Índice

INTRODUCCIÓN

CAPÍTULO I. CONTEXTUALIZACIÓN DEL SECTOR ELÉCTRICO

CAPÍTULO II. MARCO NORMATIVO

CAPÍTULO III. EXPERIENCIAS Y MODELOS INTERNACIONALES DE GESTIÓN AMBIENTAL TRANSFRONTERIZA

CAPÍTULO IV. METODOLOGÍA PARA LA EVALUACIÓN AMBIENTAL ESTRATÉGICA Y TRANSFRONTERIZA: SECTOR ELÉCTRICO

CAPÍTULO V. DISCUSIÓN Y CONCLUSIONES

BIBLIOGRAFÍA

LEGALES

Universidad Autónoma de Baja California

Efraín Carlos Nieblas Ortiz

Propuesta metodológica para una evaluación ambiental estratégica y transfronteriza del sector eléctrico en la región California-Baja California

Selección Anual para el Libro Universitario

La pobreza y la ignorancia son nuestros peores enemigos, y a nosotros nos toca resolver el problema de la ignorancia. Yo soy en estos instantes, más que nuevo rector que sucede a los anteriores, un delegado de la Revolución que no viene a buscar refugio para meditar en el ambiente tranquilo de las aulas, sino a invitarlos a que salgáis con él a la lucha, a que compartáis con nosotros las responsabilidades y los esfuerzos.

En estos momentos yo no vengo a trabajar por la Universidad, sino a pedir a la Universidad que trabaje por el pueblo.

José Vasconcelos

DEDICATORIA

A Efraín y Sonia, mis padres,

por su respaldo y guía incansables,

por educarnos con el mejor de los ejemplos,

y por su inmensurable amor a sus hijos y nietos.

A ustedes les debo la vida y lo que soy.

Dedicado a Sara

mi mujer, pareja y compañera,

por estar siempre a mi lado,

con la certeza de su ilimitado amor,

y por ser mi cómplice en el divino privilegio

de concebir y educar a nuestras dos estrellas.

A Sara Paola, mi princesa, mi pequeña; y

a Carlos Efraín, mi orgullo, mi campeón.

Quiero que encuentren en su corazón la fortaleza

para luchar por sus propias convicciones

y que tengan por principio el compromiso constante

de hacer obras constructivas.

A mis hermanos Mapy, Any, Sony y Mony;

porque hemos formado una familia ejemplar donde

el apoyo, los cuidados, la solidaridad y el amor son

la constante que nos ha mantenido juntos.

A mis queridísimos sobrinos Octavio, Héctor, Carlos,

Leonardo, Carolina, Ángel y Jorge Daniel; buscando

motivarlos para que con alegría y entusiasmo

continúen sus estudios que, sin duda, los ayudará a

alcanzar sus sueños, metas y aspiraciones.

A mis compañeros y compañeras del Instituto de

Ingeniería, profesores e investigadores del más alto

nivel, quienes me han brindado su amistad y son un

ejemplo a seguir en la fascinante tarea de investigar

y proponer soluciones a los problemas sociales,

económicos y ambientales de nuestro estado.

A toda la comunidad universitaria, por compartir el

orgullo de pertenecer a una de las mejores instituciones

de educación superior de México.

AGRADECIMIENTOS

Esta obra no hubiera sido realidad de no ser por la valiosa ayuda de mis colegas que con diversas observaciones aligeraron y enriquecieron este trabajo.

Agradezco particularmente al doctor Margarito Quintero Núñez; toda una institución en temas de energía y medio ambiente; su guía, colaboración y su acertada dirección de este trabajo, lo que me ha permitido culminarlo y presentarlo.

Al doctor José María Ramos García; investigador de reconocida trayectoria en los temas de seguridad transfronteriza entre México y Estados Unidos; por su tiempo, sus comentarios y observaciones, y por intentar la difícil tarea de hacerme reflexionar.

A la doctora Rosa Imelda Rojas Caldelas; investigadora de desarrollo regional, evaluación ambiental y la sustentabilidad; por su paciencia y por llevarme de la mano en los momentos de mayor angustia.

A la doctora Ana Luz Quintanilla Montoya; estudiosa y apasionada de las energías renovables; por sus atinadas observaciones al texto que me ayudaron a aclarar dudas y a reorientar algunos apartados de este trabajo.

Al doctor Paul Ganster, gran investigador y conocedor de la problemática ambiental de la frontera entre Estados Unidos y México, por su amplia disposición para compartir información y sus comentarios siempre valiosos.

INTRODUCCIÓN

ANTECEDENTES

El sector eléctrico del norte de América está inmerso en un proceso de cambios sin precedente. En Canadá, Estados Unidos y México se ha introducido la competencia en los mercados de electricidad. Este nuevo esquema tiene como característica la disgregación de empresas eléctricas verticalmente integradas en componentes bien diferenciados; por lo general, compañías privadas de generación de energía eléctrica, empresas de transmisión, agentes intermediarios, comerciantes, y diversos proveedores finales.

Sin embargo, el paso a los mercados competitivos está generando un intenso debate en torno de los principios, diseño, normas, estructura institucional y consecuencias asociadas con la introducción de mercados abiertos en un sector que durante mucho tiempo fue considerado público y protegido de los mercados. Este entorno dinámico de la política energética representa la oportunidad para que los planificadores encuentren el mejor camino que ayude a potenciar los beneficios tanto económicos como ambientales de un mercado de electricidad de América del Norte más integrado (Vaughan et al., 2002).

Se prevé que la reestructuración del mercado y la evolución gradual de las redes de generación y transmisión, extendidas e integradas que conectan a diversas regiones de América del Norte, amplíen y modifiquen los patrones comerciales entre los tres países. Así, el comercio transfronterizo de electricidad entre Canadá y Estados Unidos creció en ambas direcciones durante la década pasada. En 1998, por ejemplo, Canadá exportó alrededor de 39 500 gigavatios/hora (GWh) a Estados Unidos, mientras que, en el mismo periodo Estados Unidos envió 17 280 GWh a Canadá (Vaughan et al., 2002).

El mismo autor menciona que, en comparación, el comercio entre México y Estados Unidos ha sido mucho menor que el de este último con Canadá. En 1998 las exportaciones totales estadounidenses a México fueron de 1 510 GWh, en tanto que las ventas en sentido inverso fueron pequeñas, alrededor de 10 GWh, en gran medida concentradas en la región California-Baja California. No obstante, hay indicios de que este patrón de comercio transfronterizo se modificará en el corto plazo, y que México se podría convertir en un exportador neto de electricidad al mercado de Estados Unidos.

Para dar una idea de la magnitud de estos nuevos esquemas de comercio, entre Estados Unidos y México, derivados de un mercado de electricidad más competitivo y abierto, es importante considerar que la región fronteriza entre ambos países es una de las más dinámicas y complejas en el mundo. Esta área se caracteriza por un alto crecimiento poblacional, acompañado de un aumento en las necesidades de urbanización y de una importante industrialización de su economía. Esto tiene lugar en un contexto de rápidos cambios políticos y económicos (Swedler et al., 1998).

Desde el punto de vista geopolítico la región fronteriza comprende, por el lado estadounidense, 25 condados distribuidos en los estados de California, Arizona, Nuevo México y Texas. Mientras que, por el lado mexicano, existen 35 municipios que se localizan en los estados de Baja California, Sonora, Chihuahua, Nuevo León, Coahuila y Tamaulipas.

La frontera entre ambos países tiene una longitud de 3 141 kilómetros, extendiéndose desde el océano Pacífico hasta el golfo de México. Actualmente esta región tiene una población de 12 millones de personas, cifra que casi se duplicará a 24 millones en el año 2020. De modo que la región está entre las de más rápido crecimiento en América del Norte. La mayor parte de su crecimiento se concentra en las áreas urbanas de Estados Unidos y México localizadas en ambos lados de la frontera, a través de un sistema de pares de ciudades gemelas.

De alguna manera, la sección de la frontera que comprende los estados de California-Baja California es un área de especial importancia. Ambos estados soportan a cerca de 42% de la población total que se asienta en la región fronteriza entre México y Estados Unidos. Por el lado estadounidense se encuentran los condados de San Diego y Valle Imperial, en tanto que los municipios de Tijuana, Rosarito, Ensenada, Tecate y Mexicali se encuentran del lado mexicano (Sweedler et al., 2003a).

La población actual de esta región es de 5.5 millones de personas. Sin embargo, para el año 2020 se estima que la población ascenderá a cerca del doble: 9.4 millones. Tan sólo la región San Diego-Tijuana alcanzará una población de 7.6 millones en los próximos 18 años. En este mismo orden de ideas, Tijuana alcanzará una población de 2.5 millones en los próximos 18 años, prácticamente el doble de su población actual.

Este impresionante e implacable crecimiento de la población, aunado a un importante incremento del sector industrial en las ciudades de Mexicali y Tijuana, es el principal factor que propicia el incremento en la demanda de servicios de energía en la región. De acuerdo con la Comisión Federal de Electricidad (CFE), en los años 1998 y 2001 se observó un inusual incremento en la demanda pico del consumo de energía, con un crecimiento en la tasa anual promedio de 11.3% y 12.3%, respectivamente. Se espera que la demanda de energía en Baja California se mantenga en un rango alto por los próximos 10 años, creciendo entre 6% y 7% de manera anual. Por su parte, la ciudad de San Diego tendrá un incremento en su demanda de electricidad de 3% durante la próxima década.

De igual manera, en la región fronteriza de California-Baja California los temas de energía son especiales debido, por un lado, a la compleja situación energética que enfrenta California, mientras que, por el otro, al hecho de que Baja California se encuentra físicamente aislado del resto de México. En efecto, la red bajacaliforniana de transmisión de energía no está conectada al sistema de transmisión del país. En cambio, existen cuatro líneas de transmisión de alto voltaje (240 Kilovolts) que cruzan la frontera: una cerca de Tijuana y otras tres en Mexicali.

De estas últimas una es de Sempra, otra de Intergen, y una más de San Diego Gas and Electric, interconectando así los sistemas de ambos estados y permitiendo el comercio transfronterizo de electricidad (Sweedler et al., 2003a).

En la actualidad, la infraestructura de energía eléctrica de Baja California consiste en tres importantes centrales generadoras, varias pequeñas plantas de generación y de un apropiado sistema de líneas de transmisión. La red de transmisión se encuentra conectada a la de San Diego por medio de dos líneas de 240 Kilovolts, una cerca de Tijuana y otra cerca de Mexicali.

La principal central eléctrica que suministra energía a la ciudad de Tijuana genera 1 330 MW y se encuentra en el municipio de Playas de Rosarito, aproximadamente a 24 kilómetros al sur de la frontera. Actualmente esta planta utiliza combustóleo y gas natural como combustible, convirtiéndose así en la más importante fuente fija de contaminación atmosférica de la región.

Asimismo, la única fuente de energía natural utilizada a gran escala en Baja California es la geotérmica y sus instalaciones se encuentran en la localidad conocida como Cerro Prieto, al sur de Mexicali. Este complejo geotérmico tiene una capacidad de placa de 720 MW. Además de estas tres grandes centrales, Rosarito, Cerro Prieto y las termoeléctricas de ciclo combinado en Mexicali, la CFE opera otra planta pequeña de 55 MW en Ensenada, la cual utiliza diesel como fuente de combustible (Sweedler et al., 2003a).

Por su parte, San Diego es más dependiente de las importaciones de electricidad provenientes de otras regiones. En el año 2000 importó 52% de su consumo, en comparación con 18% que el estado de California tuvo que importar en ese mismo año.

Los principales elementos de la infraestructura eléctrica de San Diego consisten en dos grandes centrales termoeléctricas, localizadas en Carlsbad (Encina) y Chula Vista (South Bay), así como la Estación de Generación Nuclear de San Onofre (SONGS, por sus siglas en inglés), localizada justo al sur de San Clemente. Todas las plantas termoeléctricas que operan en el condado utilizan gas natural. Además, hay dos líneas de transmisión de alto voltaje (500 Kv), una corriendo hacia el norte y la otra hacia el este, ambas son las responsables de traer toda la electricidad importada a la región (Sweedler et al., 2003a).

Para atender la demanda futura de electricidad en la región binacional California-Baja California se han venido discutiendo varias alternativas, entre las que destacan: generar más energía en la región, incrementar las importaciones de electricidad generada en otras regiones, reducir la demanda a través de un uso y consumo más eficiente, o bien alguna combinación de varias de estas estrategias.

Para el estado de Baja California, generar localmente una mayor cantidad de electricidad podría significar duplicar la capacidad instalada por la Comisión Federal de Electricidad, que actualmente es de 2 177 MW, a 4 230 MW. Es importante recordar que el estado sólo puede importar pequeñas cantidades provenientes del sur de California y Arizona, debido a que su red de transmisión no está conectada al sistema nacional.

En este sentido, es un hecho que hace apenas unos pocos años fue propuesta la construcción y operación de una serie de nuevas plantas generadoras de electricidad en la región binacional California-Baja California. Algunas de las cuales ya han iniciado sus operaciones, otras se encuentran en proceso de construcción, mientras que algunas más están en su fase de planeación. En total, estas nuevas centrales aportarán 3 500 MW que se sumarán a la totalidad de la capacidad actual instada en la región binacional (Sweedler et al., 2003a).

Sin embargo, al mismo tiempo en que se busca el suministro confiable y seguro de electricidad, que garantice y propicie el desarrollo económico de esta importante región binacional, que le permita mantenerse en el entorno global como una región competitiva, no hay un asunto de mayor relevancia ambiental para los habitantes de esta región que la evolución de un mercado de electricidad bajo un concepto de sustentabilidad.

A pesar de los beneficios obvios del abastecimiento de electricidad, su generación constituye un sector que hace un uso intensivo de recursos naturales (petróleo, carbón, gas natural, agua) y tiene gran repercusión ambiental. La generación de electricidad es una fuente importante de dióxido de carbono (CO_2), monóxido de carbono (CO), óxidos de nitrógeno (NOX), dióxido de azufre (SO_2), ozono (O_3), mercurio (Hg), y partículas finas, entre los más importantes (Vaughan et al., 2002), (Miller et al., 2002).

Las consecuencias de la contaminación atmosférica y los efectos ambientales del sector eléctrico son considerables y están bien documentadas (IDAE, 2000; Lago, 2001; Manzini, 1997; UNEP, 2000; Sweedler et al., 1995; Gallegos, 2000). Éstas se encuentran asociadas al uso masivo de combustibles fósiles en los procesos de generación. Se trata de los efectos de la lluvia ácida, el cambio climático, la destrucción de la capa de ozono, entre los impactos de ámbito global. Sin embargo, otros efectos medioambientales de carácter local se asocian a la generación de electricidad, como la contaminación de suelos, aguas, ocupación de terrenos, impacto paisajístico, o la posible alteración de corredores naturales de flora y fauna (IDAE, 2000).

La existencia de transporte de contaminación atmosférica a través de las fronteras nacionales da lugar a preocupaciones en cuanto a las diferencias de normatividad ambiental que podrían determinar que se establecieran nuevas fuentes de contaminación en determinada ruta de contaminantes. Por ejemplo, el ozono y las partículas suspendidas que son generadas en Mexicali, Baja California son transportadas y llegan justo al otro lado de la frontera, en el Valle Imperial de California. A su vez, los contaminantes atmosféricos de Los Ángeles y San Diego son llevados hasta el sur de la frontera, impactando a las ciudades de Tijuana y Playas de Rosarito. De acuerdo con Vaughan et al. (2002), la escala del transporte de contaminantes puede ser relativamente local y también cubrir largas distancias.

A pesar de que entre los combustibles fósiles comúnmente utilizados en las centrales eléctricas el gas natural es el menos contaminante, su combustión genera significativas cantidades de emisiones contaminantes a la atmósfera. De entre ellas, destacan los óxidos de nitrógeno (NOX), el monóxido de carbono (CO) y las partículas suspendidas (PM_10).

Las dos plantas que recientemente han entrado en operación en Mexicali utilizan gas natural como fuente de combustión. Asumiendo que las dos plantas operen a 100% de su capacidad, se estima que las emisiones potenciales anuales de La Rosita (Intergen, 750 MW) serán del orden de 1 907 toneladas de NOX, 2 100 toneladas de CO y 857 toneladas de partículas (PM_10). Mientras que en la Termoeléctrica de Mexicali (Sempra, 600 MW) sus emisiones anuales potenciales podrían ser de 187 toneladas de NOX, 181 toneladas de CO y 237 toneladas de PM_10 (Vaughan et al., 2002).

Se espera que en el corto plazo, 10 nuevas centrales eléctricas se emplacen en la región fronteriza California-Baja California (Sweedler et al., 1998). A pesar de que cada una de estas plantas podría estar por debajo de los estándares de emisiones atmosféricas reglamentarias, tanto en Estados Unidos como en México, los efectos acumulativos de estas nuevas generadoras sobre el medio ambiente, regional binacional, son desconocidos.

PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA

A la luz de lo anterior resulta sumamente importante evolucionar a una nueva etapa de gestión ambiental en esta región fronteriza, al pasar de un esquema actual de evaluaciones de impacto ambiental por proyecto (EIA), a un modelo con un enfoque más integral y estratégico en el que se tomen en cuenta los efectos ambientales acumulativos, sinérgicos e indirectos de varios proyectos en una misma región con posibilidades de atraer nuevos intereses de generación de electricidad. Este nuevo esquema debe incluir las consideraciones ambientales al mismo nivel de importancia que los aspectos económicos y sociales en el proceso de planeación y de toma de decisiones.

Se considera que la evaluación ambiental estratégica (EAE) es una alternativa adaptable y aplicable al contexto fronterizo de California-Baja California, así como al conocimiento y atención de los impactos ambientales acumulativos, sinérgicos, indirectos y de largo alcance causados por un sector eléctrico con alto potencial de crecimiento e integración comercial en esta región.

A pesar de ser una herramienta en pleno proceso de desarrollo, la EAE es una metodología ampliamente difundida y adaptada que cuenta con diferentes grados de implementación en varios países del mundo, especialmente en los que integran la Unión Europea (UE), donde se ha vuelto de carácter obligatoria a partir de la publicación de la Directiva 2001/42/CE.

Como se describe ampliamente en el capítulo II, la EAE es una metodología que permite evaluar los impactos ambientales a nivel de políticas, planes y programas, asegurando con ello que las consideraciones de las consecuencias ambientales de esas políticas, planes y programas, estén plenamente incluidas y apropiadamente contempladas en las primeras etapas de decisión en igualdad de condiciones que las consideraciones económicas y sociales; a diferencia de la EIA que los evalúa a nivel de proyectos, la escala más baja en el ciclo de planificación, con las limitaciones que motivan la realización de este documento y que se abordarán en los capítulos II y IV.

Aquí se plantea que los problemas de degradación ambiental de esta región binacional, asociados con los contaminantes atmosféricos que con frecuencia rebasan los estándares de calidad del aire establecidos por los gobiernos de ambos países, pueden mejorar sustancialmente con la evaluación de los impactos ambientales a nivel de planes y programas del sector generación de energía eléctrica, interviniendo así desde los primeros niveles de toma de decisiones tal como lo postula la EAE. A la vez permite acompañar la evaluación de esos impactos desde un enfoque claramente transfronterizo, haciendo frente a un añejo problema de intercambio involuntario de contaminantes entre las comunidades de ambos lados de la frontera, sin que necesariamente hasta ahora, haya un instrumento conjunto por abatir los altos niveles de esa contaminación.

Aunque la normatividad ambiental actual de México no contempla la aplicación de la EAE a nivel de planes y programas, y tampoco considera los impactos ambientales transfronterizos de proyectos emplazados en una región fronteriza como lo es la zona de estudio; se estima que los escenarios globales traducidos en acuerdos de colaboración ambiental cada vez más sólidos, maduros y consistentes, acabarán por impulsar en el ánimo de la gestión ambiental binacional esos instrumentos de política ambiental, que reconozcan y ofrezcan alternativas viables a las limitantes de los mecanismos institucionales actuales de evaluación de impacto ambiental proyecto por proyecto.

Por otro lado, Estados Unidos tiene el crédito de haber sido el primer país del mundo en haber originado un revolucionario proceso formal de evaluación de impacto ambiental con la promulgación del Ley Nacional de Política Ambiental (NEPA, por sus siglas en inglés) en el año de 1970, hecho que fue posteriormente adoptado por muchos otros países incluyendo México. Sin embargo, ahora se ha quedado a la saga de la Unión Europea, quien a partir de la publicación de la Directiva 2001/42/CE, relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, ha tomado la iniciativa de adoptar a la EAE como una superior y más avanzada herramienta metodológica que permite “ver el bosque entero”, a diferencia de la EIA que se enfoca “sólo en los árboles”. Al respecto, hay autores que indican que la pronta implementación de la EAE a nivel de políticas, planes y programas en Estados Unidos no sólo es posible sino necesaria y que su futura aplicación en ese país está siendo inducida por una abrumadora aclamación de aceptación de los beneficios de su aplicación en Europa a partir de la adaptación de la Directiva EAE (Underwood y Alton, 2003).

Este estudio considera la definición de una nueva base legal y regulatoria, así como de aspectos relacionados con políticas públicas y mecanismos de colaboración y gestión, que impulsen el desarrollo de un esquema de evaluación de impacto ambiental estratégico y transfronterizo. Los resultados podrían constituirse en una guía que ayude a los tomadores de decisiones y a los interesados a encontrar soluciones que armonicen los requerimientos de nuevas fuentes de energía con la protección del medio ambiente binacional.

CAPÍTULO I. CONTEXTUALIZACIÓN DEL SECTOR ELÉCTRICO

CARACTERIZACIÓN DEL SECTOR ELÉCTRICO: LA ESCALA MUNDIAL

Un análisis detallado de los hábitos de las sociedades actuales evidencia la enorme importancia que en el mundo tiene el sector energético como motor de desarrollo social y económico.

El escenario energético actual refleja grandes diferencias entre los países desarrollados y aquellos que se encuentran en vías de desarrollo. Estos desequilibrios, que en algunos casos resultan abrumadores, representan un lastre para el crecimiento de estos últimos, y están acentuando cada vez más las desigualdades entre dos bloques geográficos, uno con acceso a la energía comercial en todas sus facetas, y otro incapaz de satisfacer sus necesidades energéticas básicas (PLEAN, 2003).

Las actuales tendencias energéticas mundiales consideran la globalización y desregulación de mercados, la consolidación corporativa y convergencia de líneas de negocio, así como la comercialización de infraestructura. Principalmente se están restructurando los sectores eléctricos tradicionales, con diferentes matices en su aplicación, buscando establecer mercados cada vez más eficientes (Sener, 2004).

El crecimiento demográfico y la actividad económica incidirán en el comportamiento de los mercados del sector eléctrico, sobre todo en países en desarrollo donde hay altas tasas de crecimiento poblacional.

Se espera que la demanda mundial de energía eléctrica en el periodo 2001-2015 presente un crecimiento de 2.4% anual. Los países en desarrollo serán los mayores demandantes durante los próximos años debido a que éstos presentan una tasa esperada de crecimiento económico anual de 4.5% Cabe destacar el papel de Asia, donde se estima un crecimiento económico de 5.6% anual, ubicando a esta región por encima del crecimiento económico mundial esperado (3%) (cuadro 1).

Norteamérica presenta la tasa de crecimiento más elevada en su demanda dentro del bloque de los países industrializados, a pesar que Estados Unidos ha disminuido su demanda debido a mejoras en eficiencia. Se estima que la economía de Norteamérica crecerá a una tasa anual de 3.1% mientras que el resto de los países industrializados aumentará alrededor de 2.4%.

Los pronósticos del producto interno bruto (PIB) para Asia se mantienen dentro de los más altos para los próximos años con una tasa promedio anual de 5.6%, lo cual se refleja en 3.9% de crecimiento para su demanda de energía eléctrica. De manera similar, las estimaciones de demanda para los países de Centro y Sudamérica registran 2.9% de crecimiento anual. Esta región depende en gran medida de fuentes renovables y de plantas hidroeléctricas para la generación de electricidad. Ante esta dependencia, varias naciones actualmente buscan alternativas para diversificar los combustibles utilizados para la generación de energía eléctrica.

El bloque europeo occidental muestra uno de los crecimientos más bajos en la demanda de energía eléctrica (1.2%). Ello obedece a la madurez que alcanzó su infraestructura y a la prácticamente nula tasa de crecimiento de su población, la cual se estima que para los próximos 15 años aumente en 0.1%, notablemente inferior al promedio mundial esperado de 1.1%.

En contraste, la demanda por electricidad en Medio Oriente reflejará el impacto del crecimiento acelerado de su población (tasa anual de 1.9%). El consumo estimado se incrementará para el periodo 2001-2015 en 247 TWh, con una tasa de crecimiento anual de 3% (Sener, 2004).

CONSUMO PER CÁPITA DE ELECTRICIDAD

El consumo de energía eléctrica por habitante de los países industrializados en 2001 fue 3.5 veces mayor que el promedio mundial, con 7 608 KWh/habitante. Asimismo, para finales de 2015 se espera que esta diferencia se mantenga prácticamente sin cambios, ubicándola en 3.4 veces mayor. Por el contrario, el promedio de consumo per cápita mundial es 2.7 veces mayor que el asiático; no obstante, hacia finales de 2015 se espera que este margen disminuya para ubicarse en 2.2 veces mayor. Este efecto es resultado de las altas tasas de crecimiento económico que se pronostican para Asia. Esta misma tendencia se espera en el consumo per cápita para los países en desarrollo, para los cuales se espera una tasa de 2.2%, misma que se ubica por encima del promedio mundial (cuadro 2).

Norteamérica se ratifica una vez más como la región de mayor consumo por habitante de electricidad, registrando un consumo de energía per cápita en 2001 de 9 679 KWh/habitante; asimismo, para los próximos 15 años se pronostica un aumento de 1 468 KWh por habitante. Un incremento similar se espera para Asia industrializada donde se estima un crecimiento de 1 135 KWh por habitante a lo largo del periodo de análisis. Ambas regiones registran los mayores crecimientos en niveles de consumo por energía eléctrica.

Las regiones de Europa Oriental/ex Unión Soviética, Asia y Centro y Sudamérica muestran un pronóstico alto para el consumo per cápita con tasas de crecimiento anual de 2.4%, 2.7% y 1.7% respectivamente. Cada tasa se ubica por encima del promedio mundial (1.2%) debido a que sus respectivos sectores de energía eléctrica continúan sin alcanzar la madurez y el crecimiento de sus demandas se mantiene elevado, especialmente por las tasas de crecimiento poblacional (Sener, 2004).

La Unión Europea es una de las regiones del mundo con mayor consumo energético. En 1998, la demanda de energía primaria fue de 1 435.7 Mtep. Esta cifra representa 15.1% del consumo mundial y 31% del de los países integrantes de la OCDE, mientras que su población representa tan sólo 6.4% del total de habitantes del planeta. Examinada en su conjunto, la Unión Europea aglutina países muy diferentes en lo que respecta a producciones y consumos energéticos, así como de condiciones climáticas, desde las zonas frías de Escandinavia a las zonas templadas del Mediterráneo. Todo ello hace que existan hábitos de vida y niveles de consumo energético muy diversos (PLEAN, 2003).

En la Unión Europea se calcula que la demanda energética bruta en 2030 será 11% superior que en 1998. Se considera que la demanda energética aumentará mucho más lentamente que el PIB. Se observa, pues, una marcada desconexión entre el crecimiento de la demanda energética y el crecimiento económico.

Se produce además un notable cambio estructural en el consumo de energía: la fuente de energía que registra el crecimiento más rápido es el gas natural: +45% entre 1995 y 2030. El petróleo seguirá siendo el combustible más importante, a pesar del modesto crecimiento proyectado hasta el 2030; su parte en el año 2030 estará en 38%. El consumo de carbón será en 2030 un tercio más elevado que en 1998.

Las energías renovables seguirán aumentando en términos relativos (+45% entre 1998 y 2030). Con todo, su parte se mantiene más bien baja (6.7% en 2010 y 7.7% en 2030), y ello en la hipótesis de que se mantengan los sistemas actuales de apoyo de los estados miembros. Está claro que el objetivo de 12% de energías renovables en la UE exige medidas políticas adicionales.

Medio Oriente registra una de las tasas de crecimiento en el consumo per cápita más bajas con 1.1% para el periodo de 2001 a 2015. No obstante se espera una tasa de crecimiento económico de 3.8% y una tasa demográfica de 1.9%, lo cual impactará en su consumo per cápita ocasionando que se incremente de 1 927 a 2 245 KWh/habitante, cifra cercana al promedio mundial (2 566 KWh/habitante). Debido a circunstancias similares, este mismo fenómeno se espera para Centro y Sudamérica, donde el incremento resultará en 404 KWh/ habitante para finales de 2015.

En la región de América Latina (OLADE, 2004) el consumo per cápita de electricidad en 2003 fue de 1 529 KWh, mayor que los 1 498 KWh/hab. de 2002. El consumo residencial por habitante, subió a 403 KWh, lo que ratifica una tendencia positiva.

En esta misma región, la participación de la electricidad en la demanda total de energía de los sectores industrial, residencial y comercial, ha sido de 22.2%, 22.9% y 66.3%, respectivamente. Se ha dado un pequeño incremento porcentual en el sector de comercio y servicios.

