múltiples transferencias provenientes de 2 de las 80 cuentas bancarias del SNTE. Acción que fue calificada por analistas como un golpe a los poderes fácticos (Castillo, 2013).

La situación actual que se vive en el territorio nacional, no ha cambiado de manera sustancial, continúan los grupos fácticos oponiéndose a los cambios de la reforma educativa, y los poderes fácticos no se han eliminado, la autoridad sigue siendo superada en los diferentes sectores, ante la incapacidad de aplicar el Estado de derecho de manera imparcial.

En el 2013 además de las reformas que se investigaron en esta tesis (Educativa, Telecomunicaciones y Energética), se aprobaron una serie de reformas:

1. Reforma Financiera.

2. Reforma en Competencia Económica.

3. Reforma Hacendaria.

4. Reforma Laboral.

5. Reforma Política-Electoral.

6. Reforma en Materia de Transparencia.

7. Ley de Amparo.

8. Código Nacional de Procedimientos Penales.

Los cuatro ejes de la reforma financiera fueron: a) impulsar la banca de desarrollo; b) mejorar la certeza jurídica de la actividad de los agentes privados del sector financiero, con el objetivo de que fluya más el crédito y sea más barato; c) incrementar la competencia en el sector financiero; y d) fortalecer la solidez del sector financiero. (Barrientos Del Norte y Añorve, 2014).

En la reforma de competencia económica se incluyeron diversas atribuciones a la Comisión Federal de Competencia Económica:

1. Ordenar medidas para eliminar las barreras a la competencia y libre concurrencia.

2. Determinar la existencia y regular el acceso a insumos esenciales.

3. Ordenar la desincorporación de activos, derechos, partes sociales o acciones de los agentes económicos en las proporciones para eliminar efectos anticompetitivos. (Staff de la Presidencia, 2014).

4. Publicar disposiciones regulatorias en materia de: 1) imposición de sanciones; 2) determinación de poder sustancial; 3) determinación de mercados relevantes; 4) barreras a la competencia y libre concurrencia; 5) insumos esenciales; 6) desincorporación de activos, partes sociales o acciones de los agentes económicos. (Carreño, 2014).

Lo aprobado en la reforma hacendaria del 31 de Octubre de 2013:

1. Impuestos de 8% a alimentos “chatarra”.

2. Gravamen a refrescos y bebidas azucaradas.

3. IVA de 16% en alimentos procesados para mascotas.

4. IVA de 16% en goma de mascar.

5. Homologacion del IVA en las fronteras del 11 al 16%.

6. Transporte terrestre foráneo tendrá IVA.

7. Aumenta pago del ISR.

8. Eliminan IETU y el impuesto por depósito.

9. Gravamen de 10% a ganancias en la bolsa.

10. No se aplicarán IVA a colegiaturas.

11. Tasa cero en oro y joyería al menudeo. (Excélsior, 1 de noviembre).

Los puntos centrales de la reforma laboral fueron:

- Contratación, periodos de prueba, contratación, contratos de capacitación inicial, y trabajo de temporada.

- Concepto y alcances del término de trabajo decente.

- Subcontratación de personal u outsourcing.

- Trabajo de menores de 14 años.

- Mexicanos que laboren en el extranjero.

- Avisos de rescisión de la relación de trabajo.

- Causales de rescisión de la relación de trabajo.

- Derechos de la mujer trabajadora.

- Pago de salarios.

- Generación de salarios vencidos o caídos.

- Multihabilidad de los trabajadores.

- Instituto del fondo nacional para el consumo de los trabajadores.

- Contingencias sanitarias.

- Reparto adicional de utilidades.

- Personas con discapacidad. (González, 2013).

Con la aprobación de la Reforma Política Constitucional se otorga:

1. Autonomía constitucional al Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social.

2. El Instituto Federal Electoral (IFE) se transforma en Instituto Nacional Electoral (INE).

3. Los organismos públicos locales electorales contarán con un órgano de dirección superior integrado por un consejero presidente y 6 consejeros electorales.

4. Los senadores podrán ser electos hasta por dos períodos consecutivos y los diputados al Congreso de la Unión por cuatro períodos consecutivos.

5. En relación a los gobierno de coalición se faculta al presidente de la República para que, en cualquier momento, pueda optar por un gobierno de coalición con uno o varios de los partidos políticos representados en el Congreso de la Unión.