Uno de los problemas críticos en muchos países de la región latinoamericana es el alto nivel de pérdidas de energía eléctrica, pues en conjunto se tiene 19%, aproximadamente, que es alto comparado con el valor adecuado del orden de 10%, que corresponde a pérdidas técnicas inevitables, en líneas, transformadores y otros elementos. Hay países que están por debajo de ese valor referencial y otros que llegan a más de 30% (OLADE, 2004).

TENDENCIA DE LOS COMBUSTIBLES PARA LA GENERACIÓN ELÉCTRICA EN EL MERCADO MUNDIAL

El consumo de energéticos para generación de electricidad en el mundo representó 39% del total de energía demandada en 2002. En particular, se esperan aumentos constantes en el uso del gas natural para la producción eléctrica en los siguientes años.

En el periodo 2001-2015 se estima que el promedio mundial del consumo de combustibles sea de 2.3% anual. Se espera que los países en desarrollo registren en general un crecimiento de 3.5% en su consumo de combustibles, mientras que en los países industriales sea de 1.6% anual.

Los países industrializados disminuirán su participación en consumo de energéticos para la generación eléctrica de 55.5% a 49.7% respecto del total mundial. En tanto que los países en desarrollo aumentarán su participación en seis puntos porcentuales para los próximos 15 años (figura 1).

Carbón

Las reservas probadas de carbón a finales de 1999 ascienden a 984.2 Gt. Se estima que al ritmo de extracción actual, las reservas de carbón pueden abastecer el consumo durante los próximos 230 años.

Destacan las reservas de Estados Unidos con 246.6 Gt, 25.1% mundial, seguido por la Federación Rusa con 157.0 Gt (15.9%) y la República Popular China con 114.5 Gt (11.5%) (PLEAN, 2003).

Actualmente, 64% del carbón consumido mundialmente es utilizado para generar electricidad. El carbón mantiene esta tendencia gracias a los países que cuentan con grandes reservas de este energético. Un claro ejemplo es Estados Unidos, el cual cuenta con una de las mayores reservas a nivel mundial, y con ello genera alrededor de la mitad de su electricidad. Este mismo fenómeno sucede con China, India, Alemania, Polonia, Sudáfrica y Australia. La competencia entre el gas natural y el carbón disminuirá la participación del carbón en algunos países (Europa Occidental); sin embargo, no se espera una disminución significativa. En países donde el carbón representa 20% de la participación, como Canadá y en los de Sudamérica se pronostica que continúe esta misma participación (Sener, 2004).

Gas natural

El gas natural (GN) actualmente desempeña un papel importante en satisfacer la demanda crecimiento de energía. Es por ello que los temas de calidad del aire son una prioridad para la industria del GN. Impulsado por un incremento estable en la producción y demanda de gas en la región Asia Pacífico (particularmente en china) y en África, así como por la perspectiva de un mercado de incentivos promovido por los mecanismos de desarrollo limpio, se asume que los incrementos en la demanda de GN seguirán una tendencia de largo plazo (Yokobori, 2001).

El avance en tecnologías, tales como centrales eléctricas de ciclo combinado, reinyección de gas, celdas de hidrógeno, y otras podrían expandir las fronteras de la oferta y demanda de gas natural.

Actualmente, la industria de este combustible se encuentra mejorando en aspectos tales como la reducción de emisiones, lograr niveles más altos de eficiencia en su producción y consumo, así como en la expansión de una apropiada infraestructura, incluyendo tecnologías más avanzadas y económicas para GN licuado.

En el mediano plazo se estima que el sector eléctrico incremente su consumo de gas natural en 3% anual, siendo el crecimiento más alto respecto del resto de los combustibles que se utilizan para generar electricidad. Cabe agregar que se pronostica que su participación en el mercado de los países industrializados aumente de 16% en 2001 a 21% en 2015. Este efecto no se refleja de la misma manera en los países en desarrollo, donde el mercado de gas aún no cuenta con la suficiente infraestructura; esto ocasiona que la participación de 14% de gas natural en esta zona se mantenga hasta 2015.

México, al igual que otros países, está actualmente aumentando la construcción de plantas de ciclo combinado, las cuales presentan costos más baratos y una mayor eficiencia que las térmicas. Cabe resaltar que, a nivel mundial, la participación del gas natural respecto al total de energéticos consumidos para la generación eléctrica aumentará de 18% a 21% para 2015 (Sener, 2004).

Nuclear

Se espera que el mercado del uranio mantendrá una tendencia a la alza durante la próxima década, después de haber caído 8% entre enero de 1997 y enero de 1999. De 1991 a 1999, cerca de 40% de los requerimientos mundiales del uranio fue abastecido de fuentes no mineras (o no minerales); más de la mitad de las cuales provinieron de las reservas de la federación rusa. Otra fuente importante proviene de armas nucleares que han sido desmanteladas. (Yokobori, 2001).

Por el lado de la generación de electricidad, se reporta que ha habido un virtual estancamiento en el número de centrales eléctricas, tanto en Norteamérica como en Europa Occidental, pero se observa un pequeño crecimiento en Europa del Este y una firme expansión de ellas en Asia del Este.

Tanto la Agencia Internacional de Energía (IEA, por sus siglas en inglés) como la Agencia Internacional de Energía Atómica (IAEA) esperan que en las próximas dos décadas las instalaciones actuales, así como las construcciones adicionales en Asia y en otros países con economías en transición, vendrán a sustituir aquellas que ya han sido retiradas.

Sin embargo, los periodos cortos de construcción y los bajos costos de operación de plantas nucleares que han sido estandarizadas en Francia, Japón y la República de Corea, así como importantes avances en el mejoramiento de los procesos de disposición final de residuos nucleares, que han tenido lugar en Estados Unidos, Suecia y Finlandia, y los actuales esfuerzos mundiales por desarrollar reactores con nuevas tecnologías y con diseños innovativos, hacen prever que las centrales nucleares jugarán un papel importante en el aseguramiento de fuentes de electricidad y en la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero (Yokobori, 2001).

Al menos 20 naciones dependen en 20% de la energía nuclear para la generación eléctrica. En términos generales, se espera que la energía nuclear se incremente de 353 GW en 2001 a 407 GW en 2015. Las capacidades adicionales más significativas se presentarán en China, India, Japón y Rusia. Cada país incrementará su capacidad en 14 GW, 4 GW, 10 GW y 7 GW respectivamente (Sener, 2004).

Hidroeléctricas

Las fuentes de energía renovables utilizadas para la generación de electricidad presentan un crecimiento moderado de 2% durante el periodo 2004 a 2015, crecimiento similar a la tasa mundial de consumo de combustibles (2.1%). El aumento se deberá en gran parte a las plantas hidroeléctricas que se terminen en los países en desarrollo, particularmente en Asia, China e India. La hidroeléctrica Tres Gargantas en China se completó a mediados del año 2003 con una capacidad de generación de 18 200 MW, además en India se iniciará una hidroeléctrica con una capacidad de 1 500 MW. Asimismo, algunos países de Centro y Sudamérica (Brasil, Perú y Venezuela) planean expandir sus plantas hidroeléctricas. Brasil espera construir 17 plantas hidroeléctricas en 2004 con una capacidad de 4 149 MW, a pesar de la sequía que sufrió en el periodo de 2000 a 2001. Hydro Québec en Canadá planea producir 6 000 MW en hidroeléctricas como capacidad adicional en los próximos 10 años (Sener, 2004).

En 2006 México aumentó su generación hidroeléctrica a 10 284 MW, con la construcción e inicio de operaciones de la central hidroeléctrica El Cajón, con una capacidad instalada de 750 MW.

Actualmente, las centrales hidroeléctricas aportan 19% de las fuentes mundiales de electricidad, utilizando sólo una tercera parte de su potencial económicamente explotable (Yokobori, 2001).

Eólicas

La energía eólica ha mostrado el crecimiento más acelerado de todas las energías renovables. Los países vanguardistas en esta industria son España, Alemania y Dinamarca. Alemania instaló en 2002 una capacidad de 3 247 MW de energía eólica, por lo que actualmente cuenta con 12 000 MW de este tipo de energía.

Ha habido un crecimiento estable en el tamaño y emplazamiento de turbinas eólicas, actualmente disponibles con capacidades de hasta 3 MW como en el caso de aerogeneradores marinos.

Los estímulos fiscales ofrecidos por gobiernos locales han influido positivamente en el desarrollo de esta tecnología. Por ejemplo, los parques eólicos que se encuentran en Estados Unidos, Reino Unido, Alemania, Dinamarca y España.

Se espera que debido a la rápida capacidad y al crecimiento de esta tecnología en muchos países y regiones, la capacidad global instalada de parques eólicos puede llegar alcanzar los 150 GW en el año 2010, lo cual dependerá del soporte político que se le brinde, tanto a nivel nacional como internacional, así como de futuras innovaciones y del mejoramiento en la reducción de sus costos (Yokobori, 2001).

Por su parte, la región de Latinoamérica (OLADE, 2004) incrementó la utilización de energía renovable en su matriz energética, especialmente en lo referente al aprovechamiento de la energía eólica, sobre la cual varios países se encuentran estudiando el potencial en sitios específicos. A finales de 2003 la región tenía una capacidad instalada de 128 MW, con presencia importante en Costa Rica, Brasil y Argentina. México por su parte ha iniciado recientemente la operación de la central eólica La Venta II, con una capacidad instalada de 85 MW. Pero la región del Istmo de Tehuantepec tiene un gran potencial de generación eólica por lo que se estima que en en estos años se estará licitando el proyecto La Venta III que tendrá una capacidad de generación de 102 MW. Sin embargo, México puede incrementar aún más su infraestructura eoloeléctrica por el alto potencial eólico que posee.

Un aspecto que ha incidido en mayor aprovechamiento de las fuentes de energías renovables es la competitividad del costo de algunas de ellas como la energía eólica, dados los incentivos que han adoptado algunos países y la aplicación del mecanismo de desarrollo limpio (MDL) del Protocolo de Kyoto, a través del cual se han empezado a desarrollar proyectos sobre hidroelectricidad, centrales eólicas y tratamiento de residuos sólidos urbanos.

EL SISTEMA DE ENERGÍA ELÉCTRICA DE AMÉRICA DEL NORTE

El sistema de energía eléctrica en América del Norte es muy diverso y sumamente complejo, con importantes implicaciones para el desarrollo económico nacional, la seguridad energética y la calidad de vida.

Las tecnologías usadas para abastecer la red eléctrica varían de un lugar a otro en Norteamérica dependiendo de múltiples factores, entre ellos, el costo, la disponibilidad de los combustibles, la disponibilidad de recursos renovables, los subsidios gubernamentales e impuestos, así como las reglas y los requisitos de los mercados de electricidad y las operaciones de las centrales eléctricas.

Al igual que estos factores varían según la región y el país, las tecnologías y los combustibles usados para generar electricidad varían de acuerdo con las circunstancias locales (Miller y Van Atten, 2004). Así por ejemplo, Estados Unidos genera la mitad de su electricidad a partir de carbón, mientras que México sólo obtiene alrededor de 8% de su electricidad de este combustible y genera una parte mucho mayor a partir del petróleo. En cambio Canadá produce la mayor parte de su electricidad a partir de energía hidráulica. Sin embargo, en cada país puede haber variaciones regionales importantes en los recursos combinados para la generación de electricidad.

MÉXICO EN EL CONTEXTO DE ENERGÍA ELÉCTRICA

México cuenta con una población de alrededor de 103.4 millones de habitantes y un PIB de 601 mil millones de dólares. Es el país con la segunda mayor reserva de petróleo, posee la cuarta mayor de gas natural y la tercera de carbón de la región. Asimismo, cuenta con la cuarta mayor reserva hídrica de la región. Cabe señalar también que la empresa estatal de hidrocarburos Pemex, es la quinta mayor empresa petrolera del mundo. Su principal mercado de exportación de energía es Estados Unidos (OLADE, 2004).

En la escala mundial, de acuerdo con datos del año 2000 proporcionados por la OCDE, México se encuentra ocupando el decimosexto lugar en el consumo de electricidad con 177 TWh. En este rubro, los principales consumidores son: Estados Unidos (3 813 TWh), China (1 254 TWh), Japón (1 056 TWh), Rusia (761 TWh) y Alemania (549 TWh).

En el mercado de energía de América; Estados Unidos, Canadá, Brasil, México y Argentina concentran la demanda de energéticos. Mercados que distan mucho de ser homogéneos, como se muestra en la figura 2 que ilustra las diferencias en las estructuras de consumo de electricidad.

El avance en la industrialización de países en desarrollo es determinante para el crecimiento de su demanda eléctrica. Como se ilustra en la figura 2, los países en desarrollo como México consumen la mayor proporción de electricidad en su sector industrial.

El sector eléctrico mexicano ha manifestado, por lo menos en los últimos 10 años, una tasa de crecimiento de la demanda por energía eléctrica de 5.2%, misma que ha superado a la del crecimiento del producto interno bruto nacional de 3.5%, y se espera que en la próxima década esta tendencia se mantenga en virtud de que el país se encuentra en una fase de desarrollo económico e industrial acompañado por un importante crecimiento poblacional (Sener, 2001).

La generación de energía eléctrica en la Comisión Federal de Electricidad se realiza en centrales hidroeléctricas, termoeléctricas, eólicas y nuclear. Al cierre del mes de junio de 2007, la CFE contó con una capacidad efectiva instalada para generar energía eléctrica de 49 834.29[1] megawatts (MW), de los cuales 11 456.90 MW son de productores independientes (termoeléctricas); 11 044.98 MW son de hidroeléctricas; 22 322.56 MW corresponden a las termoeléctricas de CFE; 2 600.00 MW a carboeléctricas; 959.50 MW a geotermoeléctricas; 1 364.88 MW a la nucleoeléctrica, y 85.48 MW a la eoloeléctrica.

DESARROLLO DE LA CAPACIDAD INSTALADA Y DE LA GENERACIÓN

Para cumplir el objetivo de CFE de cubrir las necesidades de energía eléctrica de la población, de la industria, la agricultura, el comercio y los servicios en México, la generación de electricidad ha ido en aumento, como se aprecia en el cuadro 3.

Aunque gran parte de las plantas de generación de electricidad están basadas en su mayoría en la combustión de petróleo, a partir del año 2005 la política energética industrial las ha venido sustituyendo utilizando gas natural. A su vez, la mayor parte de las plantas generadoras, que funcionan con GN, están ubicadas en la región fronteriza del norte de México (Quintanilla y Fischer, 2003).

ENERGÍAS RENOVABLES

Las energías renovables tienen mucha importancia en la matriz energética de México, aprovechándose las energías hídrica, biomasa, geotérmica, eólica y solar. En 2003 se reportó una generación de electricidad de 19 753 GWh, proveniente de centrales hidroeléctricas con una capacidad instalada de 9 650 MW (OLADE, 2004).

En geotermia, México es el principal productor en América Latina y el Caribe y uno de los más importantes a nivel mundial, reportando en 2003 una generación eléctrica de 5 940 GWh, producidos por centrales con una capacidad instalada de 960 MW.

En energía eólica, hay una capacidad instalada muy pequeña (2.7 MW, más 85 MW adicionales por La Venta II), a pesar del elevado potencial existente, por lo que su aporte todavía no es relevante en su balance energético, aunque esto podría cambiar en los próximos años. En energía solar, hay una cantidad de sistemas fotovoltaicos instalados en el país, como parte de proyectos de desarrollo rural; sin embargo, por su tamaño, no tienen una repercusión en la oferta de energía aunque constituyen una valiosa experiencia a nivel regional.

En un estudio sobre fuentes alternativas de energía eólica y solar para comunidades rurales de la zona costera del Pacífico bajacaliforniano, Quintanilla (1999) encontró que los recursos solar y eólico disponibles para las zonas de estudio muestran ser suficientes para cubrir las necesidades de dichas comunidades, y que podrían ser utilizados ambos recursos por medio de sistemas de tecnologías híbridos, alternando el uso de tecnologías solares (celdas fotovoltáicas) y eólicas (turbinas eólicas).

En biomasa, en el año 2003 se incorporó a la oferta de energía, la electricidad generada por el tratamiento de residuos sólidos urbanos del relleno sanitario de Monterrey, que está siendo manejado por Bioenergía de Nuevo León, S.A. de C.V. (Benlesa), y que se encuentra generando 7 MW de electricidad, con el gas metano recuperado. Adicionalmente, hay varios proyectos en fase de evaluación en este mismo ámbito tecnológico, que ha centrado el interés de varios municipios y de la iniciativa privada, derivado de la aplicación del MDL, que permite el complemento financiero de estos proyectos. Adicionalmente, hay una participación importante de la leña en el consumo del sector residencial (17 723.5 t) y del bagazo de caña para generación de energía en la industria azucarera (OLADE, 2004).

LA REGIÓN FRONTERIZA DE ESTADOS UNIDOS Y MÉXICO Y EL COMPONENTE POBLACIONAL

Para dar una idea de la magnitud de los nuevos esquemas de comercio, entre Estados Unidos y México, derivados de un mercado de electricidad más competitivo y abierto, es importante considerar que la región fronteriza entre ambos países es una de las más dinámicas y complejas en el mundo. Esta área se caracteriza por un alto crecimiento poblacional, acompañado de un aumento en las necesidades de urbanización y de una importante industrialización de su economía. Esto tiene lugar en un contexto de rápidos cambios políticos y económicos (Swedler et al., 1998).

Desde el punto de vista geopolítico la región fronteriza comprende, por el lado estadounidense, 25 condados distribuidos en los estados de California, Arizona, Nuevo México y Texas. Mientras que, por el lado mexicano, existen 35 municipios que se localizan en los estados de Baja California, Sonora, Chihuahua, Nuevo León, Coahuila y Tamaulipas (figura 4).

La frontera entre ambos países tiene una longitud de 3 141 km, extendiéndose desde el océano Pacífico hasta el golfo de México. Actualmente esta región tiene una población de 12 millones de personas, cifra que casi se duplicará a 24 millones en 2020. De modo que, la región está entre las de más rápido crecimiento en América del Norte. La mayor parte de su crecimiento se concentra en las áreas urbanas de Estados Unidos y México localizadas en ambos lados de la frontera, a través de un sistema de pares de ciudades gemelas.

De alguna manera, la sección de la frontera que comprende los estados de California-Baja California es un área de especial relevancia. Ambos estados incluyen a cerca de 42% de la población total que se asienta en la región fronteriza entre México y Estados Unidos. Por el lado estadounidense se encuentran los condados de San Diego y Valle Imperial, en tanto que los municipios de Tijuana, Rosarito, Tecate y Mexicali se encuentran del lado mexicano (Sweedler et al., 2003a).

La población actual de esta región es de 5.5 millones de personas. Sin embargo, para 2020 se estima que la población ascenderá a cerca del doble, 9.4 millones (cuadro 4). Tan sólo la región San Diego-Tijuana alcanzará una población de 7.6 millones en los próximos 16 años. En este mismo orden de ideas, Tijuana alcanzará una población de 2.5 millones en el mismo periodo de años, prácticamente el doble de su población actual.

Este rápido crecimiento de la población, aunado a un importante incremento del sector industrial en las ciudades de Mexicali y Tijuana, es el principal factor que propicia el incremento en la demanda de servicios de energía en la región. Se espera que la demanda de energía en Baja California se mantenga en un rango alto por los próximos 10 años, creciendo entre 6% y 7% de manera anual. Por su parte, la ciudad de San Diego, tendrá un incremento en su demanda de electricidad de 3% durante la próxima década.

ANÁLISIS DEL SECTOR ELÉCTRICO DE BAJA CALIFORNIA Y CALIFORNIA

Particularmente, en la región fronteriza de California-Baja California los temas de energía son especiales debido, por un lado, a la compleja situación energética que enfrenta California, mientras que, por el otro, al hecho de que en Baja California el desarrollo del sistema eléctrico es presionado por estar aislado del resto del país, en una zona en desarrollo con un clima semidesértico, que produce una curva de demanda con picos y valles pronunciados. En efecto, la red bajacaliforniana de transmisión de energía no está conectada al sistema de transmisión del país.

En la actualidad la infraestructura de energía eléctrica de Baja California (figura 5) consiste en cuatro importantes centrales generadoras, varias pequeñas plantas de generación y de un apropiado sistema de líneas de transmisión. La red de transmisión se encuentra conectada a la de San Diego por medio de cuatro líneas de 230 Kilovolts, una cerca de Tijuana y otras tres cerca de Mexicali, una de Sempra, otra de Intergen y una última de San Diego Gas and Electric.

El sistema eléctrico de Baja California tuvo, en el 2004, una capacidad instalada de 2 160 MW. La única fuente de energía natural utilizada a gran escala en Baja California es la geotérmica y sus instalaciones se encuentran en la localidad conocida como Cerro Prieto, al sur de Mexicali. Este complejo geotérmico con 13 unidades (cuadro 5) opera como planta base (atiende la demanda base del sistema) con una capacidad de 720 MWe.

La Central Termoeléctrica Presidente Juárez (cuadro 6) genera 1 330 MW y se encuentra en el municipio de Playas de Rosarito; se integra por seis unidades operadas por combustóleo y dos unidades de ciclo combinado operadas con gas natural. Dentro del sistema eléctrico bajacaliforniano opera como planta reguladora (sólo atiende los picos de demanda).

Además de las centrales Rosarito y Cerro Prieto la CFE opera otras 10 unidades de respaldo (cuadro 7), distribuidas en Tijuana, Mexicali y El Ciprés con una capacidad instalada de 384 MW (Rivas et al., 2003).

El estado de California a pesar de ser más diverso que su vecino del sur, en cuanto a sus fuentes de energía primaria, utilizadas en la generación de electricidad, su sistema eléctrico se enfrenta al problema fundamental de que las plantas generadoras de electricidad en California no producen suficiente energía para atender su propia demanda, como se puede observar en el cuadro 8 cerca del 12% debe ser importada de otros estados.

Por su parte, San Diego es más dependiente de las importaciones de electricidad provenientes de otras regiones. En el año 2000 importó 52% de su consumo, en comparación con 18% que el estado de California tuvo que importar en ese mismo año (Díaz, 2000).

Los principales elementos de la infraestructura eléctrica de San Diego (cuadro 9) consisten en dos grandes centrales termoeléctricas, localizadas en Carlsbad (Encina) y Chula Vista (South Bay), así como la Estación de Generación Nuclear de San Onofre (SONGS), localizada justo al sur de San Clemente. Todas las plantas termoeléctricas que operan en el condado utilizan gas natural. Además, existen dos líneas de transmisión de alto voltaje (500 Kv), una que va hacia el norte y la otra hacia el este, ambas son las responsables de traer toda la electricidad importada a la región (Sweedler et al., 2003b).

El condado de Imperial (cuadro 10) basa su infraestructura de generación en una serie de pequeños campos geotérmicos, que en conjunto generan 540 MW; le sigue en importancia dos centrales de ciclo combinado que funcionan a base de gas natural, una produce 256 MW y la otra 50 MW; el sistema hidroeléctrico aporta 58 MW; también existe una central que funciona con combustóleo y genera 23 MW; asimismo cuenta con una central que funciona con biomasa de restos agrícolas y estiércol de ganado, generando 18 MW, aunque al parecer esta modalidad no está operando en la actualidad debido a inconformidades de la comunidad.

CRECIMIENTO DE LA DEMANDA FUTURA EN LA REGIÓN

Para atender la demanda futura de electricidad en la región binacional California-Baja California se han venido discutiendo varias alternativas, entre las que destacan: generar más energía en la región, incrementar las importaciones de electricidad generada en otras regiones, reducir la demanda a través de un uso y consumo más eficiente, o bien alguna combinación de varias de estas estrategias.

Para el estado de Baja California, generar localmente una mayor cantidad de electricidad podría significar duplicar su capacidad instalada que actualmente es de 2 735 MW a 4 230 MW. Es importante recordar que el estado sólo puede importar pequeñas cantidades provenientes del sur de California y Arizona, debido a que su red de transmisión no está conectada al sistema nacional.

En este sentido, es un hecho que hace apenas unos pocos años, fue propuesta la construcción y operación de una serie de nuevas plantas generadoras de electricidad en la región binacional California-Baja California. Algunas de las cuales ya han iniciado sus operaciones, otras se encuentran en proceso de construcción, mientras que algunas más están en su fase de planeación. En total estas nuevas centrales aportarán 3 500 MW que se sumarán a la totalidad de la capacidad actual instalada en la región binacional (Sweedler et al., 2003a).

De acuerdo con información proporcionada por la CFE la capacidad instalada de generación eléctrica en Baja California crecerá en 1 485 MW, al incorporarse nuevas unidades de generación entre los años 2008 y 2013 (cuadro 11).

Por su parte, en el estado de California también existen planes para incrementar su capacidad de generación eléctrica. Así en el condado de Imperial se ha aprobado la construcción de la central geotermoeléctrica Salton Sea, con una capacidad de 180 MW, que será operada por Imperial Company (California Energy Commission, 2006).

El condado de San Diego ha incrementado su producción con la entrada en operación de la Central Rancho Chula Vista, con capacidad de 57 MW, operado por San Diego Company-Ramco. De igual forma, en este mismo condado ha sido aprobada la construcción de dos nuevas centrales: Palomar Escondido con 546 MW, de Sempra y, Otay Mesa Power Plant con 590 MW, San Diego Company-Calpine (California Energy Commission, 2006).

EFECTOS EN EL MEDIO AMBIENTE

Actualmente, es un hecho incuestionable la creciente preocupación social por los problemas ocasionados al medio ambiente derivados del desarrollo económico. En este sentido, las actividades de aprovechamiento energético de recursos primarios, su transformación y el posterior consumo final de sus derivados, se convierten en el primer factor de impacto ambiental mundial.

El problema al que se enfrenta la humanidad es mantener los niveles de emisiones contaminantes dentro de unos márgenes aceptables por el planeta, y al mismo tiempo crear un sistema energético capaz de hacer frente al abastecimiento de la creciente población mundial, de cubrir las fuertes demandas de los países en desarrollo y de ser capaz de responder a la búsqueda de una mayor calidad de vida para todos los seres humanos.

A pesar de los beneficios obvios del abastecimiento de electricidad, su generación constituye un sector que hace un uso intensivo de recursos naturales (petróleo, carbón, gas natural, agua) y tiene gran repercusión ambiental. La generación de electricidad es una fuente importante de dióxido de carbono (CO_2), óxidos de nitrógeno (NOX), dióxido de azufre (SO_2), ozono (O_3), mercurio (Hg), y partículas finas, entre los más importantes (Vaughan et al., 2002 y Miller et al., 2002).

La inercia estructural en la producción mundial de contaminantes generados por el sector energía, debido principalmente a la preponderancia en la oferta mundial de las energías primarias de origen fósil junto a su desigual distribución, son aspectos centrales que determinan los problemas ambientales derivados de este sector (Sener, 2002).

Las consecuencias de la contaminación atmosférica y los efectos ambientales del sector eléctrico son considerables y están bien documentadas (IDAE, 2000; Lago 2001; Manzini, 1997; UNEP, 2000; Sweedler et al., 1995, y Gallegos et al., 2000). Éstas se encuentran asociadas al uso masivo de combustibles fósiles en los procesos de generación. Se trata de los efectos de la lluvia ácida, el cambio climático, la destrucción de la capa de ozono, entre los impactos de ámbito global. Sin embargo, otros efectos medioambientales de carácter local se asocian a la generación de electricidad, como la contaminación de suelos, aguas, ocupación de terrenos, impacto paisajístico, o la posible alteración de corredores naturales de flora y fauna (IDAE, 2000). La CCA publicó el primer informe con datos de emisiones comparables de más de mil plantas generadoras de energía eléctrica de combustible fósil de Canadá, Estados Unidos y México (Miller y Van Atten, 2004).

La investigación concluye que un porcentaje reducido de plantas genera gran parte de las emisiones de dióxido de azufre, óxidos de nitrógeno, mercurio y dióxido de carbono en América del Norte. Se sabe que estas emisiones contribuyen a la lluvia ácida, al neblihumo (o smog en inglés), y al cambio climático, así como a la presencia de mercurio tóxico en peces, que acaba consumido por el hombre.

El informe, que reúne datos desde 2002 (año a partir del cual es posible recabar información comparable sobre contaminantes específicos de las centrales eléctricas de los tres países), observa que cada nación cuenta con una combinación única de combustibles y tecnologías para producir electricidad. Estados Unidos genera la mitad de su electricidad a partir de carbón, en tanto que México sólo obtiene 8% de su electricidad de dicha fuente y más de las dos terceras partes de su energía se generan del petróleo y el gas natural. Por el contrario, Canadá produce la mayor parte de su electricidad a partir de energía hidráulica.

A pesar de estas variaciones, el informe señala que las centrales eléctricas que queman carbón representan por mucho la principal fuente de contaminación producida por la generación de energía eléctrica en el subcontinente. Si bien la combustión de carbón da cuenta de sólo 44% de electricidad en la región, es responsable de la mayor parte de las emisiones de mercurio, de 86% del total de emisiones de dióxido de azufre y de 90% de los óxidos de nitrógeno.

Por ejemplo, en el caso de Estados Unidos, que obtiene del carbón casi la mitad de su electricidad, las carboeléctricas emiten en conjunto arriba de 85% de las emisiones de dióxido de azufre (SO_2), óxidos de nitrógeno (NOx) y dióxido de carbono (CO_2), generadas por la industria eléctrica nacional.

En Canadá, donde el carbón genera únicamente cerca de 20% de la energía eléctrica nacional, las plantas de carbón producen en conjunto más de 80% de la contaminación por SO_2 y NOx del sector eléctrico. En México, las únicas tres centrales carboeléctricas, responsables de cerca de 10% de la producción nacional, emiten casi 5% de las emisiones de NOx del sector.

De acuerdo con los resultados presentados por Vijay et al. (2004), en México la mayoría de las centrales generadoras de electricidad no tienen controles de emisiones instalados. A pesar de ello, en el periodo 2001-2002, los autores observaron que hay una tendencia a la reducción de emisiones. En particular, encontraron una reducción significativa de CO_2, aunque también disminuyeron las emisiones de NOx y SO_2. Sólo encontraron un ligero aumento en las emisiones de mercurio, como resultado del cambio de combustóleo a carbón como combustible en la central de Petacalco.

Por otro lado, la existencia de transporte de contaminación atmosférica a través de las fronteras nacionales (Vaughan et al., 2002) da lugar a preocupaciones en cuanto a las diferencias de normatividad ambiental entre ambos países, que podrían favorecer el establecimiento de nuevas fuentes de contaminación en determinada ruta transfronteriza de contaminantes.

Por ejemplo, el ozono y las partículas suspendidas que son generadas en Mexicali, Baja California, son transportadas y llegan justo al otro lado de la frontera, en el Valle Imperial de California, esto sucede cuando el flujo de los vientos dominantes provienen del sureste en el verano. Por el contrario, cuando el viento fluye de noroeste a sureste, como es más común que ocurra en el invierno, las partículas suspendidas son transportadas del Valle Imperial hacia Mexicali (Chow et al. 1995).

A su vez, los contaminantes atmosféricos de Los Ángeles y San Diego, son llevados hasta el sur de la frontera, impactando a las ciudades de Tijuana y Playas de Rosarito. De acuerdo con Vaughan et al. (2002), la escala del transporte de contaminantes puede ser relativamente local y también cubrir largas distancias.

Para la región binacional de Imperial y Mexicali se llevó a cabo un estudio (Reyna y Álvarez, 1999), que mostró que las enfermedades respiratorias, las admisiones al hospital, las ausencias a las escuelas, así como las muertes prematuras guardan una alta correspondencia con los periodos de incremento de la contaminación por partículas suspendidas menores a 10 micras (PM_10). Esto a su vez podría estar relacionado con una mayor incidencia de enfermedades pulmonares, como asma, bronquitis y enfisema.

A pesar de que, entre los combustibles fósiles comúnmente utilizados en las centrales eléctricas, el gas natural es el menos contaminante, su combustión genera significativas cantidades de emisiones contaminantes a la atmósfera. De entre ellas destacan los óxidos de nitrógeno (NOX), el monóxido de carbono (CO) y las (PM_10). Sin embargo, es menester destacar la importancia que tienen los óxidos de nitrógeno como precursores del ozono (O_3), reconocido actualmente como uno de los contaminantes secundarios que más daños causan a la salud pública y a los sistemas ambientales. Éste se forma al interactuar los óxidos de nitrógeno y los compuestos orgánicos volátiles (COVs) en presencia de la luz del sol, concretamente de la radiación ultravioleta (Molina y Molina, 2002).

Las dos plantas que recientemente han entrado en operación en Mexicali utilizan gas natural como fuente de combustión. Asumiendo que las dos plantas operen a 100% de su capacidad, se estima que las emisiones potenciales anuales (cuadro 12) de La Rosita (Intergen, 1 060 MW) y la Termoeléctrica de Mexicali (Sempra, 600 MW) serán del orden de 2 094 toneladas de NOX, 2 281 toneladas de CO y 1 094 toneladas de partículas (PM_10). (Vaughan et al., 2002).

IMPLICACIONES AMBIENTALES DEL SECTOR ELÉCTRICO EN LA REGIÓN

Es necesario insistir en que, de manera particular, en la región fronteriza de California-Baja California los temas de energía son especiales debido, por un lado, a la compleja situación energética que enfrenta California, mientras que, por el otro, al hecho de que Baja California se encuentra físicamente aislada del resto de México. En efecto, la red bajacaliforniana de transmisión de energía no está conectada al sistema de transmisión del país.

Como ya se mencionó con anterioridad, se espera que en el corto plazo, 10 nuevas centrales eléctricas se emplacen en la región fronteriza California-Baja California. A pesar de que cada una de estas plantas podría estar por debajo de los estándares de emisiones atmosféricas reglamentarias, tanto en Estados Unidos como en México, los efectos acumulativos, indirectos, sinérgicos y de largo alcance temporal y espacial de estas nuevas generadoras sobre el medio ambiente, regional binacional, son desconocidas y no podrán evaluarse de una manera integral con el limitado modelo actual de EIA a nivel de proyectos; la alternativa que aquí se propone es evaluar esas repercusiones al ambiente con un enfoque holístico, sistémico y proactivo mediante la EAE a nivel de políticas, planes y programas incidiendo así desde las primeras etapas de toma de decisiones del ciclo de planeación (Nieblas y Quintero, 2006a).

Es muy importante resaltar que la región fronteriza compartida por California-Baja California tiene problemas de calidad del aire que pueden estar agudizándose debido a la introducción de nueva infraestructura de generación eléctrica. En efecto, la EPA y la Semarnat han determinado a esta región binacional como de “no cumplimiento” para algunos de los contaminantes de referencia, relativos a la calidad del aire como partículas menores a 10 micras (PM_10), monóxido de carbono (CO), y ozono (0_3) (Quintero y Sweedler, 2005).

Desde 1970, Estados Unidos ha seguido una estrategia de control de la contaminación del aire que se enfoca al cumplimiento de los estándares nacionales de la calidad del aire ambiental (ENCAA) para los seis contaminantes más comunes del aire: materia particulada, bióxido de azufre, monóxido de carbono, óxido de nitrógeno, ozono y plomo.

Las regiones que no han alcanzado los ENCAA para un contaminante determinado se conocen como áreas de no cumplimiento, los valles de Imperial y Mexicali se encuentran en dicha categoría.

Bajo la ley de Estados Unidos, un área de no cumplimiento está sujeta a requerimientos de limpieza extrema, que de no cumplirse puede ser penalizada. Sin embargo, una región como el Valle Imperial no puede ser penalizada si muestra que a pesar de haber tomado todas las acciones a su alcance y dentro de su jurisdicción no ha podido cumplir los requerimientos debido a fuentes de emisión fuera de Estados Unidos. Éste es el argumento principal que el condado de Imperial expone en su defensa, ya que Mexicali contribuye sustancialmente al problema de la calidad del aire de la región, toda vez que ambas son parte de una misma cuenca atmosférica.

De ahí que el emplazamiento de nuevas industrias, o nuevas fuentes fijas de emisión, en Mexicali afectan negativamente los esfuerzos de Imperial por ajustar sus niveles de emisiones a los ENCAA. Tal es el caso de las centrales eléctricas La Rosita (Intergen) y Termoeléctrica de Mexicali (Sempra), que han venido a contribuir de manera importante al deterioro de la calidad del aire de esta región binacional.

De haberse instalado en el Valle Imperial ambas centrales tendrían que cumplir con, por lo menos, tres requerimientos de carácter federal que se aplican a regiones de no cumplimiento. Estos requisitos se refieren a compensar las nuevas emisiones con mayores reducciones en las emisiones actuales, adoptar los métodos más estrictos de control ambiental hasta garantizar la más baja emisión de contaminantes y certificar que otras instalaciones del mismo corporativo están cumpliendo con la normatividad en materia de contaminación del aire.

Al instalarse en Mexicali, La Rosita y Termoeléctrica de Mexicali, han logrado evitar al menos dos de los tres requisitos antes mencionados, de ahí que su operación al sur de la frontera ha traído como consecuencia un conflicto ambiental binacional, que incluso ha llegado hasta la Suprema Corte de Justicia de Estados Unidos.

El ejemplo anterior muestra que es indudable que tanto San Diego y Tijuana como Imperial y Mexicali comparten entre sí una misma cuenca atmosférica. Sin embargo, no cuentan con herramientas y mecanismos de gestión ambiental comunes ni coordinados a nivel binacional.

La disyuntiva a la que se enfrentan las comunidades y gobiernos locales de esta región fronteriza plantea un par de preguntas centrales: 1) ¿De qué manera se puede continuar con la instalación de nuevas centrales de generación eléctrica en esta región binacional sin comprometer con ello la calidad del aire compartido?, y 2) ¿Mediante que instrumentos se tendrán que evaluar los impactos al ambiente, a los recursos naturales y a la salud, con un enfoque holístico y teniendo como premisa la sustentabilidad?

Parece evidente que el reto a vencer es evolucionar hacia un modelo de gestión ambiental transfronteriza, donde la cooperación y la planeación conjunta faciliten los procesos de evaluación de los impactos al medio ambiente y a la calidad del aire, con una visión orientada hacia objetivos comunes de salud y bienestar social.

Esto implica dejar atrás los tradicionales esquemas de evaluación de impacto ambiental a nivel de proyectos de generación eléctrica, que resultan ser altamente centralizados y alejados de una efectiva participación pública, para pasar a un modelo de cooperación, planeación, comunicación y participación transfronteriza, donde las implicaciones al ambiente y en especial los impactos a la calidad del aire sean evaluados de manera conjunta a nivel de planes y programas.

Se considera que la evaluación ambiental estratégica junto con nuevos esquemas de colaboración binacional con un sólido sustento institucional podrá desempeñar un papel relevante en la solución de los problemas de calidad del aire asociados con las centrales de generación termoeléctrica de esta región. Estos nuevos modelos, que se describen en el capítulo III, requieren que los gobiernos y comunidades locales de ambos lados de la frontera tengan una consistente participación, tanto en los procesos de planeación como en los de evaluación de los impactos de un sector eléctrico que parece seguirá creciendo con base en tecnologías de quema de combustibles fósiles.

En efecto, mientras que el programa de energía del estado de California se ha planteado la meta de generar 20% de su energía eléctrica con base en fuentes renovables para el año 2020, para el estado de Baja California no se tiene considerada una meta semejante, por lo que es evidente que en la matriz de tecnologías de generación eléctrica de ambos estados seguirá siendo muy importante la quema de combustibles fósiles, principalmente gas natural licuado, gracias a la mayor disponibilidad de éste a precios más bajos que los actuales, debido a la instalación y operación de plantas regasificadoras en las costas bajacalifornianas.

El hecho real y tangible de que la demanda futura de energía eléctrica de la región se atenderá principalmente con la instalación de nuevas centrales de generación termoeléctrica, con quema de algún tipo de combustible fósil (combustóleo, gas natural, carbón), y las implicaciones al ambiente especialmente las relativas a sus emisiones de gases contaminantes a la atmósfera, en una región con serios problemas de degradación del aire, justifican la adaptación y eventual aplicación de la EAE como una metodología alternativa que ofrece la posibilidad de influir en los procesos de toma de decisiones desde las fases más tempranas del ciclo de planeación del sector eléctrico, lo que propiciará la consideración no sólo de otras tecnologías sino también de esquemas de políticas que fomenten una mayor eficiencia tanto del lado de la generación como de los usos finales de la energía.

1 Incluye 21 centrales de productores independientes de energía (PIE), las cuales aparecen en el apartado de centrales generadoras

CAPÍTULO II. MARCO NORMATIVO

MARCO CONCEPTUAL INTRODUCTORIO

Detrás de cada definición de ambiente hay una ideología, por lo que resulta necesario contextualizar la palabra “ambiente” teniendo en cuenta tanto los diferentes imaginarios culturales como los procesos sociopolíticos a partir de los cuales toma sentido el término.

En ese sentido, Carrizosa (2001) identifica por lo menos tres tendencias del pensamiento que construyen sus versiones en torno de esta idea: los impulsores del pensamiento holístico para quienes la palabra environment sirve para describir la sociedad toda: instituciones, cultura, naturaleza, ciudades, hábitat, economía, técnica; en una palabra, todo aquello que lo rodea; por otro lado, los ecólogos sistémicos, fundamentados en la teoría general de sistemas, precisan que el ambiente de un sistema es otro sistema que influye en el sistema considerado y recibe la influencia de éste; por último, un grupo importante de corrientes de izquierda política definen ambiente como el conjunto de interrelaciones entre sociedad y naturaleza.

Una perspectiva holística del ambiente implica aceptar que no existe un medio ambiente natural independiente del hombre, ya que existe una estrecha interrelación entre las personas, la sociedad y el resto del medio ambiente. De modo que ser humano y ambiente son indivisibles, debiéndose considerar al sistema social y al sistema natural como partes integrantes de un todo y no como miembros aislados de un conjunto.

En cambio, el enfoque sistémico de ambiente implica necesariamente tomar en cuenta que se está en presencia de diferentes totalidades en calidad de sistemas. Estas totalidades, según Ramírez (2006), se deben considerar como reguladoras del funcionamiento de las partes, que son consideradas como subsistemas. Así, las totalidades definen los atributos y características propias que trascienden a todos los componentes; es decir, los subsistemas del sistema como un todo.

De conformidad con lo antes expuesto, Gómez Orea (2003) define medio ambiente como el entorno vital; el conjunto de factores físico-naturales, sociales, culturales, económicos y estéticos que interactúan entre sí, con el individuo y con la comunidad en la que vive determinando su forma, carácter, relación y supervivencia. No debe considerarse como el medio envolvente del hombre, sino como algo indisociable de él, de su organización y de su progreso.

Sin embargo, Conesa (1996) hace una diferenciación entre medio físico respecto del medio socioeconómico. Al primero lo describe como el sistema constituido por los elementos y los procesos del ambiente natural tal como se encuentra en la actualidad y sus relaciones con la población; proyectándolo en tres subsistemas:1) medio físico: aire, tierra, agua; 2) medio biótico: flora y fauna, y 3) medio perceptual: unidades de paisaje. El segundo es el sistema constituido por las estructuras y condiciones sociales, histórico culturales y económicas en general de las comunidades humanas o de la población en un área determinada.

De la definición de medio físico o natural se desprende que existen una serie de factores o parámetros ambientales en los que se engloban los diversos componentes del medio ambiente entre los cuales de desarrolla la vida del planeta tierra y que son el soporte de todas las actividades humanas. A pesar de ello, los factores ambientales son susceptibles de ser modificados por los humanos, es decir, sufrir un impacto ambiental, pudiendo estas modificaciones ser grandes y ocasionar graves problemas, generalmente difíciles de valorar ya que sus efectos suelen ser de mediano a largo plazo, o bien pueden ser problemas de poco alcance y de fácil solución. Dentro de los factores ambientales con mayor importancia en los estudios del medio ambiente se pueden encontrar flora, fauna, suelo, agua, aire, clima, paisaje, las interacciones entre los anteriores, el patrimonio cultural y los aspectos socioeconómicos de las poblaciones.

El impacto ambiental se presenta cuando una acción o actividad produce una alteración favorable o desfavorable en el medio ambiente o en alguno de sus componentes. La acción que lo provoca puede ser un proyecto de ingeniería, un programa, un plan, una ley o una disposición administrativa con implicaciones ambientales.

Para Conesa (1996), el impacto de un proyecto sobre el ambiente es la diferencia entre la situación del medio ambiente futuro modificado, tal y como se manifestaría como consecuencia de la realización del proyecto, y la situación del medio ambiente futuro tal como habría evolucionado normalmente sin tal acción; es decir, la alteración neta (positiva o negativa de la calidad de vida del ser humano) resultante de una actuación.

Gómez Orea (2003) define impacto ambiental como la alteración que introduce una actividad humana en su entorno, entendiéndose este último concepto a la parte del medio ambiente afectada por dicha actividad, o más ampliamente que interactúa con ella. Por lo tanto, el impacto ambiental se origina por una acción humana y se manifiesta según tres facetas sucesivas:

• La modificación de alguno de los factores ambientales o del conjunto del sistema ambiental.

• La modificación del valor del factor alterado o del conjunto del sistema ambiental.

• La interpretación o significado ambiental de dichas modificaciones, y en último término, para la salud y bienestar humano.

La EIA se introduce por vez primera en la NEPA, o ley de medio ambiente de Estados Unidos, que entró en vigor en 1970 y establece que cuando una agencia federal se proponga llevar a cabo una acción importante, que tenga un efecto significativo sobre la calidad del medio ambiente humano, debe preparar una estimación de los efectos ambientales y ponerla a disposición del presidente, del congreso y de los ciudadanos estadounidenses.

A partir de entonces y después de algunos años de evolución y adaptación, la EIA es un procedimiento jurídico-administrativo que tiene por objeto la identificación, predicción e interpretación de los impactos ambientales que un proyecto o actividad produciría en caso de ser ejecutado, así como la prevención, corrección y valoración de los mismos, todo ello con el fin ser aceptado, modificado, condicionado o rechazado por parte de las autoridades ambientales competentes.

La EIA es un proceso que atiende a dos vertientes complementarias. Por un lado, establece el procedimiento jurídico-administrativo para la aprobación o rechazo de un proyecto o actividad, por parte de la autoridad ambiental; mientras que, por el otro, trata de elaborar un análisis encaminado a identificar y predecir las alteraciones que el proyecto o actividad puede producir en el medio ambiente o en la salud humana.

En general, la EIA es un proceso de análisis, más o menos largo y complejo, encaminado a que los agentes implicados formen un juicio previo, lo más objetivo posible, sobre los efectos ambientales de una acción humana prevista, a la que se le denomina proyecto, y sobre la posibilidad de evitarlos, reducirlos a niveles aceptables o compensarlos (Gómez Orea, 2003).

De modo que para realizar y presentar una EIA es necesario previamente elaborar un estudio de impacto ambiental (ESIA), que es un estudio técnico de carácter interdisciplinario, que incorporado en el procedimiento de la EIA está destinado a predecir, identificar, valorar y establecer las medidas de mitigación necesarias para corregir las consecuencias o efectos ambientales que determinados proyectos pueden causar sobre la calidad de vida del hombre y su entorno.

Ahora bien, para que la autoridad ambiental competente pueda aprobar, modificar, condicionar o rechazar un proyecto o actividad, es necesario que el titular o promovente del proyecto elabore una manifestación de impacto ambiental (MIA), que en México es definida por la Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente (Lgeepa) como el documento mediante el cual se da a conocer, con base en estudios, el impacto ambiental, significativo y potencial que generaría una obra o actividad, así como la forma de evitarlo o atenuarlo en caso de que sea negativo. La MIA puede ser, dependiendo del alcance del proyecto o actividad, general, intermedia o específica (Ortega et al., 2001), o bien en función de sus dimensiones geográficas o de las particularidades del proyecto relativas a la división política del país, la MIA puede ser regional o particular.

La valoración del impacto ambiental (VIA) tiene lugar en la última fase del ESIA y consiste en transformar los impactos, medidos en unidades heterogéneas, a unidades homogéneas de impacto ambiental, de tal manera que permita comparar alternativas diferentes de un mismo proyecto y aun de proyectos distintos.

Hay numerosos modelos para la evaluación de impactos sobre el medio ambiente o sobre algunos de sus factores (Conesa, 1996). Algunos son muy generales con pretensiones de universalidad, otros específicos para proyectos muy concretos; los hay de tipo cualitativos, mientras que otros permiten operar amplias bases de datos e instrumentos de cálculo sofisticados. Todo estudio de impacto ambiental debe plantearse con carácter específico para cada caso, es decir, debe ser como un “traje a la medida”. Esta especificidad exige que cualquier modelo o metodología con vocación de general debe ser versátil, en otras palabras, capaz de adaptarse a situaciones distintas, en proceso y en contenido (Gómez Orea, 2003).

Los modelos de valoración de impactos se pueden agrupar de acuerdo con la siguiente clasificación propuesta por Esteban Bolea (1984, citado por Conesa, 1996):

Sistemas de red y gráficos

• Matrices causa-efecto (Leopold) y listas de chequeo.

• Método CNYRPAB (Departamento de Desarrollo y Planificación Regional del estado de Nueva York).

• Bereano.

• Sonrensen.

• Guías metodológicas del MOPU (Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo, España).

• Método del Banco Mundial.

Sistemas cartográficos

• Superposición de transparentes.

• Mc Harg.

• Tricart.

• Falque.

Análisis de sistemas. Métodos basados en indicadores, índice e integración de la evaluación:

• Holmes.

• Universidad de Georgia.

• Hill-Schechter.

• Fisher-Davies.

Métodos cuantitativos

• Batelle-Columbus.

Los detalles de cada uno de estos métodos, así como de otros ampliamente utilizados en la etapa de valoración de impactos pueden ser consultados en Conesa (1996), Morris y Therivel (2004), Gómez Orea (2003) y Pardo (2002).

Generalmente, el proceso jurídico-administrativo de EIA termina con una declaración de impacto ambiental, que es el pronunciamiento de la autoridad ambiental competente con base en la MIA, en solicitudes de información complementaria, alegaciones, objeciones y demás comunicaciones resultantes del proceso de participación pública y consultas institucionales, en el que se determina, respecto de los efectos ambientales previsibles, la conveniencia o no de realizar la actividad proyectada y, en caso afirmativo, las condiciones que deben establecerse de conformidad con una adecuada protección del medio ambiente y los recursos naturales.

Por su parte, la EAE es un procedimiento que tiene por objeto la evaluación de las consecuencias ambientales que determinadas políticas, planes y programas; puede producir en el territorio, en la utilización de recursos naturales y en definitiva, en el logro de un desarrollo sostenible y equilibrado. Se trata básicamente de introducir la variable ambiental en el momento en que se elaboran los planes y programas que concretan las políticas de desarrollo nacional, regional y estatal, y por ende se refiere, en todo caso, a las acciones promovidas por los poderes del Estado.

Para los efectos de este documento, es necesario distinguir que el término EIA se utiliza para referirse al proceso de evaluación de impacto ambiental a nivel de proyectos individuales; mientras que EAE se utiliza cuando esta evaluación se aplica a nivel de políticas, planes y programas, tal como se explica en el párrafo que antecede; en tanto la expresión evaluación ambiental (EA) es utilizada indistintamente para referirse al proceso general que puede comprender tanto a la EIA como a la EAE.

Ahora bien, cabe señalar que los orígenes teóricos del proceso de la EA tienen sus raíces en la teoría de la planeación racional, desarrollada hacia mediados de la década de 1950 y ampliamente discutida y propagada a finales de la década de 1960 y principios de la de 1970.

Fischer (2003) sostiene que en la actualidad la EAE está inherentemente marcada o ligada con la teoría de la racionalidad. Así, mientras ciertas fases del proceso están predefinidas y son rígidas, los objetivos y metas de las políticas, planes y programas no están necesariamente definidas dentro del proceso de la EAE, sino que son tomados en cuenta a partir de otras fuentes, tales como programas de acción ambiental o estrategias de desarrollo sustentable. Por lo tanto, se puede decir que la EAE está ligada con la racionalidad instrumental. Desde sus primeras fases de desarrollo, la EA ha sido usualmente percibida como un proceso de aprendizaje y negociación entre múltiples actores.

Basados en una extendida percepción actual de que un instrumento enraizado en la teoría de la planeación racional no refleja una toma de decisiones real (o apegada a la realidad), muchos autores han sugerido que la EAE no debe ser un instrumento rígido, sino más bien debe adaptarse a los aspectos subyacentes de los políticas, planes y programas, y actuar como un método amplio y flexible. Sin embargo, mientras esto parece satisfacer al actual paradigma de la planeación posmodernista no concuerda del todo con la percepción de que la evaluación ambiental y la planeación tienen diferentes pero complementarias funciones (Berzok, 1986).

De acuerdo con lo anterior, Ramírez (2006) opina que la fragmentación disciplinaria ha propiciado que los estudios de la relación hombre-naturaleza tienden a desencadenar una estructuración sintética del entorno, en la que los elementos y sus interrelaciones son abstraídos o desvinculados, fragmentando el tejido complejo de las realidades, haciendo creer que la reducción arbitraria hecha sobre lo real es lo real mismo.

Esta realidad simplificante del medio ambiente no permite reconocer dentro de un proceso de EA las múltiples interrelaciones existentes entre los componentes, omitiendo las multicasualidades y los efectos sinérgicos, acumulativos, indirectos, de largo alcance y de largo plazo; incluyendo cambios o alteraciones irreversibles pocas veces contemplados dentro de un proceso de EA.

No obstante, volviendo al debate de los orígenes teóricos de la EA, es necesario considerar que la EAE puede verse beneficiada del debate actual sobre flexibilidad y adaptabilidad, dominada por los analistas de política; por lo tanto, es indispensable recordar que la EAE es un instrumento aplicado por una variedad de disciplinas por lo que no tiene una, sino varias interpretaciones. Más aún, al contrario de lo que se ha venido sugiriendo, existen evidencias de que la EAE ha contribuido al mejoramiento del proceso de toma de decisiones en términos de una mejor consideración del medio ambiente, al menos al nivel de planes y programas estableciendo nuevos procesos de planeación (Fischer, 2002).

A la vez, es oportuno señalar que durante los 30 años más recientes la comunidad dedicada a la evaluación ambiental ha tendido a seguir las teorías de análisis de política, toma de decisiones, y de planeación. La sugerencia de que la relación entre la EA con la ciencia de la decisión ha sido largamente desatendida en la literatura relacionada con el tema es debatible. De hecho, la mayoría de los autores actuales mencionan que la EIA y el proceso de elaboración de un proyecto deben ser integrados el uno al otro, y proponen que los valores y preferencias de la población afectada deben ser incorporados en el proceso de evaluación y de toma de decisiones (Gardiner, 1980).

Artículos recientes originados desde diferentes enfoques disciplinarios, que reflejan diferentes puntos de vista y aplicaciones de la EAE, incluyen perspectivas que van desde el análisis de política, el enfoque economista basado en la teoría institucional, los enfoques legales y normativos, así como los de planeación ambiental (Fischer, 2003).

Durante casi 30 años el concepto de impacto ambiental se ha mantenido sin cambios, entendiéndose por este “el proceso que evalúa y predice los efectos que pudiera generar una acción, llámese política, plan, programa o proyecto sobre el ambiente o la salud humana en lo económico, social, físico, biológico y estético, donde las conclusiones que arroja el estudio representan una herramienta para la toma de decisiones” (Therivel, 1992; Wathern, 1994, y Gilpin, 1995).

La evaluación tiene entonces por propósito prevenir la degradación ambiental por medio de la aportación de mejor información a los encargados de la toma de decisiones sobre las consecuencias que pudieran ocasionar al ambiente acciones de desarrollo, pero que por sí mismas no pueden prevenirse. De acuerdo con Rojas Caldelas (2004), el proceso que regularmente sigue una evaluación de impacto ambiental puede resumirse en los siguientes puntos:

• Revisar el estado que guarda el ambiente y las características de la acción propuesta y posibles acciones alternativas.

• Identificar y evaluar los efectos significativos que producen las acciones sobre el ambiente.

• Predecir el estado del ambiente a futuro con o sin la acción, ya que la diferencia entre las dos situaciones es lo que se denomina impacto.

• Considerar métodos para reducir, eliminar, compensar o evitar efectos negativos o adversos al ambiente y la salud.

• Preparar un documento (manifiesto de impacto ambiental) que discuta los puntos críticos positivos y negativos del estudio que permitan plasmar un balance objetivo de la acción.

• Tomar una decisión sobre el curso de la acción para su aprobación, rechazo o condicionamiento.

• Efectuar el monitoreo de impactos.

Por último, la evaluación de impacto ambiental se caracteriza por ser una herramienta técnica ligada con la toma de decisiones políticas dentro de un sistema de planeación que demanda el conocimiento de diferentes disciplinas, conformación de grupos de trabajo tanto para la elaboración como para la revisión de propuestas y de procesos de información y consulta a grupos que conforman la sociedad. Donde la aplicación principal que ha tenido este procedimiento ha sido para la evaluación de proyectos en la mayoría de los países.

LA EVALUACIÓN DE IMPACTO AMBIENTAL EN EL CONTEXTO DE MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS

EN MÉXICO

En México, la Lgeepa es el instrumento jurídico vigente, relativo a la protección al ambiente de forma integral. Su génesis se remonta a la iniciativa que envió el ejecutivo federal al Congreso de la Unión en septiembre de 1987, habiéndose publicado en el Diario Oficial de la Federación, el 28 de enero de 1988 (DOF, 1988).

Con la expedición de esta ley se pretendió construir un sistema jurídico normativo completo, suficiente y coherente, que regulara de manera clara y adecuada las problemáticas ambientales y el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales (Quintana, 2000).

Posteriormente, el 13 de diciembre de 1996 se publicó en el DOF el decreto que reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones de la Lgeepa. Como consecuencia de tal decreto, el artículo 28 de la ley se modificó, definiendo la evaluación de impacto ambiental como:

El procedimiento a través del cual la Secretaría (Semarnat) establece las condiciones a que se sujetará la realización de obras y actividades que pueden causar desequilibrio ecológico o rebasar los límites o condiciones establecido sen las disposiciones aplicables para proteger el ambiente y preservar y restaurar los ecosistemas, a fin de evitar o reducir al mínimo sus efectos negativos sobre el ambiente (DOF, 1996).