6. Se crea una Fiscalía General de la República (en sustitución de la Procuraduría General de la República).

7. Se aumenta el umbral de 2% a 3% el porcentaje mínimo requerido para conservar el registro como partido político nacional.

Reforma en Materia de Transparencia:

1. La autonomía constitucional del IFAI.

2. Definitividad e inatacabilidad de las resoluciones del IFAI.

3. Nuevo diseño del órgano garante (ampliación de comisionados).

4. Cambio del método del órgano garante.

5. Facultad de atracción de casos a nivel local.(México evalúa, 2013).

El 2 de abril de 2013 fue publicada en el DOF la Ley Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Con la publicación de esta ley se renueva el juicio de amparo adecuando la ley secundaria a las reformas constitucionales publicadas desde junio de 2011(Aranda, 2011).

También se dio una reforma al Código de Procedimientos Penales en la que se aprobó el proyecto de decreto, por el cual se reforma la fracción XXI del artículo 73 de la constitución, con el objetivo de crear un código penal único, tanto en el ámbito federal como en el fuero común. (Ballinas & Becerril, 2013).

Para López (2014) La democratización eliminó al Estado depredador, pero la democracia no evitó la permanencia de un Estado capturado por que los grupos de interés que se disputan su control se internaron en las estructuras estatales en la fase anterior —Estado depredador—. Para este autor lo que ha prevalecido desde la colonia —senda de la trayectoria— son las reglas informales, ante la debilidad de este arreglo institucional lo que prima son la conducta oportunista de la elite gobernante. Ante este uso discrecional del Estado de derecho, es imposible limitar los privilegios que inciden en el desempeño económico y la falta de desarrollo democrático.

En esta misma línea explicativa, Elizondo (2011) expone que nuestras instituciones fueron capturadas por grupos de interés, como los empresarios monopolistas, los grandes sindicatos, las burocracias de los partidos. Las reglas del juego político —formales e informales—, les otorgan enormes ventajas que los colocan por encima del Estado de derecho y los resguardan de la amenaza de la competencia.

CONCLUSIONES

El objetivo de este trabajo se centró en evaluar como la transición a la democracia y la pluralidad política en México propició una transformación en el sistema de partidos, así como también explicar el impacto de los gobiernos sin mayoría en la formulación de las políticas públicas y por último explicar cómo los poderes fácticos inciden en la dinámica parlamentaria y obstaculizaron la aprobación de las políticas públicas conocidas como reformas estructurales.

Con las fuentes de información consultadas, se puede comprobar que las Reforma Electoral qué iniciaron a partir de 1977, impulsaron una transformación en el sistema de partidos en México, de un partido hegemónico a un sistema de partidos moderado —según la tipología de Sartori—, lo que posibilita la cooperación en aquellas políticas públicas en donde exista una mayor afinidad ideológica.

También con estos cambios en el sistema electoral se generó un sistema de partidos muy competitivo, induciendo a la formación de alianzas electorales ya que los márgenes de victoria cada vez son más estrechos.

Otro rasgo distintivo, en esta transformación es el sistema de partidos, ya que estos se convirtieron en partidos atrapatodo y en aras de captar votos fueron debilitándose ideológicamente.

Además de lo mencionado anteriormente, se está dando un proceso de cartelización partidaria, donde los partidos políticos son productos de las reformas electorales. A partir de ellas, los partidos se hicieron de amplios recursos públicos y la mayor equidad en la competencia los llevo a aspirar a los incentivos materiales que otorga el acceso al poder. El elevado monto para las remuneraciones para los funcionarios públicos y su manejo discrecional contribuyeron a fortalecer a los partidos políticos, pero debilito sus vínculos con la sociedad.

La verificación de la segunda hipótesis es muy relevante, ya que contradice a la teoría que argumenta, ya que una de las características muy recurrente en los sistemas presidenciales lo constituye la formación de gobiernos divididos (el presidente no cuenta con una mayoría legislativa), lo que propicia una parálisis en la formulación de las políticas públicas, pero lo que ha estado presente a partir de 1997 (surgimiento de los gobiernos sin mayoría), ha sido la cooperación en reformas ordinarias y constitucionales salvo las políticas públicas llamadas reformas estructurales, (reforma energética, telecomunicaciones, educativa, etc.). Esta colaboración se debe a que el número efectivo de partidos es de tres, y no está presente un gran distanciamiento ideológico.