De igual forma, el artículo 28 de la Lgeepa establece las obras y actividades que requieren someterse a autorización en materia de impacto ambiental, entre otras se refiere particularmente a la industria eléctrica.

El 30 de mayo de 2000 es publicado el reglamento de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente en Materia de Evaluación de Impacto Ambiental (DOF, 2000).

El capítulo II de este reglamento se refiere a las obras o actividades que requieren autorización en materia de impacto ambiental, señalando en su inciso k) a la industria eléctrica.

Particularmente hace referencia a la construcción de plantas nucleoeléctricas, hidroeléctricas, carboeléctricas, geotermoeléctricas, eoloeléctricas o termoeléctricas, convencionales o de ciclo combinado o de unidad turbogas, con excepción de las plantas de generación con una capacidad menor o igual a medio MW, utilizadas para espaldo en residencias, oficinas y unidades habitacionales.

También se refiere a la construcción de estaciones o subestaciones eléctricas de potencia o distribución; obras de transmisión y subtransmisión eléctrica, y plantas de cogeneración y autoabastecimiento de energía eléctrica mayores a tres MW.

Guías sectoriales. El reglamento en materia de evaluación de impacto ambiental establece:

La Secretaría proporcionará a los promoventes guías para facilitar la presentación y entrega de la manifestación de impacto ambiental de acuerdo con el tipo de obra o actividad que se pretenda llevar a cabo. La Secretaría publicará dichas guías en el Diario Oficial de la Federación y en la Gaceta Ecológica (capítulo I, artículo 4; capítulo II, artículo 9, y capítulo IV, artículo 32).

Atendiendo a lo establecido en el reglamento y ante la complejidad del procedimiento de evaluación del impacto ambiental, la entonces Semarnap formuló y puso a disposición del público una serie de guías sectoriales como instrumentos de apoyo para los promoventes de proyectos. Así, se produjeron 11 guías, correspondientes a los sectores que solicitan con mayor frecuencia la autorización en materia de EIA, dentro de los cuales destaca el sector energía eléctrica (INE, 2000).

Al respecto, cabe mencionar que si bien la Semarnat ha puesto a disposición del público las guías, a través de su página de la internet, éstas aún no han sido publicadas en el DOF; por lo que su obligatoriedad carece de fundamento legal (Herrera, 2003).

Contenido de un documento de EIA. El reglamento de impacto ambiental actualmente en vigor establece en el artículo 10 dos modalidades para las manifestaciones de impacto ambiental: la “regional” y “particular”.

Conforme con el artículo 11 del reglamento las manifestaciones de impacto ambiental deberán presentarse en la modalidad regional cuando se trate de parques industriales y acuícolas, granjas acuícolas de más 500 hectáreas, carreteras y vías férreas, proyectos de generación de energía nuclear, presas y, en general, proyectos que alteren las cuencas hidrológicas; un conjunto de obras o actividades que se encuentren incluidas en un plan o programa parcial de desarrollo urbano o de ordenamiento ecológico que sea sometido a consideración de la Secretaría; un conjunto de proyectos de obras y actividades que pretendan realizarse en una región ecológica determinada; y, proyectos que pretendan desarrollarse en sitios en los que por su interacción con los diferentes componentes ambientales regionales, se prevean impactos acumulativos, sinérgicos o residuales que pudieran ocasionar la destrucción, el aislamiento o la fragmentación de los ecosistemas.

En los demás casos deberá presentarse la manifestación en la modalidad particular; ésta deberá contener: los datos generales del proyecto, de la persona que lo promueve, del responsable del estudio de impacto ambiental, la descripción detallada del proyecto, la vinculación del mismo con los ordenamientos jurídicos aplicables en materia ambiental, la descripción del sistema ambiental y señalamiento de la problemática ambiental detectada en el área de influencia del proyecto, la identificación, descripción y evaluación de los impactos ambientales, las medidas preventivas y de mitigación de los mismos, los pronósticos ambientales y la evaluación de alternativas, la identificación de los instrumentos metodológicos y elementos técnicos que sustentan la información otorgada.

De conformidad con el artículo 44 del reglamento de la Lgeepa, al evaluar las manifestaciones de impacto ambiental la Semarnat deberá considerar: a) los posibles efectos de las obras o actividades a desarrollarse en el o los ecosistemas de que se trate, tomando en cuenta el conjunto de elementos que los conforman, y no únicamente los recursos que fuesen objeto de aprovechamiento o afectación; b) la utilización de los recursos naturales en forma que se respete la integridad funcional y las capacidades de recarga de los ecosistemas de los que forman parte de dichos recursos, por periodos indefinidos, y c) en su caso, la Secretaría podrá considerar las medidas preventivas, de mitigación y las demás que sean propuestas de manera voluntaria por el solicitante, para evitar o reducir al mínimo los efectos negativos sobre el ambiente.

De acuerdo con el artículo 45 del reglamento de la Lgeepa la resolución que emita la Secretaría puede ser en tres sentidos: a) autorizar la realización de la obra o actividad en los términos y condiciones manifestados; b) autorizar total o parcialmente la realización de la obra o actividad de manera condicionada; o, c) negar la autorización en los términos de la fracción III del artículo 35 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente.

El artículo 35 bis de la Lgeepa, así como el artículo 46 de su reglamento en materia de impacto ambiental, establece que la Secretaría debe resolver sobre la manifestación de impacto ambiental dentro de los 60 días contados desde la recepción de la misma. Cuando por las dimensiones y complejidad de la obra o actividad se justifique, dicha Secretaría podrá ampliar el plazo hasta por 60 días hábiles más.

Participación pública. El reglamento propicia la vigilancia de los ciudadanos en el procedimiento de evaluación de impacto ambiental. En efecto, a través del artículo 37 el reglamento establece: “La Secretaría publicará semanalmente en la Gaceta Ecológica un listado de las solicitudes de autorización, de los informes preventivos y de las manifestaciones de impacto ambiental que reciba. Asimismo, incluirá dicho listado en los medios electrónicos de los que disponga”.

Los expedientes de evaluación de las manifestaciones de impacto ambiental, una vez integrados estarán a disposición de cualquier persona para su consulta (artículo 38).

Tanto la Lgeepa como el reglamento contemplan la participación pública en el proceso de evaluación del impacto ambiental. Bastará la solicitud de cualquier persona de la comunidad de que se trate, para iniciar una consulta pública respecto de proyectos sometidos a consideración de la Secretaría a través de MIA. Esta solicitud deberá presentarse por escrito dentro del plazo de 10 días contados a partir de la publicación de los listados de las MIA. El artículo 41° del reglamento señala que la Secretaría dentro de los cinco días siguientes a la presentación de la solicitud notificará al interesado su determinación de dar o no inicio a la consulta pública.

Vigilancia posterior. Cuando la Semarnat autoriza una manifestación de impacto ambiental existen diversos mecanismos para vigilar el cumplimiento de las condiciones en las que se deberá de llevar a cabo la actividad u obra correspondiente. La Procuraduría de Protección al Ambiente (Profepa) realizará los actos de inspección y vigilancia del cumplimiento de las manifestaciones del impacto ambiental y podrá, cuando proceda, imponer las medidas de seguridad y las sanciones que resulten procedentes (artículo 55 del reglamento).

La Semarnat podrá requerir a los responsables que corresponda, la presentación de información y documentación relativa al cumplimiento de dicha autorización. Existen tres formas en que la Profepa supervisa el cumplimiento de las manifestaciones de impacto ambiental, a través de las quejas de los ciudadanos por medio de procesos de consulta popular, por notificación de la Semarnat sobre posibles infracciones a la manifestación de impacto ambiental, y por medio de sus propias auditorias e inspecciones.

Normatividad estatal. En México, las 31 entidades federativas de la república han promulgado su propia legislación ambiental y han establecido una institución local encargada de la administración y aplicación de dichas leyes. El estado de Baja California cuenta con su Ley de Protección al Ambiente, publicada en el Periódico Oficial número 53, de fecha 30 de noviembre de 2001, al amparo de la cual se crea la Secretaría de Protección al Ambiente (SPA) de Baja California.

La competencia de los estados en asuntos ambientales queda claramente definida en el artículo 7 de la Lgeepa, en la que se puede encontrar que las entidades federativas tienen competencia sobre una amplia gama de asuntos ambientales dentro de su territorio, siempre que no exista una atribución expresa de competencia a la federación.

Así, aunque la Ley Estatal de Protección al Ambiente contempla una sección dedicada a la evaluación de impacto ambiental, la SPA tiene pocas atribuciones en esta materia, ya que el sector generación de energía eléctrica y la evaluación de sus impactos al ambiente es una actividad de competencia federal, por lo tanto la dependencia encargada de esos asuntos es la Semarnat.

EN ESTADOS UNIDOS, DETERMINACIÓN DEL ALCANCE DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO AMBIENTAL

De conformidad con el Código Federal de Regulaciones (CFR, por sus siglas en inglés), en Estados Unidos el Departamento de Energía (DOE) es la dependencia principal con competencia sobre proyectos del sector eléctrico. Ésta determina el alcance de la EIA (CFR, título 40, sección 1501.7(a) (2)). “Alcance” se define como la gama de acciones, opciones y efectos que se deben considerar en la EIA (CFR, título 40, sección 1508.25). Asimismo, durante la etapa de determinación del alcance la dependencia encargada eliminará los asuntos o aspectos insignificantes o cubiertos en revisiones ambientales previas, asignará responsabilidades entre las dependencias, establecerá la programación de los tiempos y decidirá si se fijan límites de tiempo o de páginas (CFR, título 40, seción 1501.7(a) y (b)).

La dependencia debe tomar en cuenta acciones de tres tipos: las relacionadas, las acumulativas y las similares. Las relacionadas son: 1) una acción dispara automáticamente otra acción; 2) una acción no puede proceder a menos que de manera previa o simultánea se tomen otras acciones, o 3) las acciones sean partes interdependientes de una acción mayor y cuya justificación dependa de esta última. Las acumulativas son las acciones que, al considerarse en conjunto con otras acciones propuestas, tienen efectos acumulativos relevantes. Las similares son las acciones que, cuando se observan junto con otras acciones previsibles o propuestas de la entidad tienen similitudes que proporcionan una base para evaluar las consecuencias ambientales en su conjunto, como en el caso de que compartan la planeación de los tiempos y la geografía.

También han de considerarse tres tipos de opción en la fase de definición del alcance: la acción propuesta, otras opciones razonables y la alternativa de “no acción”. Se deben tomar en cuenta tres tipos de efectos de cada opción: directos, indirectos y acumulativos. Los directos son provocados por la acción y se presentan al mismo tiempo y en el mismo lugar (CFR, título 40, sección 1508.8 (a)). Los indirectos los genera la acción, pero ocurren en un tiempo diferido o en otro lugar (CFR, título 40, sección 1508.8 (b)). Los acumulativos se definen como los efectos que resultan del impacto progresivo de la acción al sumarse a acciones pasadas, presentes o razonablemente previsibles (CFR, título 40, sección 1508.7).

Contenido de un documento de EIA. La NEPA exige que la EIA incluya información relacionada con

1. El efecto ambiental del proyecto propuesto.

2. Los efectos ambientales adversos que no puedan evitarse si se instrumenta la propuesta.

3. La relación entre usos locales del ambiente a corto plazo y el mantenimiento y mejoramiento de la productividad a largo plazo.

4. Toda clase de recursos que sea necesarios comprometer de manera irreversible e irrecuperable a fin de instrumentar la acción propuesta (código, título 42, sección 4332(C)).

Las EIA también deben describir las alternativas al proyecto propuesto y las posibles medidas para mitigar los daños ambientales (CFR, título 40, sección 1502.16). Opciones: la NEPA exige que cada EIA incluya una manifestación detallada de las alternativas a la acción propuesta (código, título 42, sección 4332(2)(C)(iii)). La dependencia debe describir los efectos directos, indirectos y acumulativos de cada alternativa (código, título 40, sección 1508.25(c)). Las EIA deben presentar de manera comparativa los efectos ambientales de la propuesta y sus alternativas, proporcionando opciones claramente definidas entre las cuales elegir. La dependencia debe evaluar todas las alternativas razonables, incluida la de no acción, e identificar la más recomendable (CFR, título 40, sección 1502.14).

Vigilancia del proceso de la toma de decisiones y su seguimiento posterior. Los reglamentos de la NEPA estipulan que “las dependencias han de integrar el proceso de la NEPA en otras actividades de planeación a la brevedad posible, para garantizar que ésta y las decisiones reflejen los valores ambientales con objeto de evitar retardos posteriores en el proceso y anticiparse a conflictos potenciales” (CFR, título 40, sección 1501.2). Los reglamentos también establecen que las EIA se deben preparar con suficiente antelación para que contribuyan al proceso de toma de decisiones y que no pueden utilizarse como razonamiento o justificación de decisiones que ya se han adoptado (CFR, título 40, sección 1502.5).

Consulta a dependencias. Una vez concluida la EIA, la NEPA exige que las dependencias con competencia relacionada o especialistas con experiencia en la materia hagan comentarios sobre aspectos de la EIA en su área de competencia (CFR, título 40, sección 1503.2). La NEPA revisa todas y cada una de las EIA (CFR, título 40, sección 1504.1 (b)). La dependencia encargada debe responder a todos los comentarios, incluidos los de la ciudadanía, por medio de 1) la modificación de las opciones, sin excluir la acción propuesta; 2) el desarrollo y la evaluación de nuevas alternativas; 3) el complemento, el mejoramiento o cambios de su análisis; 4) correcciones de hecho, o 5) explicaciones del motivo por el cual los comentarios no ameritan mayor respuesta (Código de Estados Unidos, título 42, sección 4332(2); cfr. título 40, sección 1503.4(a)).

En general, si una dependencia federal, luego de tratar de resolver sus inquietudes sobre una evaluación con la agencia principal, sigue convencida de que un aspecto de la EIA “no es satisfactorio en cuanto a la salud pública o el bienestar y la calidad ambiental”, la dependencia debe referir el asunto al Consejo de Calidad Ambiental (CEQ, por sus siglas en inglés) (CFR, título 40, sección 1504.1.(b)). El CEQ puede, entre otras acciones, servir de mediador entre la entidad encargada y la dependencia de referencia o presentar sus propias recomendaciones al presidente para que se tome una acción determinada (CFR, título 40, sección 1504.3).

Registro de la decisión. Al vencimiento del periodo para los comentarios públicos, la entidad que formuló la EIA decide si procede con la acción (CFR, título 40, sección 1506.10). Se debe preparar y publicar un registro de decisión en el momento de tomar la decisión. No se puede emprender acción alguna hasta 60 días después de que la EIA preliminar se haya puesto a disposición de la opinión pública o 30 días después de haber notificado públicamente la conclusión de una EIA definitiva (CFR, título 40, sección 1506.10(b)(2)). El registro de decisión debe indicar en qué se basó la dependencia para tomar su decisión, identificar todas las opciones que se tomaron en cuenta, especificar la alternativa ambiental preferible y explicar los requisitos para evitar o mitigar el daño ambiental. No se exige a la dependencia que elija una opción ambiental preferible, pero sí que explique sus razones de haber elegido una alternativa menos protectora del ambiente (CFR, título 40, sección 1505.2).

Seguimiento de las decisiones. Aunque la NEPA generalmente no exige el seguimiento de las decisiones, sí requiere “un programa de supervisión y aplicación de las leyes y reglamentos” para cualquier mitigación que se necesite (CFR, título 40, sección 1505.2(c)). Las medidas de mitigación incluidas en el ROD las debe instrumentar la agencia encargada o la dependencia respectiva que otorgó su consentimiento. Las dependencias deben poner a disposición de los ciudadanos los resultados de la supervisión de mitigación relevantes (CFR, título 40, sección 1505.3).

Si tras el análisis inicial la dependencia decide no formular una EIA, debe notificar su decisión a la población afectada (CFR, título 40, sección 1501.4(e)(1)). Tan pronto como sea razonable después de decidir preparar una EIA preliminar, y antes de iniciar el proceso de determinación del alcance, la entidad debe notificar a la ciudadanía sus intentos de preparar la EIA. Asimismo, debe convocar la participación en el proceso de determinación del alcance a quienes se verán afectados: dependencias federales, estatales y locales, comunidades indígenas, la parte que propone la acción y demás interesados (incluidos quienes se puedan oponer a tal acción con fundamentos ambientales) (CFR, título 40, sección 1501.7; Consejo de Calidad Ambiental, memorando: guía para el proceso de determinación del alcance [30 de abril de 1981]).

La ciudadanía debe tener acceso a una gama amplia información, incluidos todos los antecedentes que se consideraron durante el proceso de alcance, las EIA preliminares y la definitiva, junto con todos los datos y comentarios (cfr. título 40, sección 1506.6(f)); el registro de decisión (CFR, título 40, sección. 1505.2), así como cualquier resultado de supervisión de las medidas de mitigación (CFR, título 40, sección 1505.3).

A toda persona u organización interesada debe permitírsele presentar sus comentarios sobre una EIA preliminar (CFR, título 40, sección 1502.19(c); CFR, título 40, sección 1503.1(a)(4)). Si bien no se exige a las dependencias que soliciten comentarios sobre las EIA definitivas, deben esperar por lo menos 30 días después de su publicación antes de tomar una decisión definitiva en torno de la propuesta. Durante este periodo, los ciudadanos pueden presentar comentarios por escrito sobre la EIA (CFR, título 40, sección 1503.1(b)). La dependencia debe responder a dichos comentarios y, tratándose de asuntos que generen controversia, celebrar audiencias públicas (CFR, título 40, sección 1503.4(a); CFR, título 40, sección 1506.6(c)(1)).

Los ciudadanos pueden pedir la revisión judicial de asuntos que no se hayan resuelto mediante los comentarios públicos. Sin embargo, la Suprema Corte de Justicia de Estados Unidos ha limitado de modo considerable los fundamentos para objetar EIA alegando aspectos de procedimiento. Mientras las dependencias se apeguen a los procedimientos establecidos por los reglamentos de la NEPA, la mayoría de las objeciones contra una EIA se considerarán improcedentes.

Evaluación estatal del impacto ambiental. A diferencia de México, en relación con la facultad de los estados de evaluar los impactos ambientales de las obras y actividades del sector eléctrico, en Estados Unidos los estados pueden complementar la NEPA mediante leyes locales.

Por ejemplo, California promulgó la Ley de Calidad Ambiental (CEQA, por sus siglas en inglés) (Cal. Pub. Res. Code, sec. 21000 et seq.), que están obligadas a cumplir las dependencias municipales y estatales al llevar a cabo determinados proyectos. En esta ley-“proyecto” se define como una actividad realizada por una dependencia pública o una actividad privada que requiere cierta aprobación discrecional.

Cuando se considera que una actividad cumple con la definición de “proyecto”, la dependencia dictará una de tres: una declaración negativa, si no encuentra impactos “significativos”; una declaración negativa mitigada, cuando encuentra impactos significativos, pero revisa el proyecto para evitar o aliviar tales impactos, o un informe de impacto ambiental si detecta impactos significativos.

La diferencia básica entre la CEQA y la NEPA es que en la primera un proyecto no puede aprobarse tal como se presenta si existen alternativas o medidas de mitigación adecuadas para disminuir sustancialmente los efectos ambientales del mismo.

LIMITACIONES DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO AMBIENTAL (EIA)

Diferentes autores como Gilpin (1995), Therivel (1992 y 1995), Smith (1993), Glasson (1995), Annandale et al. (2001) y Espinoza (2004) coinciden en señalar las principales limitaciones que presenta la EIA a partir de su aplicación bajo diferentes condiciones ambientales, tipo de proyectos, países y niveles de desarrollo de los mismos. Situación que no difieren mucho dentro del ámbito local y que a continuación se comentan (Rojas Caldelas, 2004). En cuanto al procedimiento:

• La falta de calidad, cantidad y accesibilidad de la información requerida, así como la carencia de síntesis por parte de los proponentes para comunicar los resultados

• La objetividad de la evaluación depende de quien realice el estudio y el interés que tenga por el desarrollo, sea gobierno o iniciativa privada. Esto quiere decir que existe un sesgo por parte de los proponentes de justificar y enfatizar las bondades de la propuesta para su aprobación.

• La participación de la población durante el proceso de formulación de los estudios es casi nula respecto de la información de las acciones a la comunidad y al derecho que tiene el público a opinar.

• Las decisiones en la mayoría de los casos se toman sólo en función de los aspectos técnicos que presenta el estudio y no también en función de lo sociopolítico.

• La escasez de recursos humanos calificados para la realización de este tipo de estudios tanto por el lado de consultores como de revisores gubernamentales.

• El monitoreo y auditorias están pobremente instrumentados en la práctica de la planeación en lo que a control administrativo se refiere de lo que son los efectos secundarios producto de la fase operativa de los proyectos. En este sentido, se desconoce si las estimaciones formuladas sucedieron o no y mucho menos, si hubo forma de corregir o replantear los efectos adversos o el planteamiento de situaciones no previstas.

En cuanto a su contenido (Rojas Caldelas, 2004):

• La evaluación de impacto ambiental por sí sola no ha llevado hacia una protección integral del ambiente como se pensaba, ya que se dedica a tratar en la mayoría de los casos con aspectos parciales y puntuales del desarrollo de proyectos. En particular, las propuestas de desarrollo son reactivas y no preventivas en términos de toma de decisiones. Punto que cuestiona el valor del instrumento como propuesta aislada de un sistema de toma de decisiones estratégicas. Tal es el caso del tratamiento de los efectos secundarios y acumulativos que competen a un nivel jerárquico superior como planes o programas.

• La EIA no logra responder preguntas estratégicas respecto de la evaluación de conjuntos de proyectos, la evaluación de uso múltiple de grandes áreas de desarrollo, estrategias de planeación territorial o de desarrollo económico, social e interinstitucionales.

• Igualmente, el concepto de alternativa no representa en términos reales opciones sino variaciones sobre una propuesta, panorama que es bastante similar para el caso de la mitigación de efectos.

• Dentro de la evaluación impacto, son escasos los trabajos que consideran los efectos secundarios, de gran escala, acumulativos y globales, tal vez por tratarse de evaluaciones de proyectos aislados.

• La evaluación de impacto ambiental no ha sido replanteada dentro del enfoque del desarrollo sustentable, donde pudieran visualizarse cambios metodológicos.

• En general, los estudios de impacto ambiental aún presentan un sesgo importante hacia el tratamiento de los aspectos biofísicos y de contaminación sin poner en su justa dimensión los efectos sociales, económicos y estéticos.

De modo que es un hecho que la mayoría de los autores coinciden en señalar que la evaluación de impacto ambiental se ha quedado en el perfeccionamiento de una técnica para la toma de decisiones y no ha logrado avanzar para situarse dentro de un marco teórico. Lograr esto requeriría que la EIA se convirtiera en una planeación ambiental integral y ubicarse dentro de un contexto más amplio en el manejo de recursos que pusiera las bases para lograr la sustentabilidad.

FALLAS E INCONSISTENCIAS DE LA EIA EN MÉXICO Y BAJA CALIFORNIA

Si bien es cierto que a través de la EIA se han podido mitigar los efectos ambientales de muchas obras u actividades que anteriormente se llevaban a cabo sin un control efectivo, es preciso reconocer que la normatividad ambiental vigente en México y los procedimientos administrativos derivados de ella adolecen de algunas deficiencias, entre las que destacan la centralización en el gobierno federal de una gran cantidad de decisiones, la ambigüedad en el establecimiento del tipo de obra o actividad que requiere su aplicación, así como la falta de procedimientos administrativos claros y de mecanismos de participación social que otorguen transparencia y certidumbre en los procesos de decisión.

Por ejemplo, en lo referente a la centralización de funciones, el artículo 5 de la Lgeepa, señala las facultades de la federación, dentro de las que destaca la evaluación del impacto ambiental de las obras o actividades a que se refiere el artículo 28 de la ley, entre otras las de la industria eléctrica. Por lo tanto, en materia ambiental, las obras o actividades del sector eléctrico son competencia exclusiva de la federación.

Esto ha propiciado que los estados libres y soberanos del país, poco o nada tengan que ver en la decisión de establecer una central de generación de energía eléctrica en su territorio; con todo lo que esto pueda representar en términos del manejo sustentable de sus recursos o de la calidad de su medio ambiente.

Si bien la reforma al artículo 11, publicada en el DOF (31 de diciembre de 2001), plantea que “la federación, por conducto de la Secretaría, podrá suscribir convenios o acuerdos de coordinación, con el objeto de que los gobiernos del Distrito Federal o de los estados, con la participación, en su caso, de sus municipios”. El objeto de esta reforma es que estados y municipios asuman varias de las facultades de la federación, en el ámbito de su jurisdicción territorial (DOF, 2001).

Dentro de las facultades anteriores se menciona la evaluación de impacto ambiental de las obras o actividades a que se refiere el artículo 28 de la ley, a excepción de las correspondientes al sector eléctrico, entre otras; por lo que los estados siguen sin injerencia en los procesos de evaluación del impacto ambiental de obras o actividades relacionadas con la industria eléctrica.

Por otro lado, la Semarnat ha iniciado un proceso de desconcentración de la función de evaluación de impacto ambiental hacia las delegaciones federales, con el fin de acercar la gestión de los proyectos a los sitios en los que pretenden establecerse y efectuar la evaluación con un conocimiento más amplio de los ecosistemas en los que se instalarán (INE, 2000).

A pesar de ello, y aunque el reglamento interior de la Semarnat otorga a las delegaciones federales la atribución de autorizar las manifestaciones de impacto ambiental; todavía se observan fallas en el procedimiento administrativo de coordinación entre las oficinas centrales de la dependencia y sus delegaciones.

Lo anterior se vuelve evidente al analizar el caso del proceso de EIA de las centrales termoeléctricas instaladas en Mexicali, promovidas por Sempra e Intergen, y su posterior autorización por parte de las oficinas centrales de la Dirección General de Ordenamiento Ecológico e Impacto Ambiental (DGOEIA), dependiente del Instituto Nacional de Ecología (INE)-Semarnat en la Ciudad de México, con una escasa participación del personal técnico de la delegación Baja California, y con un bajo perfil de participación pública.

Así, por ejemplo, el proyecto de Sempra (Termoeléctrica de Mexicali) fue presentado el 31 de agosto de 2000, en las oficinas de la entonces DGOEIA del INE en la Ciudad de México para iniciar el proceso de evaluación de impacto ambiental, mismo que en todo momento se llevó a cabo en aquella ciudad. La participación de la delegación Baja California de la Semarnat, a petición de la DGOEIA (Oficio D.O.O.DGOEIA.-05994, del 11 de octubre de 2000) se limita a extender una opinión técnica del proyecto, considerando en su respuesta (oficio número DFMARNP-BC.000622/00, del 9 de noviembre del mismo año) que el proyecto es factible.

A la par, y con base en los artículos 34 y 35 de la Lgeepa, el INE integró el expediente del proyecto Termoeléctrica de Mexicali, S. de R.L., que se puso a disposición del público en el Centro Documental del INE, ubicado en el Distrito Federal, es decir, a tres mil kilómetros de distancia de la ciudad donde se emplazaría el proyecto.

En el texto del oficio número D.O.O.DGOEIA.-000032, de fecha 23 de enero de 2001, mediante el cual la DGOEIA de la Semarnat dictamina “que el proyecto es procedente; por lo tanto, ha resuelto autorizar de manera condicionada su desarrollo”; no hay evidencias de que la sociedad local, principal interesada y afectada por los impactos negativos del proyecto, haya sido consultada y tomada en cuenta sus opiniones tal como lo establecen las bases para la consulta pública previstas en los artículos 34 y 35 de la Lgeepa, así como en los artículos 40, 41, 42 y 43 de su reglamento en materia de impacto ambiental; por lo que el proceso careció de la más elemental transparencia, a la vez que se puso de manifiesto las inconsistencias del procedimiento de EIA para lograr una efectiva participación social en la toma de decisiones.

Como se puede apreciar, aunque en los años recientes se observa una tendencia clara hacia la desconcentración del procedimiento de evaluación de impacto ambiental hacia las oficinas delegacionales de la Semarnat; aún persiste la posibilidad de que el agente promotor de un proyecto (por ejemplo de generación termoeléctrica) pueda discrecionalmente presentar su proyecto en las oficinas centrales de la entonces DGOEIA, hoy Dirección General de Impacto y Riesgo Ambiental (DGIRA) de la Semarnat, lo que invalida toda posibilidad de llevar al terreno de los hechos los esfuerzos institucionales de desconcentración.

Por otra parte, en relación con las guías sectoriales para la elaboración de MIA, es claro que la disposición del reglamento establece la obligación para la Semarnat de proporcionar dichas guías, pero no establece obligación alguna para los particulares respecto de seguir dichas guías.

Aun cuando esas guías se publiquen el DOF, deben seguir siendo medios para facilitar la presentación y entrega de la manifestación de impacto ambiental, de carácter no obligatorio.

Es importante que las guías se publiquen en el DOF, con las limitaciones que establece la Lgeepa (artículo 30) y con los alcances que establece su reglamento en materia de evaluación del impacto ambiental (artículos 9, 12 y 13), es decir, como medios para verdaderamente facilitar la presentación y entrega de la MIA con pleno respeto al marco jurídico ambiental y sobre todo para que haya más certeza jurídica en el procedimiento de evaluación de impacto ambiental.

Ahora bien, desde el punto de vista de los impactos ambientales transfronterizos, se observa que la normatividad ambiental tanto de Estados Unidos como de México no contemplan los aspectos transfronterizos en materia de evaluación de impacto ambiental de proyectos emplazados en zonas fronterizas. En México, por ejemplo, la Lgeepa cita en su artículo 1°:

La presente ley es reglamentaria de las disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que se refieren a la preservación y restauración del equilibrio ecológico, así como a la protección al ambiente, en el territorio nacional y las zonas sobre las que la nación ejerce su soberanía y jurisdicción.

Así, la línea fronteriza entre Estados Unidos y México se convierte en una barrera infranqueable, que impide la aplicación de leyes, normas y programas más allá del territorio geopolítico de la nación. No es extraño, por tanto, que la Lgeepa y su reglamento en materia de evaluación de impacto ambiental no hagan mención alguna acerca de cómo deben ser abordados los impactos ambientales transfronterizos.

Ahora bien, la legislación ambiental vigente (Semarnat, 2001), plantea dos modalidades de evaluación: la regional y particular. La modalidad regional se requiere de acuerdo con el artículo 11 de la Lgeepa cuando se trate de:

a) parques industriales y acuícolas, granjas acuícolas de más de 500 hectáreas, carreteras y vías férreas, proyectos de generación de energía nuclear, presas y, en general proyectos que alteren las cuencas hidrológicas;

b) un conjunto de obras o actividades que se encuentren incluidas en un plan o programa parcial de desarrollo urbano o de ordenamiento ecológico que sea sometido a consideración de la Secretaría en los términos previstos por el artículo 22 de este reglamento;

c) un conjunto de proyectos de obras y actividades que pretendan realizarse en una región ecológica determinada, y

d) proyectos que pretendan desarrollarse en sitios en los que por su interacción con los diferentes componentes ambientales regionales se prevean impactos acumulativos, sinérgicos o residuales que pudieran ocasionar la destrucción, el aislamiento o la fragmentación de los ecosistemas.

En los demás casos, la manifestación deberá presentarse en la modalidad particular. La ley general y el reglamento de impacto en este sentido no cuentan con elementos equivalentes a la EAE tanto en la definición de conceptos como en las modalidades de evaluación. De esta forma se generan vacíos para atender problemas de evaluación ambiental de otros niveles de acción como políticas, planes y programas.

En determinado momento las autoridades de la Semarnat han pensado que la modalidad regional pudiera por definición de acuerdo con el artículo 11 considerarse estratégica por abordar problemas con implicaciones regionales y considerar los impactos acumulativos, sinérgicos y residuales abordados por la EAE en otros países. Esta situación se muestra en el artículo 13 de la Lgeepa.

La manifestación de impacto ambiental, en su modalidad regional, deberá contener la siguiente información: V. Identificación, descripción y evaluación de los impactos ambientales, acumulativos y residuales, del sistema ambiental regional, y VI. Estrategias para la prevención y mitigación de impactos ambientales, acumulativos y residuales, del sistema ambiental regional.

Sin embargo, se considera que tal y como está actualmente definida y acotada la EIA en su modalidad regional, ésta no puede aprovecharse para instrumentar la EAE para casos de políticas, planes y programas. Antes requeriría desarrollarse metodológicamente para poder aplicarse en estos niveles. Lo deseable sería que la EAE pudiera ser definida dentro de la ley y el reglamento para que tuviera una valor legal ya que como las experiencias internacionales lo señalan se han dado mejores resultados cuando ha sido obligatoria que optativa.

ASPECTOS INTRODUCTORIOS A LA EVALUACIÓN AMBIENTAL ESTRATÉGICA

ANTECEDENTES

Como ya se mencionó con anterioridad, la primera legislación que trata la evaluación ambiental en general es la NEPA; misma que entró en vigor a partir del primero de enero de 1970, por lo que en 2007 la evaluación ambiental celebró sus primeros 37 años. Desde su origen en Estados Unidos, la evaluación ambiental aplica en países con contextos económicos, políticos y sociales muy distintos. Cabe destacar, en cuanto a los más desarrollados: Suecia (1970), Canadá (1973), Australia (1974), Luxemburgo (1978), Holanda (1981), Japón (1984) y la Comunidad Europea (1985).

Así, también en América Latina durante las décadas de 1980 y 1990. Colombia y Venezuela fueron pioneras en su aplicación desde los años 1974 y 1976, respectivamente. En México, la aplicación de la evaluación ambiental se remonta a 1988, en que es publicada la Lgeepa.

Actualmente, la evaluación de impacto ambiental disfruta de un considerable apoyo internacional; abarca organismos como el Programa de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente (PNUMA), la Organización Mundial de la Salud (OMS), la Unión Europea (UE), la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE), la Comisión Económica para Europa (CEPE) de la ONU, o el Banco Mundial (BM), por destacar algunos (Pardo, 2002).

Es importante de nuevo hacer la precisión de que la NEPA y otras normativas que fueron apareciendo en algunos países, hablan de evaluación de impacto ambiental para referirse a la evaluación medioambiental exclusivamente ligada a proyectos; es decir, se refiere a una acción u obra específica, por ejemplo, la construcción de una carretera, o una central eléctrica, o un parque industrial.

De modo que el propósito de la EIA es evaluar los posibles impactos de un proyecto determinado y señalar posibles medidas de mitigación, remediación o compensatorias.

En contraposición, la EAE es el término utilizado para referirse a la evaluación ambiental aplicada a políticas, planes y programas. Entonces, resulta que la EIA, estrictamente hablando, se refiere a una cuarta “P”: los proyectos (Lee, 1997).

Por años, la EIA a nivel de proyectos ha revelado su fuerza como un instrumento de la política ambiental que ayuda a considerar y hasta cierto punto evitar los impactos al ambiente derivados de proyectos específicos, pero la experiencia ha permitido conocer también las limitaciones de un sistema de evaluación confinado sólo a la etapa de proyectos dentro de un ciclo de planificación.

Así, al realizar las evaluaciones de un proyecto se observa que el impacto de ese proyecto en particular puede o no tener un impacto significativo, pero si se consideran los proyectos futuros en la misma región, entonces se notará que la combinación, o sinergia, de los impactos individuales pueden ser significativas e importantes.

Entonces, surge la idea cada vez más generalizada, de que las consideraciones ambientales tienen que integrarse dentro de la totalidad del proceso planificador del desarrollo económico. En este sentido, surge la EAE como una opción que permite integrar la política ambiental con las políticas social y económica.

DEFINICIÓN

La EAE es una modalidad de gestión ambiental que viene a llenar los vacíos y complementar la EIA. Autores como Therivel (1995), Glasson (1995) y Dalal-Clayton y Sadler (1999), coinciden en expresar que la EAE es:

Un proceso sistemático de evaluación de las consecuencias ambientales de políticas propuestas, planes o iniciativas de programas, con el propósito de asegurar que están plenamente incluidas y apropiadamente contempladas en las primeras etapas de las decisiones en igualdad de condiciones que las consideraciones económicas y sociales.

El propósito de la EAE es incorporar criterios ambientales en los planes de desarrollo desde su misma construcción. Se trata, según Foladori (2004), de que la preocupación por la sustentabilidad socioambiental no tenga que imponerse una vez que los planes están elaborados y como criterio correctivo, sino que esté presente a través de criterios específicos, de la misma forma que lo están criterios económicos como el de costo/beneficio, el de equilibrios macroeconómicos, o criterios sociopolíticos como la igualdad de género, la lucha contra la pobreza y muchos otros.

Para Gilpin (1995), la EAE implica la evaluación ambiental llevada al terreno de las políticas, planes y programas. Pretende ser algo más que un complemento a la evaluación de impacto ambiental de proyectos, estableciendo un marco general dentro del cual se considere la evaluación de proyectos. Algunos de los puntos que contempla son efectos acumulativos, políticas de invernadero, conservación de los recursos y sustentabilidad.

Algunas recientes definiciones complementan las descripciones de la EAE antes mencionadas. Para Verheem y Tonk (2000) la EAE es un proceso proactivo y bien estructurado para fortalecer el papel de los temas ambientales en los procesos estratégicos de toma de decisiones; por su cuenta Risse et al. (2003) la describen como un proceso integral y estructurado de ayuda a la toma de decisiones, cuyo propósito es evaluar los efectos ambientales de propuestas estratégicas y sus alternativas, así como recomendar las medidas necesarias para reducir los efectos negativos o para aumentar los positivos.

Este proceso debe incluir un reporte escrito y una amplia participación pública, al tiempo que las autoridades competentes deben utilizar sus conclusiones en sus procesos de toma de decisiones. A la vez para Fischer (2003) la EAE es un instrumento de soporte para la toma de decisiones en la formulación sustentable de las políticas, planes y programas, cuyo objetivo es asegurar una apropiada consideración del medio ambiente. Para este autor, la EAE es el “hermano mayor” de la EIA aplicada a nivel de proyectos.

La EAE puede contemplarse como una visión de desarrollo sustentable a futuro. Esto significa una visión a largo plazo que integra el concepto de sustentabilidad en las decisiones estratégicas de la administración pública.

Una forma operativa de entender el desarrollo sustentable es vincularlo con la capacidad de carga del medio, considerando ésta como el límite hasta el que puede ser usado un medio sin dañar irreversiblemente sus recursos. Este concepto, relativo y de difícil precisión, es el que se encuentra en la mesa de discusión. Simultáneamente, y en íntima relación, se ha creado la necesidad de dar lugar a instrumentos capaces de garantizar la incorporación de los objetivos de sostenibilidad al proceso de toma de decisiones, en lo que se ha denominado evaluación ambiental estratégica (Monteiga y Sunyer, 1999). Un proceso ideal de EAE es el que influye en la elaboración de políticas, planes o programas, desde sus etapas más tempranas de elaboración. La EIA se aplica sobre proyectos específicos que pueden estar ligados o no a algún programa. La EAE y la EIA están relacionadas entre sí a través del mismo proceso de diseño de políticas y planes, e intentan ser complemento una de la otra. Esta relación se ilustra de manera simplificada a través del cuadro 13, tomada de Lee and Walsh (1992). Es una representación simplificada de lo que es, en la realidad, un grupo de interrelaciones mucho más complejo.

La EAE implica la evaluación ambiental llevada al terreno de las políticas, planes y programas (figura 6). Pretende ser algo más que un complemento a la evaluación de impacto ambiental de proyectos, estableciendo un marco general dentro del cual se considere la evaluación de proyectos. Algunos de los puntos que contempla son efectos acumulativos, políticas de invernadero, conservación de los recursos y sustentabilidad (Gilpin, 1995).

BENEFICIOS DERIVADOS DE LA EAE

La EAE trata de superar algunos obstáculos que actualmente presenta la evaluación de impacto ambiental para proyectos, en cuanto a que no ha respondido adecuadamente a una protección integral del ambiente (Therivel, 1992, citado por Rojas Caldelas, 2004):

• Prever el desarrollo y no reaccionar ante él. Considerar los efectos acumulativos de más de un proyecto: aditivos, sinérgicos, umbrales o de saturación, impactos inducidos e indirectos e impactos de congestionamiento espacio-temporal.

• Tratar con acciones que comparten asuntos transectoriales que rebasan límites administrativos de instituciones, de tal forma que sea necesario integrar una evaluación interdisciplinaria e interinstitucional.

• Atacar propuestas de desarrollos complejos y de gran magnitud que presentan efectos significativos de carácter estratégico, que rebasan el nivel de competencia de autoridades locales, encargada mas bien de llevar asuntos relacionados con el manejo ambiental.

• Plantear verdaderas alternativas antes de tomar decisiones.

• No considerar que las medidas de mitigación se vean como alternativas.

• Establecer una escala de tiempo que permita desarrollar propuestas adecuadas y no apresuradas.

• Ampliar la participación pública en el proceso de la EAE.

• El proceso de la EAE equiparable al de planeación.

• La EAE como medio para la instrumentación de la sustentabilidad.

• Algunos proyectos comparten asuntos interdepartamentales que rebasan los límites administrativos de alguna institución, de tal forma que es necesario integrar una evaluación interdisciplinaria e interinstitucional.

• Algunas propuestas de desarrollo de gran magnitud y complejidad enfrentan efectos significativos de carácter estratégico, que rebasan el nivel de competencia de autoridades locales, encargadas más bien de llevar asuntos relacionados con el manejo ambiental.

La EAE es, entonces, un enfoque que persigue se tomen en cuenta las consideraciones ambientales en cualquier nivel de toma de decisiones y señala también que existe interrelación entre cada nivel contemplado como un sistema jerárquico.

La EAE (UNECE, 2001) ha ganado espacios en el contexto internacional. En algunos casos como requisito legal y en otros, de manera optativa o no obligatoria. Cabe destacar que dentro del marco de las relaciones de intercambio comercial entre países de la Unión Europea se vuelve indispensable al momento de solicitar apoyo al fondo estructural para impulsar proyectos de desarrollo que respondan a la problemática ambiental prioritaria y al logro de la sustentabilidad. También se percibe que organismos de financiamiento internacional como el Banco Mundial se encuentran solicitándola para apoyar programas o planes de desarrollo.

APLICACIÓN DE LA EAE EN UN CONTEXTO TRANSFRONTERIZO

Posiblemente, el primer documento vinculado específicamente con el tema sea la Directiva del Consejo 85/337/CEE relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente (directiva impacto). Dicha directiva, adoptada el 27 de junio de 1985, tiene por objeto establecer un procedimiento único para los Estados miembros de la Comunidad Europea (CE) respecto de las medidas necesarias que deben adoptarse para que, antes de concederse una autorización, los proyectos que puedan tener efectos significativos sobre el medio ambiente sean sometidos a una evaluación respecto a sus efectos y a una autorización para su desarrollo.

Sin embargo, la directiva impacto sólo se aplica a proyectos específicos. Lo mismo puede decirse respecto del Convenio de la Comisión Económica para Europa de las Naciones Unidas sobre la Evaluación del Impacto Ambiental en un Contexto Transfronterizo (Convenio de Espoo), del 25 de febrero de 1991.

Este convenio establece un procedimiento de EIA que permite la participación del público, incluye la preparación de una detallada documentación y brinda la posibilidad a aquellos Estados que puedan verse afectados sean notificados, consultados y participen en el procedimiento de evaluación ambiental. Sin embargo, a diferencia de la directiva impacto, dicho convenio, aun cuando versa sobre la EIA, insta a las partes contratantes a aplicar los principios y procedimientos del mismo a los planes y programas.

Según Iza (2003), es precisamente en el seno de la CE donde se ha gestado el instrumento más importante hasta la fecha vinculado específicamente con la EAE en un contexto transfronterizo. En 1997, la Comisión Europea, uno de los órganos de la CE, presentó una propuesta de directiva sobre la evaluación de los efectos de ciertos planes y programas sobre el medio ambiente. Luego de largas negociaciones en el Parlamento Europeo y en el Consejo, la nueva Directiva 2001/42/CE del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente (llamada directiva EAE) fue adoptada el 27 de junio de 2001.

La Directiva 2001/42/CE tiene por objeto conseguir un elevado nivel de protección del medio ambiente y contribuir a la integración de aspectos medioambientales en la preparación y adopción de planes y programas con el fin de promover un desarrollo sostenible, garantizando la realización, de una evaluación medioambiental de determinados planes y programas que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente (Underwood, 2003; Risse et al., 2003; Finnveden et al., 2003).

La Directiva 2001/42/CE prevé, en su artículo 7, las consultas transfronterizas, indicando que cuando un Estado miembro considere que la ejecución de un plan o programa previsto para su territorio puede tener efectos significativos en el medio ambiente de otro Estado miembro, o cuando un Estado miembro que pueda verse significativamente afectado lo solicite, el Estado miembro en cuyo territorio se prepare el plan o programa transmitirá al otro Estado miembro un ejemplar del proyecto del plan o programa y el informe medioambiental correspondiente antes de que el plan o programa sea aprobado o tramitado por el procedimiento legislativo.

Así, la Directiva 2001/42/CE propone que haya mayor cooperación en el campo de la EA en el contexto transfronterizo que facilite la provisión de información, notificación, participación en consultas de diferentes fases del proceso sobre acciones que tuvieran efectos significativos y la participación en comisiones para la revisión de documentos. Los gobiernos de los Estados deberán incorporar la Directiva EAE a sus respectivas constituciones y leyes ambientales, para abordar los casos en que determinadas acciones tuvieran implicaciones ambientales potenciales, binacionales o multinacionales.

En opinión de Risse et al. (2003) la Directiva EAE establece un sólido marco de trabajo para la definición de un sistema de evaluación ambiental de las políticas, planes y programas, que debe ser adoptado por los Estados miembros, pero a partir del principio de subsidiaridad deja a ellos la responsabilidad de desarrollar un procedimiento detallado para su aplicación. Esto significa que a pesar de que la directiva es un mandato obligatorio, cada Estado miembro podrá elegir discrecionalmente sus propios métodos y procedimientos administrativos siempre y cuando se mantengan dentro de los límites establecidos por la directiva.

La presencia de este margen de discrecionalidad es entendible, considerando la diversidad de los contextos políticos e institucionales de los Estados miembros de la UE y ha dado origen a una gran diversidad de metodologías y procedimientos de EAE para la aplicación de la directiva.

LA EAE EN EL PLANO INTERNACIONAL

En la actualidad, los procesos de aplicación de la EAE varían considerablemente. Éstos pueden ser formales o informales, comprensivos o de alcance limitado, y estrechamente relacionados o no con los instrumentos de diseño de políticas o planes. Los sistemas existentes de EAE se pueden dividir en aquellos que han sido establecidos a partir de la normatividad o la legislación (Estados Unidos, Holanda, Nueva Zelanda y Australia), los derivados de procedimientos administrativos o directivas de gabinete (Canadá, Dinamarca y Hong Kong), y los que provienen de directrices (Reino Unido y la Unión Europea) (Glasson, 1999).

Diversos organismos internacionales también están desarrollando sistemas de evaluación ambiental estratégica. Por ejemplo el Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo, el Banco Mundial y la OCDE la han aplicado para promover proyectos regionales y sectoriales en diversos países del mundo, al mismo tiempo que otros bancos multilaterales están empezando a conocer el amplio potencial de la EAE en los procesos de programación de inversiones en países receptores (Annandale et al., 2001). Uno de estos ejemplos es la estrategia ambiental del Banco Mundial adoptada en julio de 2001, la cual incluye el uso más sistemático de las evaluaciones ambientales estratégicas en las operaciones del banco, de forma que se promueva la priorización del ambiente influenciando el planeamiento y el proceso de toma de decisiones en las etapas tempranas. El banco también ha estructurado un programa de aprendizaje estructurado en EAE por un periodo de tres años (Kjorven y Lindhjem, 2002).

Existe una gran gama de interpretaciones de las aplicaciones de la EAE y su uso. Se estima que cerca de 25 países incluyendo Austria, Bélgica, Canadá, República Checa, Dinamarca, Finlandia, Francia, Alemania, Hong Kong, Hungría, Italia, Holanda, Nueva Zelanda, Polonia, Slovakia, Suecia, Sudáfrica, Inglaterra y Estados Unidos tienen legislación y se encuentran implementando evaluaciones ambientales estratégicas.

En Centroamérica, el paso que marca la historia en el tema particular de la evaluación ambiental estratégica se refleja en el Acuerdo para el Fortalecimiento de los Sistemas de Evaluación de Impacto Ambiental, suscrito por los ministros del ambiente de Centroamérica, en julio de 2002.

En este acuerdo, las autoridades del ambiente y recursos naturales de Centroamérica, conformados en la Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo, como un organismo del Sistema de Integración Centroamericano, ratifican la necesidad de hacer una eficaz utilización de las EAE como instrumento para mejorar la toma de decisiones en materia ambiental.

Hay países, como el caso de El Salvador y Panamá que tienen leyes novedosas que incluyen referencias a la EAE. Por ejemplo, la Ley de Medio Ambiente de El Salvador de 1998 es uno de los primeros cuerpos legales que aborda el tema de la evaluación ambiental estratégica al indicar que las políticas, planes y programas de la administración pública deberán ser evaluadas en sus efectos ambientales, seleccionando la alternativa de menor impacto negativo, así como sometidas a un análisis de consistencia con la política nacional de gestión del medio ambiente (Aguilar, 2003).

En Chile, la política ambiental, aprobada por el Consejo Directivo del Consejo Nacional del Medio Ambiente (Conama), a principios de 1998, explicita como principio contar con políticas públicas ambientalmente sustentables. Ello obliga a armonizar las políticas ambientales con las políticas económicas y sociales.

En este mismo país, la Ley de Bases Generales del Medio Ambiente dispone que los instrumentos de planificación territorial (IPT), en particular el Plan Regional de Desarrollo Urbano, el Plan Regulador Intercomunal, el Plan Regulador Comunal y el Plan Seccional deben someterse al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA, 2003).

La experiencia ganada en Chile, a cinco años de haber iniciado la aplicación de la EAE, se refleja en poco más de 100 IPT, con lo que el Conama ha desplegado una cierta experiencia en la materia. Destacan en su aplicación el sector energético, las áreas silvestres protegidas, los programas destinados a prevenir la aparición de plagas, el transporte de sustancias peligrosas, el comercio exterior, entre otros.

CAPÍTULO III. EXPERIENCIAS Y MODELOS INTERNACIONALES DE GESTIÓN AMBIENTAL TRANSFRONTERIZA

El objetivo de este capítulo es presentar algunas evidencias del cambio de enfoque de la gestión y políticas de cooperación y de evaluación de impacto ambiental en el plano internacional, particularmente referenciados al caso de la Unión Europea y de sus esfuerzos por promover primero el desarrollo y luego la implementación de la Directiva 2001/42/CE; a la vez se analizan los esfuerzos que en materia de colaboración y gestión ambiental binacional han emprendido los gobiernos de Estados Unidos y México.

La finalidad de presentar algunos de los rasgos más importantes que han identificado los procesos de gestión ambiental en el contexto internacional tiene que ver con destacar la vigencia y amplitud de la colaboración bi y multilateral con un enfoque de planeación y evaluación cada vez más sistémico, estratégico y transfronterizo.

En esta investigación se considera que el enfoque de gestión ambiental transfronterizo, a partir de la evaluación ambiental estratégica de planes y programas puede llegar a implantarse y tener éxito en el contexto de la frontera California-Baja California, si los distintos actores encargados de su implantación tienen primero el conocimiento y luego la capacidad de adaptar tal enfoque a las condiciones sociales, políticas, culturales, económicas y ambientales de esta región.

ANTECEDENTES DEL MARCO NORMATIVO E INSTITUCIONAL

INFLUENCIA DE LAS CONFERENCIAS DE ESTOCOLMO Y RÍO DE JANEIRO

La Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente Humano en Estocolmo y la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo, en Río de Janeiro, realizadas en 1972 y 1992, respectivamente, son dos referentes de la historia de la segunda mitad del siglo XX que sirven para la exposición de los antecedentes históricos de la gestión ambiental, tanto a nivel internacional como a nivel local. (Susskind et al., 2002).

Las dos conferencias contribuyeron a incrementar la conciencia ambiental y a formar nuevas visiones sobre el medio ambiente, dieron lugar a convenios multilaterales y acuerdos no jurídicamente vinculantes, y detonaron una respuesta sustantiva de los gobiernos, la sociedad civil y el sector privado, que se ha traducido en avances concretos de la gestión ambiental en el ámbito mundial (García, 2004).

Relacionado con la evaluación de impacto ambiental, cabe señalar que tanto la declaración de Estocolmo como la de Río de Janeiro aportan un elemento decisivo, ya que la consideran como un instrumento de desarrollo duradero e integrador del principio precautorio.

De ambas declaraciones se desprende el siguiente postulado del derecho internacional: “Ningún estado tiene el derecho a utilizar o permitir el uso de su territorio de manera tal que se cause un daño por humos en el territorio de o a las personas de otro estado, cuando el caso tiene serias consecuencias y los daños fueron establecidos por una evidencia clara y convincente”.

Esta decisión constituye junto con otras la base del principio de prevención del daño ambiental transfronterizo (Aceves, 2003), expresado en el principio 21 de la Declaración de Estocolmo y el principio 2 de la Declaración de Río, en virtud de la cual

de conformidad con la Carta de las Naciones Unidas y los principios del derecho internacional, los Estados tienen el derecho soberano de aprovechar sus recursos naturales según sus políticas ambientales y de desarrollo, y la responsabilidad de velar por que las actividades realizadas dentro de su jurisdicción o bajo su control no causen daños al medio ambiente de otros Estados o de zonas que estén fuera de los límites de la jurisdicción nacional.

En México, la Lgeepa da seguimiento a este postulado internacional y lo recoge en el artículo 15, que menciona:

En materia de preservación y restauración del equilibrio ecológico, el ejecutivo federal observará una serie de principios de política ambiental; dentro de los cuales el principio XVII señala: “Es interés de la nación que las actividades que se lleven a cabo dentro del territorio nacional y en aquellas zonas donde ejerce su soberanía y jurisdicción, no afecten el equilibrio ecológico de otros países o de zonas de jurisdicción internacional.

Además, en su principio 17, la Declaración de Río establece:

Deberá emprenderse una evaluación de impacto ambiental, en calidad de instrumento nacional, respecto de cualquier actividad propuesta que probablemente haya de producir un impacto negativo considerable en el medio ambiente y que esté sujeta a la decisión de una autoridad nacional competente.

El principio 17 no establece explícitamente las actividades a las que deberá aplicarse la evaluación de impacto ambiental, por lo que cada Estado tiene la responsabilidad de establecer las actividades o los criterios que reglamenten el principio.

En México, el fundamento legal para la evaluación de impacto ambiental tiene sus bases jurídicas en los artículos 28 al 35 bis 3 de la Lgeepa, así como en el reglamento de la Lgeepa en materia de evaluación de impacto ambiental (Reglamento EIA), mismo que establece en su artículo 1º: “El presente ordenamiento es de observancia general en todo el territorio nacional y en las zonas donde la nación ejerce su jurisdicción”. Sin embargo, ningún artículo de la Lgeepa o de su Reglamento EIA hacen mención de la prevención del daño ambiental transfronterizo, por lo que su implementación no está reglamentada.

CONVENIO SOBRE CONTAMINACIÓN ATMOSFÉRICA TRANSFRONTERIZA DE LARGO ALCANCE

El Convenio sobre la Contaminación Atmosférica Transfronteriza de Largo Alcance (Convenio de Ginebra) (UNECE, 1979) constituye el primer instrumento regional para la regulación de la contaminación atmosférica transfronteriza. Su objetivo es la prevención, reducción y control de la contaminación atmosférica transfronteriza, incluida la contaminación atmosférica transfronteriza de largo alcance, proveniente de fuentes de emisiones existentes o nuevas.

La contaminación atmosférica transfronteriza de largo alcance es definida como “la contaminación atmosférica cuya fuente física esté situada, totalmente o en parte, en una zona sometida a la jurisdicción nacional de un Estado que produzca efectos perjudiciales en una zona sometida a la jurisdicción de otro Estado a una distancia tal que, generalmente no sea posible distinguir las aportaciones de las fuentes individuales o de grupos de fuentes de emisión”. El convenio provee un concepto amplio de contaminación, que incluye daño a la salud humana, a los recursos biológicos, a los ecosistemas, a bienes materiales, a los valores recreativos y otros usos legítimos del medio ambiente.

Las obligaciones de las partes están expresadas en términos muy generales: “se esforzarán por limitar y, en la medida de lo posible, reducir gradualmente [...]”. En realidad, a cada parte contratante le corresponde elaborar las políticas y estrategias que consideren más convenientes. El convenio prevé además la celebración de consultas y la notificación en casos de riesgo significativo de contaminación.

El valor fundamental del instrumento previamente comentado radica en el hecho de que establece un marco para la futura cooperación en la materia. En efecto, hasta la fecha se han celebrado ocho protocolos (UNECE, 1979) que complementan al Convenio de Ginebra y desarrollan medidas más estrictas en materia de control de la contaminación.

CONVENIO DE EVALUACIÓN DE IMPACTO AMBIENTAL EN UN CONTEXTO TRANSFRONTERIZO

El Convenio de la Comisión Económica para Europa de las Naciones Unidas sobre la Evaluación de Impacto Ambiental en el Contexto Transfronterizo, aprobado en Espoo, Finlandia, el 25 de febrero de 1991, con entrada en vigor a partir del 10 de septiembre de 1997, brinda una guía a las partes para que regulen sus actividades y los impactos que éstas puedan tener fuera de su territorio, sin perjuicio de lo establecido por su legislación nacional y las obligaciones adquiridas en el ámbito internacional (UNECE, 1991).

El llamado Convenio de Espoo estableció los procedimientos de consulta a las partes que pudieran resultar afectadas por las consecuencias transfronterizas para el medio ambiente de los proyectos propuestos. El convenio entró en vigor el 10 de septiembre de 1997, la Comunidad Europea lo firmó el 26 de febrero de 1991 y lo ratificó el 24 de junio de 1997. Sus disposiciones principales están contenidas en la Directiva 97/11/CE.