No son pocos los estudiosos que argumentan que el sistema presidencial en México ya está agotado, y que lo más conveniente sería un cambio de régimen. Para algunos lo más conveniente en términos de eficacia y gobernabilidad política, lo más adecuado sería la adopción de un sistema semipresidencial tipo francés y algunos van más lejos, ya que recomiendan la implantación de un sistema parlamentario, por lo que se puede inferir la ingobernabilidad, ya que no ha estado presente, pero si se ha podido lograr la formación de mayorías para la aprobación de reformas legislativas, incluyendo por alianza de las tres fuerzas políticas más representativas.

Para comprobar la consistencia de la teoría, en lo relativo a la correlación estadística entre las variables disciplina partidaria, número efectivo de partidos, número de curules con la aprobación de reformas legislativas se utilizó modelo de componentes principales el cual arrojó correlaciones positivas.

La variable curules es de 0.92 y tiene un gran peso al interior de una legislatura, ya que si el presidente cuenta con una bancada de su propio partido superior a la de los partidos opositores, se ampliará su capacidad de maniobra en términos de una reducción del costo político, al llevar a cabo las negociaciones y la formación de gobierno en la definición de su agenda de gobierno.

La variable disciplina partidaria es de 0.89 y es un componente de gran relevancia en la formación de coaliciones ganadoras, ya que la línea partidista tiene eficacia en la orientación del voto legislativo sobre aquellas reformas determinadas por el ejecutivo y las dirigencias partidistas. Este fenómeno político puede modificarse, ya que en la reforma electoral del 2014, se aprobó la reelección y este hecho puede propiciar una indisciplina partidaria que puede dificultar el acatamiento de la línea partidista, ya que modifica los incentivos del legislador hacia el votante, este será el que lo pueda premiar o sancionar por su trabajo legislativo y no el ejecutivo o la dirigencia partidista, lo que puede traer como consecuencia un incremento en los costos de transacción política.

Por último, con el objetivo de aprobar las reformas estructurales, se buscó un amplio consenso (democracia consensual), conocido como el Pacto por México, para enfrentar los poderes fácticos como los sindicatos: SNTE, STPRM, actores privados: Televisa y TV Azteca, que tenían grandes privilegios —reglas informales—, y que habían obstaculizado estas reformas. Hubo convergencia en la aprobación de la reforma constitucional pero en las leyes secundarias, se dieron por la afinidad ideológica. Por ejemplo, en la energética fue votada a favor por el PRI y el PAN por su orientación aperturista de este sector.

Por otra parte en un sector tan importante como el de las telecomunicaciones, se siguió favoreciendo a Televisa por ser una televisión restringida, ya que se consideró la preponderancia como sector y no como servicio.

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Esta investigación fue dictaminada por pares académicos.

Suárez Rodríguez, Martín Ramiro.

El contexto internacional y la dinámica parlamentaria en la formulación de las políticas públicas en México, 1997-2014 [recurso electrónico] / Martín Ramiro Suárez Rodríguez. -- Mexicali, Baja California : Universidad Autónoma de Baja California, 2018.

1 recurso en línea.-- (Selección anual para el libro universitario)

ISBN ebook: 978-607-607-488-6

1. Políticas públicas -- México. 2. Administración pública -- México. 3. Políticas públicas -- América Latina. 4. Administración pública -- América Latina. I. Universidad Autónoma de Baja California. II.t. III. s.

JL1299 .P64 S847 2018

©D.R. 2018 Martín Ramiro Suárez Rodríguez

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Coordinación editorial: Laura Figueroa Lizárraga.

Diseño de portada: José Guadalupe Martínez Alvarado.

Edición: Paulina Wong Hernández.

Formación electrónica: Alejandra E. Mercado Motta.

Universidad Autónoma de Baja California

Dr. Juan Manuel Ocegueda Hernández

Rector

Dr. Alfonso Vega López

Secretario general

Dra. Mónica Lacavex Berumen

Vicerrectora Campus Ensenada

Miguel Ángel Martínez Romero

Vicerrector Campus Mexicali

Dra. María Eugenia Pérez Morales

Vicerrectora Campus Tijuana

Dr. Hugo Edgardo Méndez Fierros

Secretario de Rectoría e Imagen Institucional

Table of Contents

Agradecimientos

Introducción

Marco teórico

El contexto internacional

Transformación del sistema de partidos en México

El impacto de los gobiernos divididos en la formulación y aprobación de las políticas públicas legislativas

Análisis factorial

Reformas estructurales y la incidencia de los poderes fácticos en la dinámica parlamentaria

Conclusiones

Referencias bibliográficas

Legales