Cabe señalar que tanto Canadá como Estados Unidos suscribieron, el convenio junto con otros 25 Estados. Canadá lo ratificó el 13 de mayo de 1998, bajo la reserva de que las actividades propuestas, tal como son definidas en la convención, podrían quedar fuera de la competencia o jurisdicción federal, ya que en este país las responsabilidades de la evaluación ambiental se encuentran divididas entre los gobiernos de las provincias y el gobierno federal. Por su parte, Estados Unidos aún no ha ratificado el Convenio de Espoo.

Es importante destacar los apéndices II y IV del convenio, que regulan las actividades para la evaluación de impactos medioambientales y los procedimientos de investigación respectivamente. En relación con el establecimiento del instrumento de evaluación de impacto ambiental, el artículo 2.3 del convenio establece que las partes, individual o colectivamente, deberán adoptar todas las medidas que sean apropiadas y efectivas para prevenir, reducir y controlar el impacto medioambiental transfronterizo de carácter perjudicial y magnitud apreciable, que se menciona en su anexo I.21. Por su parte, el artículo 2.4 establece que la parte de origen velará porque, conforme con lo dispuesto en el convenio, se realice una evaluación de impacto medioambiental antes de que se adopte una decisión respecto de la autorización o de la ejecución de una de las actividades propuestas, susceptibles de causar un impacto transfronterizo de carácter perjudicial y magnitud apreciable, de acuerdo con lo establecido en uno de los apéndices del convenio.

PROTOCOLO PARA LA EVALUACIÓN AMBIENTAL ESTRATÉGICA

El Convenio de Evaluación de Impacto Ambiental en un Contexto Transfronterizo, fue complementado por el Protocolo para la Evaluación Ambiental Estratégica (UNECE, 2003), mismo que surgió como una iniciativa de la segunda reunión de las partes de la Convención de Espoo, creando en febrero de 2001 un grupo de trabajo específico para el desarrollo del protocolo.

El protocolo fue adoptado en la Conferencia Ministerial de Medio Ambiente para Europa, celebrada en Kiev, Ucrania, el 21 de mayo de 2003. En esa conferencia un total de 36 Estados y la Comunidad Europea lo firmaron.

El protocolo tiene por finalidad garantizar un alto grado de protección del medio ambiente, incluida la salud, mediante la garantía de que las consideraciones relativas al medio ambiente, incluida la salud, se tendrán plenamente en cuenta en la elaboración de planes y programas. Asimismo, propone el establecimiento de procedimientos claros, transparentes y eficaces de evaluación estratégica medioambiental y la garantía de la más amplia participación del público.

El protocolo contempla el ámbito de aplicación respecto de los planes y programas, la delimitación del alcance de la evaluación, la consulta a las autoridades competentes, las consultas transfronterizas, así como las enmiendas al protocolo y solución de controversias.

LA UNIÓN EUROPEA Y LAS DIRECTIVAS DE EVALUACIÓN DE IMPACTO AMBIENTAL

En ocasión de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente Humano celebrada en Estocolmo en 1972, ese mismo año la Comunidad Europea inició la elaboración del primer programa de acción medioambiental para el periodo 1973-1976 (DOC C112, 20 de diciembre de 1973). Dicho programa estableció los principios generales de la política medioambiental comunitaria y sus objetivos se enfocaron a la reducción de la contaminación atmosférica y los vertidos a las aguas, centrado en las medidas de corrección, los cuales fueron posteriormente recogidos y mejorados en los siguientes programas.

Al primer programa de acción medioambiental le siguieron cinco programas consecutivos, que en conjunto han venido definiendo y mejorando las políticas y acciones de la Unión Europea por etapas, en un periodo que comprende más de 30 años. Los programas de acción en materia de medio ambiente cuyas orientaciones generales fueron aprobadas por el Consejo de las Comunidades Europeas y los representantes de los gobiernos de los Estados miembros subrayan que la mejor política de medio ambiente consiste en evitar, desde el principio, la creación de contaminaciones o daños más que combatir posteriormente sus efectos y afirman la necesidad de tener en cuenta, lo antes posible, las repercusiones sobre el medio ambiente de todos los procesos técnicos de planificación y decisión, así como establecer procedimientos para evaluar tales repercusiones.

Con estos conceptos, el 5 de julio de 1985 se publicó en el Diario Oficial de las Comunidades, la Directiva 85/337/CEE del 27 de junio de 1985, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente, donde el Consejo de Comunidades Europeas acuerda que los Estados miembros adopten las disposiciones necesarias para que, antes de concederse la autorización, los proyectos que puedan tener repercusiones importantes sobre el medio ambiente, en particular debido a su naturaleza, sus dimensiones o su localización, se sometan a una evaluación en lo que se refiere a sus repercusiones (artículo 2 apartado 1). La fecha límite para que los Estados miembros adoptaran esta directiva fue el 3 de julio de 1988 (tres años después de ser notificados).

La Unión Europea con base en la experiencia adquirida por el uso y ejecución de los acuerdos en materia ambiental que recoge el informe aprobado por la Comisión el 2 de abril de 1993 sobre la aplicación de la Directiva 85/337/CEE, donde queda de manifiesto que es necesario introducir disposiciones destinadas a clarificar, completar y mejorar las normas relativas al procedimiento de evaluación, para garantizar que la directiva se aplique de forma cada vez más armonizada y eficaz, aprueba la Directiva 97/11/CE del Consejo de 3 de marzo de 1997 por la que se modifica la Directiva 85/337/CEE relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente, completa la lista de proyectos que tienen repercusiones significativas sobre el medio ambiente y que deben someterse por regla general a una evaluación sistemática, agrega el concepto de que “quien contamina paga”, deja a juicio de los Estados establecer ya sea por estudios caso a caso o bien umbrales o criterios para determinar, basándose en la importancia de sus repercusiones medioambientales, qué proyectos procede evaluar además de los listados, dado que son los Estados miembros los que mejor pueden aplicar dichos criterios en cada situación, salvaguardando el derecho a la información que el público debe tener para conocer las resoluciones de las autoridades competentes en la aplicación de los criterios aplicados.

Asimismo, esta directiva considera la conveniencia de reforzar las disposiciones relativas a la evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente en un contexto transfronterizo para tener en cuenta el desarrollo de los acontecimientos en el ámbito internacional aplicando el convenio de 25 de febrero de 1991 sobre la evaluación del impacto ambiental en un contexto transfronterizo.

Tanto la Directiva 85/337/CE como la 97/11/CE se limitan a la evaluación del impacto ambiental de proyectos. Sin embargo, tal como se explicó en el capítulo II, en muchos casos la evaluación ambiental en la fase de proyecto llega demasiado tarde al proceso de decisión para incluir las consideraciones ambientales de ordenación del territorio en general o en determinadas disposiciones urbanísticas, por esta razón el Parlamento Europeo y el Consejo aprobaron la Directiva 2001/42/CE de 27 de junio relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente. Este documento, junto al espíritu del Protocolo para la Evaluación Ambiental Estratégica es el punto de partida para formalizar la evaluación estratégica ambiental en la Unión Europea.

Su objeto es conseguir un elevado nivel de protección del medio ambiente y contribuir a la integración de aspectos medioambientales en la preparación y adopción de planes y programas con el fin de promover un desarrollo sostenible, garantizando la realización, de conformidad con las disposiciones de esta directiva, de una evaluación ambiental de determinados planes y programas que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente (Directiva 2001/42/CE), también conocida en la literatura como Directiva EAE (DOCE, 2001).

En otras palabras, la Directiva EAE postula que cuando un plan o programa elaborado por un Estado miembro pueda tener repercusiones ambientales importantes en otro Estado miembro, se tomarán medidas para que ambos se consulten y para que las autoridades competentes y el público estén informados y capacitados para manifestar su opinión. A fin de evitar la duplicación de las evaluaciones, los Estados miembros deben tener en cuenta, cuando proceda, el hecho de que las evaluaciones se realizarán en diferentes niveles de jerarquía de planes y programas y sus requisitos deben integrarse en los procedimientos existentes e incorporarse a procedimientos establecidos específicamente.

EXPERIENCIAS INTERNACIONALES

ESPAÑA Y PORTUGAL: TRATADOS Y ACUERDOS

En enero de 2004 entró en vigor el Tratado Hispano-Portugués sobre la Cooperación Transfronteriza Territorial (Sobrido, 2004), que en octubre de 2002 firmaron España y Portugal sobre la cooperación transfronteriza entre entidades e instancias territoriales (Tratado de Valencia). De modo que, desde principios de ese año, las entidades e instancias territoriales españolas colindantes con Portugal cuentan, por lo que se refiere a la cooperación transfronteriza, con una cobertura parecida a la que desde febrero de 1997 disfrutan las entidades territoriales españolas fronterizas con Francia (Tratado de Bayona). Una conexión, la de los dos Tratados, que se explica por el hecho de que ambos vienen a completar, cada uno de ellos por lo que se refiere a una frontera distinta, un proceso iniciado en julio de 1990; fecha en la que España se adhirió al convenio marco del Consejo de Europa que sobre cooperación transfronteriza entre comunidades o autoridades territoriales se había abierto a la firma 10 años antes en Madrid (Convenio de Madrid).

Ciertamente, el Tratado de Valencia no supone el punto de partida de la cooperación transfronteriza territorial hispano-portuguesa, pues ésta se venía desarrollando de manera intensa desde hace más de 10 años previos a la firma de ese tratado, pero sí representa un paso importante. De modo que para valorar el alcance de este nuevo tratado, es menester expresar un reconocimiento al papel desempeñado por la Comunidad Europea en el ámbito de la cooperación transfronteriza territorial en Europa (Baigorri y Cortés, 1997).

A la luz de los alcances derivados del Tratado de Valencia, parece claro que la cooperación territorial transfronteriza hispanoportuguesa ha superado ya la etapa de la mera concertación, de los compromisos sin valor jurídico. Desde enero de 2004, tanto las instancias/entidades territoriales hispanoportuguesas como los organismos de cooperación transfronteriza territorial que, en su caso, puedan constituirse a tal fin, cuentan ya con un marco jurídico claro. Las instancias/entidades territoriales pueden establecer auténticas obligaciones jurídicas, celebrando incluso, si así es necesario, contratos con terceros; de modo que no necesitan acudir a un órgano que, como podría ser en su momento la autoridad regional transfronteriza propuesta por la comisión, los represente.

Y la posibilidad de crear organismos de cooperación no sólo responde al deseo de regular las experiencias existentes hasta el momento (estructuras con funciones de estudio, planificación y animación) sino, también, de poner en marcha organismos que al dotarlos de personalidad jurídica puedan asumir la realización de obras públicas o la gestión común de equipamientos o servicios públicos.

LA AUTONOMÍA DE EXTREMADURA Y EL GABINETE DE INICIATIVAS TRANSFRONTERIZAS

La situación geográfica de Extremadura entre las dos capitales ibéricas, Lisboa y Madrid, la convierten en una privilegiada bisagra entre Portugal y el resto de España. Pero además el Estatuto de Autonomía de Extremadura redactado a principios de la década de 1980, cuando todavía se vivía un clima de mutua indiferencia, tuvo el acierto de anticipar como objetivo para los poderes públicos regionales la necesidad de mantener unas preferentes relaciones con Portugal. Por ello, una vez que el gobierno extremeño pudo atender necesidades de primera importancia relacionadas con diversos servicios públicos, desde principios de la década de 1990 la política de relaciones transfronterizas ha estado presente en los programas de gobierno.

La Comunidad Autónoma de Extremadura comparte frontera con las regiones portuguesas de Alentejo y Centro. Extremadura se compone de las Provincias de Cáceres (al norte) y Badajoz (al sur), siendo la capital de la región la ciudad de Mérida. Por su parte, la región centro tiene su capital en Coimbra, aunque sólo el distrito de Castelo Branco y, en mucha menor medida, el de Guarda mantiene frontera directa con Extremadura. Finalmente, la región del Alentejo portugués, cuya capital es Évora, comparte con Extremadura tres distritos fronterizos, los de Portalegre, Évora y Beja.

Los primeros contactos políticos entre Extremadura, Alentejo y Centro se inician a finales de la década de 1980. Se trataba de encuentros oficiosos y puntuales aprovechando la presencia de los máximos representantes de las tres regiones en diversos foros organizados por asociaciones interregionales europeas. En estos encuentros se llegó a la conclusión de que era necesario impulsar la cooperación desde el poder ante la total ausencia de unas relaciones normales de vecindad. Consecuentemente, las tres administraciones regionales, con la dificultad añadida de contar con estructuras políticas y administrativas diferentes pero con el apoyo explícito de la Comisión Europea a través de la Iniciativa Interreg, pusieron inmediatamente sus respectivos aparatos de gobierno a conocerse y a trabajar.

Los protocolos de cooperación firmados entre la Junta de Extremadura y las Comisiones de Coordinación de las Regiones del Alentejo, en enero de 1992, y Centro, en mayo de 1994, permitieron la institucionalización y la organización de las relaciones de cooperación. Las tres regiones crearon además unas oficinas técnicas para estimular las relaciones y coordinar los trabajos en cada territorio: los Gabinetes de Iniciativas Transfronterizas (GIT). Los GIT, con sedes en Mérida, Évora y Coimbra, han sido determinantes en la espectacular evolución de las relaciones entre las tres regiones y han resultado ser un eficaz instrumento de dinamización de las relaciones de cooperación entre Extremadura y Portugal.

Concretamente el GIT extremeño (Autonomía de Extremadura, 2006) comenzó a funcionar en septiembre de 1993, donde entonces su actividad de estimular las relaciones con Portugal se ha extendido a la práctica totalidad del territorio extremeño. Las estructuras de trabajo diseñadas por los protocolos de cooperación amparan el trabajo que desarrollan 21 comisiones específicas de composición tripartita (Alentejo/Centro/Extremadura). La labor de estos grupos de trabajo sectoriales, caracterizados por una gran flexibilidad en cuanto a su composición y funcionamiento, concretamente la Comisión Específica de Medio Ambiente está integrada por responsables políticos de cada región en las diferentes materias y por técnicos, está coordinada por los respectivos Gabinetes de Iniciativas Transfronterizas.

LA COMISIÓN INTERNACIONAL PARA LA PROTECCIÓN DEL RÍO DANUBIO

La cuenca del río Danubio es la segunda más grande de Europa, con un área total de 801 463 km², también representa la cuenca de río más internacional del mundo ya que incluye los territorios de 18 países. Al mismo tiempo no hay duda de que los ecosistemas de la cuenca del Danubio son sumamente valiosos desde los puntos de vista ambiental, histórico, económico y social, pero están sujetos a la presión creciente de la agricultura, la industria, las ciudades y la contaminación.

La cuenca del río Danubio y sus afluentes son el sustento y soporte de actividades económicas de 81 millones de personas, distribuidas en 18 países. Sus principales problemas ambientales se relacionan con cargas excesivas de nutrientes (por el uso de fertilizantes agrícolas), sobreexplotación de aguas (superficial y subterránea), cambios en los patrones de flujo (por alteración hidromorfológica), alteración de transportación de sedimentos, contaminación por sustancias y residuos peligrosos (ejemplo, metales pesados), contaminación ambiental y degradación y pérdida de humedales.

Con la misión de asegurar que las aguas superficiales y subterráneas de la cuenca del río Danubio fueran aprovechadas de manera equitativa y con un enfoque de sustentabilidad, el 29 de junio de 1994 en Sofía, Bulgaria, los países de la cuenca firmaron la Convención para la Protección del Río Danubio, que desde entonces se ha constituido como el instrumento legal para la cooperación y el manejo transfronterizo de las aguas de la cuenca del río Danubio.

En la actualidad, las partes contratantes de la convención incluyen a países como Austria, Bosnia y Herzegovina, Bulgaria, Croacia, República Checa, Alemania, Hungría, Moldova, Rumania, Eslovaquia, Eslovenia, Serbia y Montenegro, Urania y la Unión Europea.

Para instrumentar la misión y objetivos de la convención, las partes crearon la Comisión Internacional para la Protección del Río Danubio (ICPDR, por sus siglas en inglés) que es un cuerpo transnacional constituido por delegados nacionales, que representan los niveles ministeriales más altos, expertos técnicos, miembros de la sociedad civil y representantes de la comunidad científica. Su objetivo es fomentar la cooperación para el manejo adecuado del agua, tomando aquellas medidas legales, administrativas y técnicas para mantener y mejorar la calidad del agua del río Danubio y su medio ambiente. Desde su creación, en 1998, ha promovido con eficacia acuerdos de política y el ajuste de prioridades conjuntas y estrategias para mejorar el estado del río Danubio y sus afluentes.

Uno de los aspectos más relevantes de las tareas del ICPDR es la elaboración un plan internacional para el manejo de la cuenca hidrográfica del río Danubio. Dicho plan se está desarrollando a través de un proceso de evaluación ambiental estratégica, aplicando de hecho la Directiva 2001/42/CE, y dando un ejemplo de escala mundial acerca de la posibilidad de lograr acuerdos de colaboración ambiental de carácter multilateral (ICPDR, 2006).

ANÁLISIS AMBIENTAL TRANSFRONTERIZO DE LA CUENCA DEL RÍO NILO

El Nilo es el río más largo del mundo; discurre por el cuadrante nororiental de África. Recorre una distancia de 5 584 km, generalmente en sentido norte, desde el lago Victoria, en África centro-oriental, hasta el mar Mediterráneo, atravesando Uganda, Sudán y Egipto. Desde su más remoto nacimiento en el río Luvironza, que discurre por Burundi, su longitud total es de 6 695 km. Su cuenca ocupa un área de aproximadamente 3 350 000 km^2. Su caudal medio es de 3.1 millones de litros por segundo.

La cuenca del río Nilo es compartido por 10 países, Burundi, la República Democrática del Congo, Egipto, Eritrea, Etiopía, Kenia, Ruanda, Sudán, Tanzania y Uganda; con una población combinada entre todas la naciones de aproximadamente de 300 millones de personas, de los cuales 160 millones viven dentro de los límites de la cuenca del Nilo. Los 10 países que comparten el agua del Nilo incluyen algunos de lo más pobres del mundo, con un ingreso anual per capita menor a 250 dólares.

En 1993 se creó el Comité de Cooperación Técnica para la Promoción del Desarrollo y la Protección Ambiental de la Cuenca del Río Nilo (TECCONILE, por sus siglas en inglés). Bajo los auspicios del TECCONILE y con el soporte de la Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional (CIDA) se preparó un plan de acción para la cuenca del río Nilo. En 1997, el Consejo de Ministros de los países ribereños del río Nilo pidieron el apoyo del Banco Mundial, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo y el CIDA para facilitar el diálogo y cooperación entre los países colindantes con el Nilo.

Así, reconociendo que una cooperación efectiva en el Nilo requería de una institución permanente establecieron en 1999 un mecanismo para la cooperación llamado Iniciativa para la Cuenca del Nilo (NBI). En el año 2000 un panel de expertos elaboró un marco de trabajo para la cooperación que incluía principios generales, derechos y obligaciones, y una estructura institucional. En 2002 los países colindantes con el río Nilo firmaron un acuerdo con el gobierno de Uganda para facilitar el establecimiento y operación del secretariado de la NBI en Entebbe, Uganda, obteniendo reconocimiento legal y estatus diplomático.

El objetivo primordial del NBI es proporcionar una plataforma para la cooperación y para la edificación de las relaciones de funcionamiento entre los países riparianos del Nilo, así como proporcionar un mecanismo por el cual moverse desde la discusión a la acción, mediante la ejecución de un programa estratégico de acción.

Su estructura operacional consiste en el Consejo de Ministros de los asuntos del agua de los países de la cuenca del Nilo (Nile–COM, por sus siglas en inglés) dicta las políticas y toma decisiones referentes al NBI; el Comité Técnico Consultivo (Nile-TAC) proporciona asistencia técnica al Nile-COM; y el Secretariado (Nile-SEC) proporciona los servicios administrativos al Nile-COM y Nile-TAC (NBI, 2005).

Una de las metas más ambiciosas de la NBI para alcanzar un desarrollo socioeconómico sustentable en la cuenca, es el Proyecto de Acción Ambiental Transfronterizo del Nilo (NTEAP) que provee un marco de referencia ambiental estratégico para el desarrollo sustentable y da soporte a una amplia gama de acciones ambientales relacionadas con temas transfronterizos, en el contexto del Programa de Acción Estratégico del NBI.

El NTEAP cuenta con una serie de componentes que están representados por varios proyectos individuales pero que dependen directamente de él. Los componentes del proyecto pretenden animar a los países riparianos a una amplia cooperación en la cuenca, para que sea más eficaz la puesta en práctica de las nuevas acciones prioritarias definidas por el análisis ambiental transfronterizo, a través de las siguientes áreas: proyecto de consolidación institucional para facilitar la cooperación regional, bosque y conservación del agua, proyecto de educación ambiental y conciencia pública, proyecto de humedales y conservación de la biodiversidad y el proyecto de supervisión de la calidad del agua.

De nuevo, para los objetivos de este documento es importante mencionar que con los auspicios de las organizaciones internacionales citadas en los párrafos que anteceden, el NTEAP se realiza bajo un proceso de evaluación ambiental estratégica.

EXPERIENCIAS EN AMÉRICA DEL NORTE

LA EXPERIENCIA TRANSFRONTERIZA ENTRE ESTADOS UNIDOS Y CANADÁ

Hay numerosos tratados entre Canadá y Estados Unidos con objeto de reglamentar asuntos como regularización de niveles de agua, control de inundaciones, desvío de corrientes de agua, operaciones de dragado y calidad del agua.

El primer esfuerzo de esta naturaleza lo representa el Tratado sobre Aguas y Cuestiones Limítrofes a lo Largo de la Frontera entre Estados Unidos y Canadá de 1909 (International Boundary Waters Treaty Act). Este tratado establece los principios jurídicos aplicables a las corrientes de agua limítrofes.

Canadá, en 2001, modificó la ley de aplicación de dicho tratado, a fin de prohibir la captación y transferencia de aguas limítrofes fuera de su cuenca hidrográfica, sujetar a la obtención de una licencia ante el Ministerio de Relaciones Exteriores las actividades en las aguas limítrofes y transfronterizas que tienen como consecuencia la modificación del caudal o el nivel natural de las aguas del lado estadounidense de la frontera, así como prever sanciones y multas claras en caso de infracciones.

También se ha establecido el Tratado entre Canadá y Estados Unidos sobre la Calidad del Agua de los Grandes Lagos (Agreement Between the United States of America and Canada on Great Lakes Water Quality) de 1972. Este tratado, renovado en 1978 y modificado de acuerdo con un protocolo de 1987, tiene como objetivo restaurar y mantener la integridad química, física y biológica de las aguas de los ecosistemas de la cuenca de los Grandes Lagos.

Contiene disposiciones para la elaboración de programas, prácticas y tecnologías necesarias a fin de eliminar o reducir lo más posible los problemas de contaminación tóxica en los Grandes Lagos. En su mayoría, las leyes de aplicación de este tratado son estatales o provinciales en ambos países. La Comisión Conjunta Internacional informa periódicamente sobre los avances logrados respecto de la aplicación del tratado y emite recomendaciones a los gobiernos correspondientes.

En 1997, Canadá y Estados Unidos firmaron la Estrategia Binacional sobre Productos Tóxicos en los Grandes Lagos (Great Lakes Binational Toxics Strategy), en la que se hace hincapié en la prevención de la contaminación. La estrategia comprende un plan de acción para eliminar la descarga en los lagos de sustancias remanentes, bioacumulables y tóxicas, como los BPC, las dioxinas, los furanos y el Mirex; asimismo, establece objetivos medibles y calendarios de reducción para cada sustancia.

La Comisión Conjunta Internacional

El Tratado sobre Aguas y Cuestiones Limítrofes a lo Largo de la Frontera entre Estados Unidos y Canadá de 1909 da origen a la Comisión Conjunta Internacional (International Joint Comisión), integrada por seis miembros, tres de los cuales son nombrados por el presidente de Estados Unidos por recomendación del senado de ese país y tres por el gobernador en consejo de Canadá, según la propuesta del primer ministro canadiense. Esta comisión es el único mecanismo bilateral existente entre los dos países para el manejo de los recursos naturales y ha permitido la adopción de numerosos acuerdos en materia de desarrollo, control y uso de diferente fuentes de agua.

De igual modo, la Comisión aplica el Convenio sobre la Calidad del Aire (Agreement on Air Quality), de 1991, y el Tratado Canadá-Estados Unidos sobre la Calidad del Agua de los Grandes Lagos (Verweij, 2000).

Acuerdos sobre contaminación atmosférica

En 1991, los gobiernos de Canadá y Estados Unidos suscribieron el Acuerdo sobre Calidad del Aire (Agreement on Air Quality); lo hicieron convencidos de que la contaminación atmosférica transfronteriza puede causar grandes daños a los recursos naturales, y tener impactos significativos sobre aspectos culturales y económicos, así como sobre la salud humana en ambos países. Lo firmaron considerando que la contaminación atmosférica transfronteriza puede efectivamente ser reducida a través de la cooperación y las acciones coordinadas. El acuerdo invoca el principio 21 de la Declaración de Estocolmo, en virtud de la cual

de conformidad con la Carta de las Naciones Unidas y los principios del derecho internacional, los Estados tienen el derecho soberano de aprovechar sus recursos naturales según sus políticas ambientales y de desarrollo, y la responsabilidad de velar porque las actividades realizadas dentro de su jurisdicción o bajo su control no causen daños al medio ambiente de otros Estados o de zonas que estén fuera de los límites de la jurisdicción nacional.

El Acuerdo sobre la Calidad del Aire se firmó a fin de enfrentar la contaminación atmosférica transfronteriza que da origen al fenómeno de las lluvias ácidas y la formación de ozono. En el Acuerdo se establecen objetivos específicos relativos al control de emisiones atmosféricas; se prevé el intercambio de información y resultados de investigaciones, y se exige a ambas partes que eviten o disminuyan las actividades susceptibles de causar un problema de contaminación atmosférica transfronteriza.

Derivado del acuerdo, ambos países firmaron el anexo relativo al ozono. Este anexo, firmado en 2000, tiene por objeto reducir el movimiento transfronterizo de contaminantes causantes del esmog y así proteger mejor la salud humana y el medio ambiente. Canadá y Estados Unidos se comprometen a estabilizar y reducir las emisiones de óxidos de nitrógeno (NOx) y de compuestos orgánicos volátiles (COV), que son precursores del ozono en el nivel del suelo, elemento central del esmog que afecta vastas regiones del noreste de América del Norte. Por cada país, en el anexo se define una región de donde provienen flujos transfronterizos de ozono contaminante y sus precursores y a la que se aplicarán los compromisos establecidos. En Canadá, la región que corresponde a esta definición abarca el centro y el sur de Ontario y el sur de Quebec. En Estados Unidos abarca 18 estados y el Distrito de Columbia. Estas regiones representan más de 50% de la población canadiense y alrededor de 40% de la población estadounidense.

El Comité Bilateral para la Calidad del Aire

Como se ha mencionado, en el acuerdo se establecen objetivos específicos relativos al control de emisiones atmosféricas; se prevé el intercambio de información y resultados de investigaciones y se exige a ambas partes que eviten o disminuyan las actividades susceptibles de causar un problema de contaminación atmosférica transfronteriza.

El acuerdo busca controlar la contaminación transfronteriza del aire entre Canadá y Estados Unidos. El anexo I contiene objetivos específicos relativos al dióxido de azufre y óxidos de nitrógeno. El anexo II contiene una guía relativa a las actividades de investigación técnica y científica, así como al intercambio de información, ambos anexos forman parte integral del acuerdo.

Derivado de este acuerdo surge el Comité Bilateral para la Calidad del Aire, que representa la institucionalización del mismo; creado para revisar los avances y logros derivados de la implementación del acuerdo; es el responsable de preparar y enviar a las partes un reporte bianual de avances, así como de someter a consulta pública dicho reporte de avances, después de haber sido enviado a las partes. El comité está compuesto por igual número de miembros, representando a cada país y se reúne al menos una vez al año. Las obligaciones del comité, de conformidad con el acuerdo, están sujetas a la disponibilidad de fondos apropiados en concordancia con los procedimientos de la Constitución canadiense.

MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS: TRATADOS Y ACUERDOS

El instrumento elemental que sirve de pauta para regular las relaciones entre Estados soberanos, en cualquier materia o institución que se pretenda abordar, es lo que se conoce como tratado internacional. Se trata de un acuerdo celebrado entre las naciones, en congruencia con el contenido normativo del derecho internacional público (Sánchez, 2001).

Así, la celebración de acuerdos internacionales es un procedimiento que se contempla tanto en la Constitución de México como en la de Estados Unidos.

La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece en su artículo 133 que junto con las leyes federales y los tratados firmados por el presidente y ratificados por el senado son la ley suprema de la unión. El senado aprueba los tratados por votación de mayoría simple.

El artículo 2° de la Ley sobre la Celebración de Tratados Internacionales de México estatuye:

Tratado es el convenio regido por el derecho internacional público, celebrado por escrito entre el gobierno de los Estados Unidos Mexicanos y uno o varios sujetos de derecho internacional público, ya sea que para su aplicación requiera o no la celebración de acuerdos en materias específicas, mediante el cual los Estados Unidos Mexicanos asumen compromisos (SCJN, 2004).

En esa virtud y en observancia de la fracción X, del artículo 89 de la Constitución, es facultad y obligación del presidente de la república dirigir la política exterior y celebrar tratados internacionales, sometiéndolos a la aprobación del Senado (SCJN, 2003).

En México, la Secretaría de Relaciones Exteriores, sin afectar el ejercicio de las atribuciones de las dependencias y entidades de la administración pública federal, coordina las acciones necesarias para la celebración de cualquier tratado y formula una opinión acerca de la procedencia de suscribirlo.

En el rubro ambiental, la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales desempeña un papel determinante para la suscripción de dichos acuerdos, sin perjuicio de la opinión que en lo particular le corresponda dar a otras dependencias y organismos federales en la esfera de sus atribuciones legales.

En el caso de Estados Unidos de América el presidente tiene “facultad, por intermedio de la asesoría y del consentimiento del senado, para celebrar tratados, siempre que dos tercios de los senadores presentes estén de acuerdo” (Constitución de Estados Unidos, artículo II, sección 2).

De manera que la facultad para celebrar tratados es ejercida conjuntamente por el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo. La función del senado consiste en dar asesoría y aceptar la celebración de un tratado, y las del presidente en celebrarlo y ratificarlo, o dar su aprobación al mismo. El senado puede poner una condición a su consentimiento exigiendo que el tratado sea modificado por el presidente, o que éste incluya ciertas “reservas”. El presidente solamente puede ratificar o aprobar el tratado con las modificaciones del senado.

La Comisión de Relaciones Exteriores del senado tiene competencia exclusiva en lo referente a tratados y acuerdos del Ejecutivo. La comisión prepara la resolución que expresa el consentimiento del senado a la ratificación del tratado. El senado puede fundamentar su aprobación en las condiciones expuestas en su resolución. Tales condiciones pueden ser reformas, reservas, interpretaciones, declaraciones, exposiciones (o salvedades), susceptibles de ser propuestas en cualquier momento durante las deliberaciones de la comisión, o durante la discusión por el senado en pleno, antes de votar la resolución. Se requiere una mayoría de votos en la comisión y en el senado para incorporar una condición en la resolución. La resolución queda adoptada si obtiene las dos terceras partes de los votos en el senado.

Una vez que el senado da su consentimiento a un tratado, el presidente tiene plena libertad para ratificarlo. La ratificación es el procedimiento formal de declaración de voluntad del Estado de adherirse al tratado. La ratificación suele ser confirmada en un documento formal llamado “instrumento de ratificación”.

En ambos países, es necesario que, para obligarse por un acuerdo internacional, el Estado debe canjear o depositar su instrumento de ratificación. Este acto de canje o depósito permite que el tratado entre formalmente en vigor, lo cual normalmente se verifica en una fecha posterior a dicho acto. En general, los tratados bilaterales se canjean, mientras que los tratados multilaterales se depositan.

Cuando se concluye la necesaria fase de canje o depósito y el tratado entra en vigor, el presidente emite una proclamación presidencial anunciando que el acuerdo está en vigencia. Por último procede a registrarla ante el secretariado de las Naciones Unidas, de conformidad con el artículo 102 de la carta de dicho organismo. Según el citado artículo, ninguna de las partes en un tratado o acuerdo internacional que no haya sido registrado podrá invocar dicho tratado o acuerdo ante órgano alguno de las Naciones Unidas (Carta de las Naciones Unidas, artículo 102).

En general, es común observar en la normatividad ambiental de las naciones, una nula mención de los aspectos transfronterizos en materia de evaluación de impacto ambiental de proyectos emplazados en zonas fronterizas. En México, la Lgeepa cita en su artículo 1°:

La presente ley es reglamentaria de las disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que se refieren a la preservación y restauración del equilibrio ecológico, así como a la protección al ambiente, en el territorio nacional y las zonas sobre las que la nación ejerce su soberanía y jurisdicción.

Así, la línea fronteriza entre Estados Unidos y México se convierte en una barrera infranqueable, que impide la aplicación de leyes, normas y programas más allá del territorio geopolítico de la nación.

Por lo tanto, no es extraño que la Lgeepa y su reglamento en materia de evaluación de impacto ambiental no hagan mención alguna acerca de cómo deben ser abordados los impactos ambientales transfronterizos.

De hecho en el resto del mundo, hasta hace un par de lustros, existían pocas experiencias normativas que abordaran el tema transfronterizo. Posiblemente la primera acción significativa que hizo frente a la preocupación internacional, acerca de la importancia de la evaluación ambiental, se reflejó en la elaboración del Convenio sobre Evaluación de Impacto Ambiental en un Contexto Transfronterizo, adoptado en la ciudad de Espoo, Finlandia, el 25 de febrero de 1991, bajo los auspicios de la Comisión Económica de las Naciones Unidas para Europa.

Tanto México como Estados Unidos forman parte de organismos como el PNUMA, PNUD, Comisión de la Organización de las Nacional Unidas para el Desarrollo Sustentable y Mecanismo Ambiental Global (MAG), así como del Banco Mundial, Organización Mundial de Comercio, Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico. Entre los tratados internacionales o multilaterales firmados por México y Estados Unidos se aprecian en el cuadro 14.

En relación con tratados de carácter regional, los gobiernos de Canadá, Estados Unidos y México firmaron los acuerdos paralelos del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) en materia laboral y ambiental el 14 de septiembre de 1993. Esos acuerdos entraron en vigencia el 1 de enero de 1994. El Acuerdo de Cooperación Ambiental de América del Norte (ACAAN) reconoce la necesidad de fortalecer la coordinación y cooperación ambiental entre las tres naciones. Establece las obligaciones generales a las que cada parte se compromete y confirma el derecho de cada país a establecer sus propias políticas, prioridades y niveles de protección ambiental, con el compromiso de procurar mejores niveles de protección.

El ACAAN creó la Comisión para la Cooperación Ambiental (CCA) para llevar a cabo estas funciones. La CCA está integrada por un consejo, un comité consultivo público conjunto y un secretariado. El ACAAN autoriza a cada nación a establecer sus comités asesores. México ha creado un Comité Consultivo Nacional y cuatro regionales. Esta decisión se publicó en el Diario Oficial de la Federación el 21 de abril de 1995.

De igual manera, se creó el Fondo de América del Norte para la Cooperación Ambiental (FANCA); este fondo fue creado bajo los auspicios del ACAAN, en 1996, entre los gobiernos de Canadá, Estados Unidos y México, con la finalidad de financiar proyectos comunitarios que promuevan el cumplimiento de las metas de la CCA.

Asimismo, el gobierno de los Estados Unidos de América y el gobierno de los Estados Unidos Mexicanos lograron un acuerdo en relación con el establecimiento de una Comisión de Cooperación Ecológica Transfronteriza (COCEF) y un Banco de Desarrollo de América del Norte (BANDAN). Firmado el 18 de noviembre de 1993, establece una comisión para evaluar y certificar los proyectos de infraestructura que se propongan construir a lo largo de la frontera entre México y Estados Unidos.

De ahí que, a pesar que las leyes ambientales de México y Estados Unidos han dejado a un lado los aspectos relativos a los impactos ambientales transfronterizos, es importante señalar que, por muchos años, los gobiernos de Estados Unidos y México se han visto involucrados en esfuerzos de cooperación formal e informal asociados con la protección del ambiente y los recursos naturales de su frontera común. Así, numerosos acuerdos bilaterales han brindado una guía para la definición de estrategias y acciones en pro del mejoramiento de la calidad ambiental.

La región fronteriza entre México y Estados Unidos es una de las áreas más complicadas del mundo desde el punto de vista ambiental, de modo que los gobiernos de ambos países han suscrito una serie de tratados y acuerdos de carácter bilateral (cuadro 15) y han creado una serie de planes y programas binacionales para tratar de resolver algunos de los problemas ambientales comunes.

CUADRO 15. (continuación)

Nombre del acuerdo

Comentarios

Minuta 261 de la Comisión Internacional Fronteriza y del Agua respecto a Recomendaciones para la Solución de los Problemas de Saneamiento Fronterizo

Firmado en El Paso, Texas, el 24 de septiembre de 1979.

Minuta 264 de la Comisión Internacional Fronteriza y del Agua: Recomendaciones para la Solución de los Problemas de Saneamiento Fronterizo del Río Nuevo en Calexico, California y Mexicali, Baja California Norte

Firmado en Ciudad Juárez el 26 de agosto de 1980.

Minuta 270 de la Comisión Internacional Fronteriza y del Agua: Recomendaciones respecto a los Problemas de Saneamiento en San Diego, California y Tijuana, Baja California Norte

Firmado en Ciudad Juárez el 30 de abril de 1985.

Minuta 273 de la Comisión Internacional Fronteriza y del Agua: Recomendaciones para la Solución de los Problemas de Saneamiento en Naco, Arizona y Naco, Sonora

Firmado en El Paso, Texas, el 19 de marzo de 1987.

Minuta 274 de la Comisión Internacional Fronteriza y del Agua: Proyecto Conjunto para el Mejoramiento de la Calidad de las Aguas del Río Nuevo en Calexico, California y Mexicali, Baja California Norte con informe conjunto

Firmado en Ciudad Juárez, Chihuahua, el 15 de abril de 1987.

Minuta 276: de la Comisión Internacional Fronteriza y del Agua: Conducción, Tratamiento y Eliminación de Aguas Negras de Nogales, Arizona, y Nogales, Sonora, que exceda la capacidad asignada a los Estados Unidos de América y los Estados Unidos Mexicanos, y la Planta Internacional de Tratamiento de Aguas Negras de Nogales bajo la Minuta 227, con informe conjunto

Firmado en Ciudad Juárez el 26 de julio de 1988.

Minuta 279 de la Comisión Internacional Fronteriza y del Agua: Medidas Conjuntas para el Mejoramiento de la Calidad de las Aguas del Río Bravo en Laredo, Texas, y Nuevo Laredo, Tamaulipas, con informe conjunto

Firmado en Laredo y Nuevo Laredo el 28 de agosto de 1989.

Así que para poder proteger, mejorar y conservar las condiciones ambientales de la región fronteriza, los gobiernos de ambos países firmaron el Acuerdo de Protección y Mejoramiento del Medio Ambiente de la Región Fronteriza (Sánchez, 2002).

Firmado en La Paz, Baja California Sur, el 14 de agosto de 1983, este acuerdo entró en vigor el 16 de febrero de 1984 y se publicó el 22 de marzo de 1984 en el Diario Oficial de la Federación. El Acuerdo de La Paz establece un marco de referencia general para la prevención, la reducción y la eliminación de las fuentes contaminantes de aire, agua y tierra. Desde entonces, este acuerdo ha sido la base formal para los subsecuentes esfuerzos de cooperación ambiental.

El acuerdo define la zona fronteriza como una superficie de 100 kilómetros de ancho en cada lado de la frontera política; establece un marco general de referencia para prevenir, reducir y eliminar las fuentes de contaminación atmosférica, del agua y de la tierra. Se crearon, al amparo del acuerdo, grupos de trabajo para la aplicación de la legislación, aguas residuales, respuesta y planeación ante emergencia y la prevención de la contaminación (Rincón, 2002).

En 1990, en respuesta a un acuerdo presidencial entre Estados Unidos y México, la EPA y la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología (SEDUE) desarrollaron un plan ambiental integral para la zona fronteriza. El plan se dio a conocer en febrero de 1992: Plan Integral Ambiental para la Frontera. En octubre de 1993, los dos países publicaron un Informe de Avances en las Actividades de Estados Unidos y México establecidas en el Plan Integral Ambiental para la Frontera entre México y Estados Unidos. Posteriormente, entró en escena el Programa Frontera XXI, donde se incluyeron temas relacionados con la salud, los recursos naturales y el medio ambiente. Este nuevo programa promovió una intensa participación pública y una nueva estructura de organización para facilitar la comunicación intergubernamental (Lombart, 1999).

Del Acuerdo de La Paz se han desprendido una serie de anexos, a partir de los cuales se ha intentado hacer frente a los problemas ambientales comunes a las dos naciones:

Anexo I. Acuerdo de Cooperación para Solucionar el Problema Sanitario en San Diego, California, y Tijuana, Baja California. Firmado en San Diego, California el 18 de julio de 1985; este acuerdo entró en vigencia el mismo día aunque no se publicó en el Diario Oficial de la Federación.

Anexo II. Acuerdo de Cooperación Relativo a la Contaminación del Ambiente a lo largo de la Frontera Internacional Generada por Descargas de Sustancias Peligrosas, con apéndices. Firmado en San Diego, California, el 18 de julio de 1985; este acuerdo entró en vigor el 29 de noviembre de ese año. Nunca se publicó en el Diario Oficial de la Federación.

Acuerdo por el que se Modifica el Acuerdo de Cooperación sobre Contaminación del Ambiente a lo Largo de la Frontera Internacional por Descarga de Sustancias Peligrosas, del 18 de julio de 1985, Anexo II del Convenio sobre Cooperación para la Protección y Mejoramiento del Medio Ambiente en la Zona Fronteriza, del 14 de agosto de 1983 entre los Estados Unidos Mexicanos y los Estados Unidos de América. Fue firmado y entró en vigor el 4 de junio de 1999.

Anexo III. Acuerdo de Cooperación sobre los Embarques Transfronterizos de Residuos Peligrosos y Sustancias Peligrosas. Firmado en Washington, DC, el 12 de noviembre de 1986; este acuerdo entró en vigencia el 29 de enero de 1987. No se publicó en el Diario Oficial de la Federación.

En materia de calidad del aire México y Estados Unidos tienen ya algunos trabajos conjuntos que abordan el problema desde la perspectiva transfronteriza.

Así por ejemplo, el Anexo IV del Acuerdo de La Paz se refiere a un Acuerdo de Cooperación sobre Contaminación Atmosférica Transfronteriza causada por las fundidoras de cobre a lo largo de su frontera común. Firmado en Washington, DC, el 29 de enero de 1987. El acuerdo entró en vigor el mismo día. No se publicó en el Diario Oficial de la Federación. En febrero de 1989 se realizó un estudio bilateral de campo en el área de El Paso-Juárez para identificar las áreas con mayores concentraciones de bióxido de sulfuro. Los resultados se utilizaron para determinar la instalación adecuada de los controladores atmosféricos. La Sedue (hoy Semarnat) y la EPA intercambiaron datos sobre las emisiones de las fundidoras a fin de garantizar el cumplimiento de este acuerdo.

Otro ejemplo lo constituye el Anexo V: Acuerdo de Cooperación sobre el Transporte Internacional de Contaminación Atmosférica Urbana. Se firmó en Washington, DC, el 3 de octubre de 1989. En diciembre de 1989 se efectuó un estudio binacional de campo en el área de El Paso-Juárez y en junio de 1990 se estableció una red de monitoreo atmosférico para asegurar la calidad del aire en Juárez. En septiembre de ese año, Estados Unidos y México iniciaron un estudio conjunto para medir las características de reducción de emisiones y mantenimiento del parque vehicular de Ciudad Juárez. Asimismo, se realizó un estudio meteorológico de campo en El Paso-Juárez con miras a determinar las fuentes de contaminación. Se completaron las técnicas de modelado de campanas de aire en noviembre de 1991.

Los cursos binacionales relacionados con la transferencia de tecnología han cubierto campos como el control ambiental, modelado de dispersión, inventarios de emisiones, aseguramiento de la calidad de datos, calidad del aire y meteorología, así como la evaluación de técnicas de combustión.

Actualmente, el Programa Frontera 2012, que ha heredado la filosofía del Acuerdo de La Paz, tiene entre sus objetivos y líneas de acción: la reducción de la contaminación del aire, el mejoramiento del desempeño ambiental, la promoción de la gestión ambiental responsable y el desarrollo de políticas y normatividad ambiental de carácter binacional.

El Comité Consultivo Conjunto en la Región Paso del Norte

La región Paso del Norte es una comunidad binacional sin igual con una población de aproximadamente dos millones de personas. Ubicada entre las montañas Franklin y las sierras de Juárez, la cuenca atmosférica Paso del Norte incluye tres jurisdicciones políticas: El Paso, Texas, el condado de Doña Ana, Nuevo México, y Ciudad Juárez, Chihuahua. El Río Grande/Río Bravo, el cual fluye hacia el sur desde el estado de Colorado, define la mayor parte de la frontera en la vertiente del golfo entre Estados Unidos y México.

Las presiones topográficas, meteorológicas, económicas y de población se combinan para impactar la calidad del aire que todos los residentes del Paso del Norte respiran. Las normas de la calidad del aire basadas en el bienestar de la salud de México y Estados Unidos se exceden con frecuencia por toda la cuenca atmosférica Paso del Norte, representando un riesgo a personas susceptibles, como los niños, ancianos y personas que padecen de enfermedades cardiovasculares o pulmonares. Pruebas recientes indican que exposiciones de largo plazo a estos contaminantes amenazan incluso a personas saludables.

Debido a que la contaminación atmosférica no reconoce fronteras políticas, el carácter binacional y triestatal de la región Paso del Norte representa un reto importante para la comunidad, al abordar el problema de contaminación del aire que comparten.

En la primavera de 1993 se formó el Grupo de Trabajo de Calidad del Aire Paso del Norte (PDNAQTF), bajo el auspicio de la Junta de Control del Aire de Texas (TACB) como un medio para que los ciudadanos pudieran asumir un papel activo en el mejoramiento de la calidad del aire. El grupo de trabajo, con el apoyo del Fondo de Defensa Ambiental (EDF, por sus siglas en inglés) hizo de la implementación de un distrito de gestión internacional de calidad del aire (IAQMD) su primera prioridad.

El EDF redactó, en verano de 1993, una propuesta para integrar el Anexo VI del Acuerdo de La Paz, esbozando el concepto de un distrito de gestión internacional de calidad del aire.

En la reunión de coordinadores nacionales del Acuerdo de La Paz, en marzo de 1996, en El Paso, Texas; y después de casi dos años de pláticas y negociaciones, Estados Unidos y México estuvieron de acuerdo en principio con la redacción del apéndice 1 del Anexo V del Acuerdo de La Paz. Finalmente, el 7 de mayo de 1996, en la Ciudad de México, ambos gobiernos firmaron de manera formal el apéndice 1, creando así un Comité Consultivo Conjunto (CCC), que tiene la función de supervisar la gestión de la calidad del aire de la región binacional Paso del Norte (Rincón, 2002).

La cuenca atmosférica se define como la zona geográfica que incluye el condado de El Paso, Texas, y aquellas porciones del condado de Doña Ana, Nuevo México y la zona metropolitana de Ciudad Juárez que se encuentran dentro del límite de 100 kilómetros de la frontera.

El CCC es un comité binacional de ciudadanos, representantes del sector privado, universidades, funcionarios de los gobiernos federales, estatales, y locales, organizaciones no gubernamentales ambientalistas y de salubridad pública. El CCC tiene la responsabilidad de desarrollar y recomendar proyectos y programas para mejorar la calidad atmosférica, y es la organización local de carácter comunitario que da seguimiento al proceso de gestión para lograr una atmósfera más limpia en la región Paso del Norte.

Existen recursos de personal y financieros limitados para atender los problemas de calidad del aire en la cuenca atmosférica Paso del Norte. Para un mejor manejo de recursos, evitar duplicar esfuerzos en marcha sino edificar en ellos, el CCC consideró la necesidad de desarrollar un plan estratégico con el propósito de decidir cómo contribuir al mejoramiento de la calidad del aire, estableciendo para tal efecto una comisión técnica encargada de la elaboración del plan estratégico para organizar y guiar el proceso de desarrollo de dicho plan. Este proceso se realizó públicamente con miembros del CCC, los cuales representan a todos los sectores de la comunidad Paso del Norte. El plan estratégico resume la misión, metas y objetivos del CCC; atiende los temas prioritarios de planeación y gestión de calidad del aire y propone acciones específicas al grupo de trabajo para la calidad del aire.

Resolución de cuenca única

El 26 de septiembre de 2002, considerando que el principio fundamental de asociación binacional se basa en que se comparte una misma atmósfera, la cual es de jurisdicción independiente y cada una de ellas cuenta con sus respectivos programas de monitoreo, administración y gestión ambiental, el CCC tomó el resolutivo de solicitar, a las autoridades municipales, estatales y federales, el apoyo en términos de financiamiento, de establecer prioridades y de expertos, para resolver sobre obstáculos legales, de regulación, institucionales, técnicos y fiscales para proceder a administrar la gestión de calidad del aire como cuenta única, a fin de delimitar el ámbito físico de la cuenca atmosférica, en vez de la delimitación geográfica actual comprendida por la zona metropolitana; estandarizar, dentro de la cuenca atmosférica el monitoreo, predicción, colecta y distribución de datos; desarrollar inventario de emisiones preciso y estandarizado en toda la cuenca atmosférica; promover actividades conjuntas de modelación de la calidad del aire, como herramienta de diagnóstico, planeación, así como en la formulación de política en gestión de la calidad del aire, y armonizar normas de calidad del aire, así como de los programas de gestión y control respectivos.

El Comité Ambiental de la Comisión Arizona-México

Otro ejemplo exitoso de cooperación local transfronteriza es el Comité de Medio Ambiente de la Comisión Sonora-Arizona (CSA) que presentó una propuesta con el fin de estimular un diálogo binacional con el objetivo de mejorar la calidad del aire en ambos Nogales. Así, después de varias sesiones de trabajo conjunto, nació el Plan de Acción para Mejorar la Calidad del Aire de Ambos Nogales.

Este plan se llevó a cabo bajo el auspicio del Subgrupo de Desarrollo Económico y Social del Mecanismo de Enlace Federal para Asuntos Fronterizos (BLM, por sus siglas en inglés), un foro del Departamento de Estado de Estados Unidos y la Secretaría de Relaciones Exteriores de México, presidido por el cónsul de cada país en ambos Nogales.

En junio de 2003, el subgrupo BLM se unió al equipo de trabajo de Frontera 2012, Calidad del Aire de Ambos Nogales, agregando a los sectores académicos, empresariales y comunitarias, tanto como representantes de público en general, y trabajando conjuntamente con el subgrupo BLM para finalizar este plan de acción y comenzar la implementación de las recomendaciones. Este informe representó la culminación de una gran cantidad de trabajo por parte de varias agencias y organizaciones locales, estatales y federales en ambos países. Asimismo, el documento representó un punto de partida; una guía sobre el camino a seguir en el futuro. A pesar de la diversidad de sus misiones, las agencias y organizaciones participantes se encuentran unidas por una meta común: el compromiso de mejorar la calidad del aire en ambos Nogales.

El plan de acción presenta un conjunto de acciones para mejorar la calidad del aire en ambos Nogales. Las recomendaciones fueron elaboradas a través de un diálogo binacional entre gobiernos, el cual fue dirigido por la Comisión Sonora-Arizona. El diálogo estuvo copresidido por los cónsules de México y de Estados Unidos en Nogales, Arizona, y Nogales, Sonora, quienes compartieron el coliderazgo con el Departamento de Calidad Ambiental de Arizona (ADEQ, por sus siglas en inglés) y la Secretaría de Infraestructura Urbana y Ecología del Estado de Sonora (SIUE).

El foro del diálogo fue el BLM. Este esfuerzo ha sido apoyado financieramente por la EPA; además, las actividades de difusión relacionadas han sido apoyadas por la Administración Nacional Oceánica y Atmosférica de Estados Unidos (NOAA). Las recomendaciones representan el consenso del diálogo entre los participantes, aunque no necesariamente las posiciones individuales de las políticas de las agencias participantes. El BLM identificó sus metas de la manera siguiente: ser efectivo; resultar en verdaderas reducciones de las concentraciones de partículas en ambos Nogales; contar con un alto nivel cooperación, siempre tomando un firme enfoque binacional/bilateral; servir para mejorar la comprensión del público de los problemas locales de calidad del aire, y resultar en una verdadera implementación de las medidas de control adicionales.

Entre las acciones que en el futuro inmediato se proponen en el plan de acción, destaca la de convertirse en equipo de trabajo del Programa Frontera 2012. En junio del 2003, el subgrupo BLM fue designado como un equipo de trabajo para el programa Frontera 2012, dentro del Grupo de Trabajo Regional de Sonora-Arizona.

PROPUESTAS INICIALES DE EVALUACIÓN DE IMPACTO AMBIENTAL TRANSFRONTERIZO EN AMÉRICA DEL NORTE

EL ACUERDO DE COOPERACIÓN AMBIENTAL DE AMÉRICA DEL NORTE

Posterior a la firma del TLCAN, Canadá, Estados Unidos y México firmaron el ACAAN. Este acuerdo representa entre otras cosas un primer intento por establecer un acuerdo para el impacto ambiental transfronterizo entre los tres países, semejante al establecido por los países de la Unión Europea. El ACAAN establece en su artículo 10.7 lo siguiente:

Reconociendo la naturaleza esencialmente bilateral de muchas cuestiones ambientales transfronterizas y, con vistas a lograr, en los próximos tres años, un acuerdo entre las partes sobre sus obligaciones de conformidad con este artículo, el Consejo (formado por los tres ministros o secretarios de Estado responsables de las políticas relativas al medio ambiente en los tres países miembros, en el caso de México la delegación es encabezada por el titular de la Semarnat) examinará y hará recomendaciones respecto de la evaluación del impacto ambiental de proyectos sujetos a la decisión de una autoridad gubernamental competente que probablemente tenga efectos transfronterizos perjudiciales, incluida la plena apreciación de las observaciones presentadas por otras partes y por personas de otras partes; la notificación, el suministro de información pertinente y las consultas entre las partes en relación con dichos proyectos, y la atenuación de los posibles efectos perjudiciales de tales proyectos.

Atendiendo a lo citado en el artículo anterior, desde 1995 se integraron los grupos de trabajo de los tres países para definir el contenido del acuerdo en materia de evaluación del impacto ambiental transfronterizo (EIAT) en el marco del ACAAN. De manera que desde el año 2000 la CCA, órgano ejecutor del ACAAN, publicó el documento Derecho y políticas ambientales en América del Norte, que en su primera parte presenta una serie de documentos de trabajo con miras a integrar un régimen de EIAT para la región (CCA, 2000).

En términos generales el documento de EIAT propuesto satisface a cada una de las partes; en él se establecen los mecanismos para la notificación de proyectos entre la parte de origen y la parte potencialmente afectada, la solicitud e intercambio de información de proyectos que podrían causar impactos ambientales transfronterizos, así como procedimientos para la participación pública y el establecimiento de medidas de mitigación.

Es menester señalar que la delegación de Estados Unidos se ha negado sistemáticamente a aceptar cualquier forma de introducción de proyectos no federales en el Acuerdo EIAT, lo que ha provocado que las negociaciones se encuentren estancadas desde abril de 2000, pese a que México ha demostrado de manera reiterada que hay mecanismos para lograr que estos proyectos queden incorporados mediante procedimientos explícitamente viables. De acuerdo con el INE es imprescindible una definición clara de los mecanismos a través de los cuales deben incorporarse los proyectos no federales en el Acuerdo EIAT, pues su ausencia implicaría admitir un convenio desventajoso para México (INE, 2000).

A la vez, la Secretaría de Relaciones Exteriores, que también participa como parte de la delegación mexicana, se ha manifestado por establecer un acuerdo aplicable conforme a los intereses de la nación, que evite la aceptación de cláusulas inconvenientes a los intereses de México. El problema es que en los términos actuales el contenido del Acuerdo EIAT no es del todo conveniente para México, pues no se ha concretado el punto relativo a la incorporación de proyectos no federales de Estados Unidos, mientras que la mayoría de los proyectos que pudieran considerarse del lado mexicano son federales, lo que lo vuelve desfavorable y desigual para México (INE, 2000).

Desde el punto de vista de los objetivos de esta investigación, es sumamente importante hacer la observación de que si ya se hubiera firmado el Acuerdo EIAT, proyectos como el de las termoeléctricas instaladas en Mexicali, con repercusiones sobre la calidad del aire de la cuenca binacional y transfronteriza; los proyectos de regasificadoras de GNL en el Pacífico bajacaliforniano, asociadas de alguna manera con los requerimientos actuales y futuros de energía eléctrica de esta dinámica región fronteriza; así como el problema del encementado del canal Todo Americano, por citar sólo algunos, habrían tenido que sujetarse a las reglas del Acuerdo EIAT, con lo que sin duda se hubieran evitado los problemas que han enfrentado a las comunidades de ambos lados de la frontera.

Por otro lado, es de llamar la atención que este primer texto del Acuerdo EIAT sólo esté considerando los impactos transfronterizos en el nivel de proyectos, dejando al margen la posibilidad de incorporar los impactos transfronterizos perjudiciales que pueden producir políticas, planes y programas, mismos que pueden ser atendidos con un enfoque más holístico e integral desde la perspectiva de la EAE. Esto parece ser reflejo de la ausencia, por lo menos en las leyes ambientales de México y Estados Unidos, de la evaluación de impacto ambiental a nivel de políticas, planes y programas.

De ahí que resulta ideal que en las reuniones de las partes tendientes a dar seguimiento al Acuerdo EIAT se empiece a negociar la incorporación de los políticas, planes y programas, además de los proyectos, ya que como se ha venido postulando, es en estas etapas del ciclo de planeación del desarrollo donde se puede y deben incorporarse las consideraciones de las repercusiones ambientales de dichos instrumentos al mismo nivel de importancia que las consideraciones económicas y sociales dentro de los procesos de toma de decisiones; apostando así por la sustentabilidad de esta región binacional y transfronteriza, superando mediante la EAE las limitaciones propias de la evaluación de proyectos señaladas en el capítulo II, lo que permitirá conocer y documentar los impactos sinérgicos, acumulativos, así como los de largo alcance temporal y espacial que generados por la ejecución de un conjunto de proyectos, situación que difícilmente se resuelve mediante la evaluación desagregada y reduccionista de la EIA. Además, la evaluación a nivel de proyectos se realiza luego de haber sido seleccionado el lugar de emplazamiento del proyecto, circunstancia que no permite evaluar alternativas de localización, situación que si prevé la EAE.

LA ALIANZA PARA LA SEGURIDAD Y LA PROSPERIDAD DE AMÉRICA DEL NORTE

El 23 de marzo de 2005 se concretó un nuevo esfuerzo de cooperación entre los países de América del Norte al anunciar los presidentes de México, Estados Unidos y Canadá la puesta en marcha de la Alianza para la Seguridad y la Prosperidad de América del Norte (ASPAN), en Waco, Texas.

Esta nueva alianza se constituyó como un compromiso concreto de los tres mandatarios con un enfoque regional para América del Norte. De tal modo que la ASPAN es un proceso trilateral permanente, que busca una mayor integración entre las tres naciones. A través de esta alianza, México, Estados Unidos y Canadá comparten una serie de objetivos, que han sido planteados a partir de un par de agendas: la de seguridad y la de prosperidad.

A través de la agenda de prosperidad se pretende promover el crecimiento económico, la competitividad y la calidad de vida en América del Norte, a través de una agenda concreta enfocada a aumentar la productividad; reducir los costos del comercio y los costos de transacción; promover de manera conjunta una mayor corresponsabilidad con nuestro medio ambiente, la creación de una oferta de alimentos más confiable y segura, facilitando a la vez el comercio de productos agrícolas y la protección de la población contra enfermedades.

Con base en los compromisos establecidos, se han integrado 10 grupos de trabajo para desarrollar planes de acción en materia de prosperidad y calidad de vida, identificando estrategias e iniciativas concretas. Tales iniciativas integran una amplia agenda de colaboración, enfocada a la transformación de sectores importantes de las tres economías, así como a garantizar que los ciudadanos se vean beneficiados por estándares elevados de seguridad y salud, y de una conservación compartida del medio ambiente. A través del grupo de trabajo de medio ambiente los tres países pretenden:

• Incrementar la oferta doméstica de combustibles con bajo contenido de azufre en México, a través de una inversión importante de México, apoyado por asistencia técnica y creación de capacidades por parte de Estados Unidos y Canadá.

• Atender la contaminación del aire por embarcaciones a través de la integración de datos de manera coordinada, el desarrollo de un inventario de emisiones marinas y el monitoreo de la calidad del aire.

• Y especialmente importante, promover la terminación de un acuerdo de cooperación para evaluar el impacto ambiental transfronterizo con base en los proyectos propuestos.

Es sumamente interesante observar que también en relación directa con los objetivos de este documento, otro de los temas en la agenda de prosperidad es el relativo a la energía; por ello se constituyó un grupo de trabajo de energía, a través del cual los tres países aspiran a crear una economía energéticamente sustentable para América del Norte, buscando el suministro confiable y a precios razonables de la energía, ya que es un aspecto crítico para la prosperidad y la seguridad de las tres naciones. Este grupo de trabajo representa el compromiso para crear las condiciones políticas que promuevan el abasto y uso sustentable de la energía en América del Norte.

SÍNTESIS DE EXPERIENCIAS Y MODELOS INTERNACIONALES

La revisión de las convenciones, acuerdos, convenios y tratados internacionales de colaboración ambiental analizados en este capítulo permiten afirmar que a diferencia de lo que sucede en Europa y algunos otros continentes son relativamente pocos los acuerdos entre México y Estados Unidos o incluso entre Canadá y Estados Unidos que consideran los detalles específicos de evaluaciones del impacto ambiental en un contexto transfronterizo. Por ejemplo, si bien el Acuerdo de La Paz de 1983 contempla la evaluación de proyectos que puedan tener impactos importantes en la zona fronteriza, dicho acuerdo o sus anexos no incluyen detalles específicos sobre el modo de proceder.

En efecto, al revisar el Acuerdo Marco de La Paz de 1983 entre Estados Unidos y México se observa que incluye en su artículo 7 una referencia directa a evaluar los impactos transfronterizos de proyectos propuestos “según sea apropiado, de conformidad con las respectivas leyes, reglamentos y políticas nacionales”. Como ha sido descrito con anterioridad este acuerdo requiere la preparación de anexos mas detallados sobre aspectos específicos. Hasta la fecha se han preparado cinco de ellos, pero ninguno trata la evaluación del impacto transfronterizo.

Por otra parte, el Acuerdo de la Comisión de Cooperación Ecológica Fronteriza México-Estados Unidos de noviembre de 1993 creó la Cocef y el BANDAN (Doughman, 2001). Este acuerdo incluye el requisito de que todos los proyectos que certifica para su financiamiento, como proyecto de infraestructura ambiental, se sometan a una evaluación de impacto ambiental con anterioridad al proceso de solicitud; esto debe incluir la consideración de los efectos ambientales transfronterizos importantes.

El acuerdo establece que el consejo directivo de la Cocef debe determinar que el proyecto cumple con las condiciones necesarias para obtener niveles elevados de protección ambiental “en consulta con los estados y localidades afectadas”. Se puede observar que el acuerdo señala la importancia y papel de las autoridades estatales y locales en la evaluación de un proyecto antes de la decisión sobre certificación para financiamiento por parte de la Cocef. Si bien no es expresamente aplicable a la realización de la EIAT necesaria, sirve para complementar cualquier otro procedimiento que no se hubiera incluido.

Otro elemento importante es que la mayoría de los acuerdos de derecho internacional a este respecto no incluyen a las autoridades provinciales, estatales o locales en el procedimiento de evaluación de impacto ambiental transfronterizo. Por ejemplo, en el Convenio de Espoo, la notificación se realiza entre las autoridades nacionales o federales y la responsabilidad recae en los respectivos Ministerios de Relaciones Exteriores de las partes. Esto refleja que el concepto de diplomacia de Estado a Estado es fundamental para las cuestiones ambientales transfronterizas, un concepto que desde los orígenes del derecho ambiental internacional se ha apoyado bastante.

Este sentido histórico de que las cuestiones ambientales transfronterizas son “problemas” entre estados que requieren una participación y solución diplomáticas, se observa en la mayoría de los acuerdos bilaterales suscritos entre naciones, incluso los que recaen sobre las fronteras entre México y Estados Unidos, y Canadá y Estados Unidos, que se suscribieron conforme al modelo tradicional del derecho internacional. Sin embargo, este enfoque se está ampliando, en la práctica, para incluir a las jurisdicciones no federales.

En Europa, donde el Convenio de Espoo y la Directiva de la Unión Europea sobre evaluación ambiental han creado obligaciones para los Estados, hay indicios de que se está desarrollando una interacción a nivel subnacional. Un ejemplo de ello es el que se ha descrito en este capítulo sobre los Protocolos de Cooperación firmados entre la Junta de Extremadura (España) y las Comisiones de Coordinación de las Regiones del Alentejo y Centro (Portugal) que permitieron la institucionalización, a través de los Gabinetes de Iniciativas Transfronterizas, y la organización de las relaciones de cooperación ambiental, entre otras.

En este contexto, el concepto de participación en los procesos de EIAT “de arriba hacia abajo” entre Estados pudiera estar evolucionando hacia un modelo o mecanismo menos centralizado que incluya una mayor participación de las entidades subnacionales y/o locales.

Un enfoque alternativo, que no necesariamente incluye el mecanismo tradicional entre Estados, podría basarse en el establecimiento de mecanismos de cooperación entre organismos locales de la sociedad civil que participen directamente en la identificación y evaluación de cuestiones ambientales. Este modelo permitiría la participación de los gobiernos federales sólo cuando un problema rebase la capacidad de cooperación establecida por los gobiernos y ciudadanos locales.

En la frontera de México con Estados Unidos solamente se tienen documentados dos casos de cooperación ambiental transfronteriza con mecanismos de participación de la sociedad civil de ambos lados de la frontera. El de la región Paso del Norte que incluye tres jurisdicciones políticas: El Paso, Texas, el condado de Doña Ana, Nuevo México, y Ciudad Juárez, Chihuahua y que dio origen al Comité Consultivo Conjunto en la Región Paso del Norte. El segundo caso es el de Nogales, Arizona, y Nogales, Sonora. donde se estableció el Comité de Medio Ambiente de la Comisión Sonora-Arizona.

Las lecciones que dejan los ejemplos de la región Paso del Norte y la región de ambos Nogales y que pueden ser referencia obligada para la región California-Baja California son las siguientes:

• Se percibe un creciente interés de los actores gubernamentales y no gubernamentales locales

• Ha existido una identificación sociocultural común entre los actores de ambos lados de la frontera

• Se ha definido una agenda en común sustentada en que se comparten los problemas y las oportunidades de una región en común.

• Se ha tenido la claridad de reconocer que se comparte una cuenca atmosférica.

• Se ha tenido suficiente capacidad para crear los consensos comunes necesarios.

• Han logrado establecer estrategias y mecanismos orientados hacia la institucionalización.

• Han tenido la visión de incorporar a todos los actores relevantes en materia de política y gestión ambiental

• En ambos casos, los actores locales han sido la pieza clave en el reconocimiento de la necesidad de desarrollar una gestión intergubernamental ambiental.

Sin embargo, aun con todos los beneficios que estos dos ejemplos de colaboración representan en el mejoramiento de las condiciones de bienestar social y de calidad ambiental de sus comunidades fronterizas, no se tiene registro alguno de que sus esfuerzos incluyan procedimientos compartidos de EIAT. En ambos casos el desconocimiento o desinterés por ese procedimiento quizás tenga su origen en la propia ausencia de la EIAT en el marco normativo nacional y estatal de ambos países.

En Europa, el caso de colaboración ambiental multinacional por mejorar la cuenca del río Danubio muestra cómo a partir la Convención de Protección al Danubio de 1994 se creó la ICPDR, que entre sus funciones se encuentra la recopilación de información para evaluar el impacto ambiental transfronterizo de proyectos propuestos en toda la cuenca recolectora del Danubio. Así, la parte que origina un proyecto debe notificar e informar a las demás partes a través de la comisión. La posibilidad adicional de ayudar a determinar la información necesaria complementa la estructura cooperativa que se promueve al pasar el procedimiento de EIAT por la comisión.

Igual modelo ha sido implementado para el manejo de la cuenca del río Nilo, donde incluso se ha contado con el soporte técnico y financiero de organizaciones multilaterales como el Banco Mundial, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo y la Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional.

Como se puede observar en los ejemplos que se han descrito, la experiencia europea a la luz del Convenio de Espoo también es indicativa de que un organismo conjunto binacional o multilateral, ya sea nuevo o existente, podría ser útil para cumplir las funciones previstas en sus disposiciones generales en el contexto de acuerdos bilaterales o regionales para instrumentarlo. Estos ejemplos tenderían a que el proceso de EIAT fuera más bien una actividad profesional rutinaria que una actividad diplomática.

Los modelos y experiencias internacionales pueden ser una guía que facilite la implementación de un procedimiento de evaluación de impacto ambiental transfronterizo, a partir de la definición de un mecanismo de colaboración a nivel local que involucre a los organismos públicos y las organizaciones de la sociedad civil de ambos lados de la frontera entre California y Baja California, con una organización y una estructura funcional quizás semejante a los modelos observados en la región Paso del Norte y en la de ambos Nogales.

CAPÍTULO IV. METODOLOGÍA PARA LA EVALUACIÓN AMBIENTAL ESTRATÉGICA Y TRANSFRONTERIZA: SECTOR ELÉCTRICO

En este capítulo se desarrolla la aportación fundamental del trabajo de investigación, en el que se analiza la aplicación de la evaluación ambiental estratégica y la gestión ambiental transfronteriza teniendo como base del análisis los procedimientos actuales de evaluación de impacto ambiental de las centrales de generación termoeléctrica en la región de estudio.

El objetivo no es la realización de la EAE, toda vez que no existe un plan o un programa del sector eléctrico que pudiera ser evaluado de manera integral, tal como lo postula la EAE. Como se ha mencionado, el proceso actual de EIA se viene realizando a nivel de proyectos individuales, que no permite el análisis de los efectos acumulativos, sinérgicos y los de largo alcance temporal y geográfico.

Se pretende presentar la aplicación idónea de la EAE y la evaluación transfronteriza, a partir del análisis de los aspectos relevantes de las fases de normatividad, del proceso de gestión y de las implicaciones técnico-metodológicas.

Se hace, en la fase de normatividad, una descripción de las implicaciones de los cambios en la normatividad ambiental para instrumentar con éxito la EAE. En la segunda fase se analiza y se describe los elementos que permite formular una propuesta de gestión ambiental transfronteriza para el caso de sector eléctrico, en términos de definir las características del modelo de gestión más apropiado para el caso de estudio; en la tercera fase se hace referencia a la descripción de las etapas del proceso técnico y metodológico de esta propuesta para desarrollar una EAE para el sector eléctrico en la región de estudio; se definen, asimismo, algunos lineamientos para la implementación de la EAE en Baja California; por último, se ofrecen los lineamientos mínimos que deberán ser considerados en la planificación de una política de gestión transfronteriza aplicada al caso de estudio.

FASE DE NORMATIVIDAD

En el caso de México, el marco jurídico de la EIA se encuentra en la Lgeepa y en el Reglamento de Impacto Ambiental de la Lgeepa (Reglamento de EIA). La Dirección General de Impacto y Riesgo Ambiental de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT) es la responsable de evaluar las EIA de competencia federal.

El artículo 15 de la Lgeepa establece 19 principios amplios que sirven como el fundamento de las políticas y los objetivos de la protección ambiental en el país. En relación con los objetivos de este documento es importante señalar que el principio número IV menciona: “Quien realice obras o actividades que afecten o puedan afectar el ambiente, está obligado a prevenir, minimizar o reparar los daños que cause, así como a asumir los costos que dicha afectación implique”; este principio es la base del procedimiento administrativo de la evaluación de impacto ambiental en México.

La Lgeepa igualmente crea una serie de instrumentos administrativos y de política ambiental que abarcan los programas y planes administrativos nacionales y locales; la promulgación de reglamentos, criterios y normas oficiales mexicanas (NOM) ambientales; la regulación y la zonificación de los asentamientos humanos, así como las evaluaciones de impacto ambiental, entre otras.

La SEMARNAT es la autoridad administrativa responsable de la mayoría de los asuntos ambientales bajo jurisdicción federal y cuenta con delegaciones en cada uno de los estados para la atención de los asuntos de carácter federal. Por su parte, los 31 estados han creado sus propios regímenes jurídicos ambientales, así como autoridades ambientales estatales encargadas de aplicar tales leyes. Así, el estado de Baja California publicó su Ley de Protección al Ambiente y su Reglamento en Materia de Impacto Ambiental, creando para su aplicación la Secretaría de Protección al Ambiente.

Por su parte, Estados Unidos no cuenta con una ley ambiental única que constituya un marco de referencia general. La NEPA de 1969 (Código de Estados Unidos, título 42, secciones 4321-4370c) contiene lo que más se asemeja a una política nacional ambiental.

La NEPA dispone que el gobierno federal tiene la responsabilidad permanente de “usar todos los medios viables, en congruencia con otras políticas nacionales, para mejorar y coordinar los planes, las funciones, los programas y los recursos federales con el fin de que la nación pueda 1) cumplir con las responsabilidades de cada generación como depositaria del ambiente para las generaciones venideras; 2) garantizar a los estadounidenses entornos seguros, saludables, productivos, así como estéticos y culturalmente placenteros; 3) lograr el más amplio rango de usos benéficos del ambiente sin degradar, poner en peligro la salud o la seguridad, u otras consecuencias indeseables y no buscadas; 4) preservar los aspectos históricos, culturales y naturales de nuestro patrimonio cultural y mantener, siempre que sea posible, un ambiente que apoye la diversidad y la variedad de la elección individual; 5) alcanzar un equilibrio entre la población y el uso de los recursos que permita lograr elevados niveles de bienestar y que los aspectos placenteros de la vida se compartan con amplitud, y 6) enriquecer la calidad de los recursos renovables y acercarse lo más posible al máximo reciclaje de los recursos no renovables” (Código, título 42, sección 4331(b)). Esta declaración de política nacional no influye de manera directa en el desarrollo o la instrumentación de las leyes ambientales de Estados Unidos.

A diferencia de lo que ocurre en México, la mayor parte de las obligaciones ambientales y de conservación del gobierno federal corresponden al Consejo sobre Calidad del Medio Ambiente (CEQ), la EPA, el Departamento de Justicia (DOJ, por sus siglas en inglés) y el Departamento del Interior (DOI, por sus siglas en inglés).

Asimismo, responsabilidades ambientales más específicas se encuentran en prácticamente toda dependencia, incluidos los Departamentos de Agricultura (USDA), Transporte (DOT), Energía (DOE), Comercio (DOC) y de Estado, así como las agencias para el Desarrollo Internacional (AID) y del Registro de Sustancias Tóxicas y Enfermedades (ATSDR, todas por sus siglas en inglés).

No obstante, la EPA es la dependencia más importante para instrumentar la mayor parte de la legislación en materia de protección ambiental en Estados Unidos, incluidas, por ejemplo, las leyes que controlan la contaminación atmosférica y del agua, el manejo de residuos sólidos y peligrosos, el saneamiento de sitios contaminados y la regulación de plaguicidas y sustancias tóxicas. La EPA establece y pone en vigor la mayoría de las normas ambientales federales y administra casi todos los programas ambientales no relacionados con recursos naturales, los del manejo de las tierras o conservación de la flora y la fauna silvestres.

La EPA dispone de diez oficinas regionales en todo el país, cada una dirigida por un administrador regional nombrado por el presidente y dividida por ámbitos de programa (atmósfera, agua, residuos y sustancias tóxicas). Éstas son las responsables principales de que se pongan en práctica las leyes ambientales federales, así como de los permisos, el cumplimiento y la supervisión de los programas estatales de instrumentación de las leyes federales. Vale precisar que el estado de California se encuentra dentro de la región 9 de la EPA. La NEPA exige que se elabore una EIA en caso de cualquier acción federal de importancia que afecte de manera significativa la calidad del entorno humano (Código, título 42, sección 4334(2)(C)).

En la medida en que no sólo las acciones federales de gran magnitud ponen en efecto los requisitos de una EIA, numerosos proyectos privados se revisan de acuerdo con la NEPA, porque incluyen financiamiento, asistencia o autorización federal. Las acciones federales requieren la adopción de la mayoría de las políticas, planes formales o programas oficiales, así como la aprobación de proyectos específicos (CFR, título 40, sección 1508.18).

Cada dependencia federal excluye algunos proyectos del proceso de EIA cuando se sabe por experiencia que cierta categoría de acciones no afecta de manera significativa al ambiente.

En el caso de todas las demás acciones propuestas, la agencia encargada prepara una EIA preliminar que debe proporcionar pruebas y análisis suficientes para determinar si se requiere una EIA en forma (CFR, título 40, sección 1501.4(b), (c) y CFR, título 40, sección 1508.9(a)(1)). La EIA debe incluir un análisis breve sobre la necesidad de la acción propuesta, así como sobre las alternativas y los efectos (CFR, título 40, sección 1508.9(b)). Si considera que la acción no afectará de forma significativa la calidad del ambiente humano, la dependencia formula una determinación de impacto no significativo (CFR, título 40, sección 1501.4(e)). De lo contrario, la dependencia debe preparar una EIA (CFR, título 40, art. 1501.4(d)).

Tal como se comentó en el capítulo II, la normatividad ambiental de México y de Estados Unidos no contempla detalles específicos relativos a la evaluación de impacto ambiental transfronterizo, ni a la evaluación de impactos ambientales de políticas, planes y programas, que se instrumenta a través de la EAE.

Lo que si está muy desarrollado en ambos países es el marco jurídico y normativo para la evaluación de impacto ambiental a nivel de proyectos. Sin embargo, tal como lo menciona Rojas Caldelas (2004) la EIA a nivel de proyectos presenta una serie de limitaciones, tanto de procedimientos como de contenido, entre las que destacan:

• La participación de la población durante el proceso de formulación de los estudios es casi nula respecto de la información de las acciones a la comunidad y al derecho que tiene el público a opinar.

• Las decisiones en la mayoría de los casos se toman sólo en función de los aspectos técnicos y económicos que presenta el proyecto y no también en función de lo ambiental y lo sociopolítico.

• La evaluación de impacto ambiental por sí sola no ha llevado hacia una protección integral del ambiente como se pensaba, ya que se dedica a tratar en la mayoría de los casos con aspectos parciales y puntuales del desarrollo de proyectos. En particular, las propuestas de desarrollo son reactivas y no preventivas en términos de toma de decisiones. Punto que cuestiona el valor del instrumento como propuesta aislada de un sistema de toma de decisiones estratégicas. Tal es el caso del tratamiento de los efectos secundarios y acumulativos que competen a un nivel jerárquico superior como planes o programas.

• La EIA no logra responder preguntas estratégicas respecto de la evaluación de conjuntos de proyectos, la evaluación de uso múltiple de grandes áreas de desarrollo, estrategias de planeación territorial o de desarrollo económico, social e interinstitucionales.

• Igualmente, el concepto de alternativa no representa en términos reales opciones sino variaciones sobre una misma propuesta, panorama que es bastante similar para el caso de la mitigación de efectos.

Las limitaciones de la EIA señaladas se han puesto en evidencia a partir de los alcances de los estudios y el procedimiento administrativo seguidos por la Semarnat en el caso de las centrales de generación termoeléctrica La Rosita (Intergen) y Termoeléctrica de Mexicali (Sempra).

PROPUESTA 1: ADECUACIONES AL ACUERDO DE LA PAZ

Este modelo actual de EIA por proyectos individuales sin tomar en cuenta los impactos transfronterizos, seguido por las dependencias federales de ambos países, ha tenido serias repercusiones sobre la calidad del aire de las comunidades fronterizas de San Diego-Tijuana y de Imperial-Mexicali. A la vez, no parece corresponder con los postulados del Acuerdo de La Paz que reconoce la importancia de un medio ambiente sano para el bienestar económico y social de las generaciones presentes y futuras de cada país; mismo que también reafirma la voluntad política de demostrar la importancia que conceden ambos gobiernos a la cooperación sobre protección ambiental, en total observancia del principio de buena vecindad.

Cabe señalar que el Acuerdo de La Paz contempla la evaluación de proyectos que puedan tener impactos importantes en la zona fronteriza. En efecto, el artículo 7 señala que las partes (gobiernos de Estados Unidos y México) evaluarán, según sea apropiado, de conformidad con sus respectivas leyes, reglamentos y políticas nacionales, proyectos que puedan tener impactos significativos en el medio ambiente de la zona fronteriza para que se puedan considerar medidas apropiadas para evitar o mitigar efectos ambientales adversos.

A pesar de que el texto del artículo 7 del Acuerdo de La Paz se refiere a la evaluación de impactos transfronterizos, es importante destacar que dicho acuerdo o sus anexos no incluyen detalles específicos sobre la manera de proceder para que el país de origen, donde se instalará el proyecto, notifique al país receptor de los posibles impactos, y este último pueda participar en el proceso de EIA.

Otro aspecto importante que se deriva de la lectura del artículo 7 es que se refiere a la evaluación de proyectos, y no contempla la posibilidad de extender los beneficios de la evaluación ambiental a nivel de planes y programas que se pretendan desarrollar en la franja fronteriza, dejando de lado la posibilidad de aplicar la EAE en la zona de estudio.

Así las cosas, una propuesta en materia de normatividad implicará revisar y actualizar el Acuerdo de La Paz. En efecto, a poco más de 20 años de haber entrado en vigor, el Acuerdo de La Paz continúa siendo el mejor instrumento con el que cuentan ambos países para sustentar acuerdos específicos en beneficio de la calidad ambiental y el bienestar de las comunidades fronterizas.

La actualización del Acuerdo de La Paz, para efecto de los objetivos de esta investigación, tendrá que incluir: 1) la modificación del artículo 7, para incorporar al texto la evaluación de políticas, planes y programas, en adición a la evaluación de proyectos que ya se encuentra especificado, así como la incorporación explícita del término “transfronterizo”, para que no haya lugar a dudas a cerca de la necesidad de implementar las evaluaciones de impacto ambiental transfronterizo en la frontera común, y 2) la redacción de un nuevo anexo en el que se definan con claridad los procedimientos específicos que permitan la EIAT a nivel de proyectos y de políticas, planes y programas.

Para tal efecto, es necesario que los gobiernos de Estados Unidos y México tengan presentes los postulados del Convenio de evaluación de impacto ambiental en un contexto transfronterizo, el Protocolo para la evaluación ambiental estratégica, así como el Principio de prevención del daño ambiental transfronterizo expresado en las conferencias de Estocolmo y de Río de Janeiro. La redacción del nuevo anexo del Acuerdo de La Paz que aquí se propone para implementar el procedimiento de evaluación de impacto ambiental estratégico y transfronterizo para el sector eléctrico en la región California-Baja California, puede tener como punto de partida los elementos generales que a continuación se describen:

ELEMENTO I. Notificación de políticas, planes y programas o proyecto propuesto que puede causar impactos ambientales transfronterizos perjudiciales de importancia.

– Cuando, con anterioridad a su ejecución, una parte determine qué políticas, planes y programas o proyecto propuesto bajo su jurisdicción (parte de origen) puede causar impactos ambientales transfronterizos perjudiciales de importancia (impactos transfronterizos), deberá notificarlo oportunamente a la otra parte que pudiera resultar afectada por políticas, planes y programas o proyecto propuesto (parte potencialmente afectada).

– La parte de origen deberá notificar a la parte potencialmente afectada tan pronto como sea posible; no después de que informe a su propia ciudadanía sobre políticas, planes y programas o proyecto propuesto según lo descrito en el párrafo 1, a efecto de proporcionar a la parte potencialmente afectada y a su ciudadanía una oportunidad efectiva para que sus comentarios se tomen en cuenta.

– En su respuesta a la notificación de políticas, planes y programas o proyecto propuesto, la parte potencialmente afectada deberá señalar si se propone o no aportar comentarios o participar en una evaluación del impacto ambiental en caso de que ésta se realice.

– En este punto es importante definir: ¿cómo y quién debe iniciar el proceso de notificación de una EIA-T? La respuesta se describe a continuación:

Activación de notificaciones. La activación de la notificación no se refiere al inicio de una EIA-T, sino a la notificación a la otra parte cuando sea necesario considerar los posibles impactos transfronterizos de políticas, planes y programas o proyecto en el proceso de evaluación. Las posibles activaciones muestran que la responsabilidad principal recae, por lo general, en la parte de origen, pero que la parte potencialmente afectada también puede activarla. Puede haber una sola activación o una combinación de ellas.

Lista de políticas, planes y programas o proyectos posibles. Puede elaborarse e incluirse en el nuevo anexo de La Paz una lista de los sectores público y privado que activarían una notificación. Se incluirían las políticas, planes y programas y proyectos que pueden causar un impacto ambiental transfronterizo importante por su naturaleza o dimensión; desde luego los del sector eléctrico entrarían en esta categoría.

Cercanía a la frontera. Cualquier política, plan o programa y proyecto que se realice o esté programado a determinada distancia de la frontera puede ser objeto de notificación. Si sólo se usa este criterio, se tiene la certeza de que se notificarían todos dentro de esa distancia. Si se usa junto con la lista de políticas, planes y programas, este enfoque se limitaría a la que cumpla ambos criterios.

Importancia potencial del impacto. La determinación inicial por la parte de origen de qué políticas, planes y programas o proyecto propuesto puede tener un efecto transfronterizo importante y ser el único activador de la notificación. Esto abarcaría cualquier tipo de políticas, planes y programas o proyecto a cualquier distancia de la frontera y podría utilizarse también en combinación con uno de los dos criterios anteriores:

• como una segunda o tercera condición sobre cuándo notificar (lista de políticas, planes y programas o proyecto a distancia de la frontera y magnitud del impacto), o

• como un criterio complementario que se aplicaría cuando otros criterios no determinen que políticas, planes y programas o proyecto propuesto podrían tener un impacto transfronterizo importante.

ELEMENTO II. Aportación de información pertinente y consultas entre las partes en relación con políticas, planes y programas o proyecto propuesto que puede causar impactos ambientales transfronterizos perjudiciales de importancia.

– La parte de origen deberá aportar a la parte potencialmente afectada información pertinente suficiente para advertirla sobre la naturaleza de políticas, planes y programas o proyecto propuesto.

– Si antes de la ejecución de políticas, planes y programas o proyecto propuesto, la parte de origen llega a conocer información nueva y pertinente relacionada con posibles impactos ambientales transfronterizos perjudiciales de importancia de políticas, planes y programas o proyecto propuesto, deberá transmitirla oportunamente a la parte potencialmente afectada.

– La parte de origen deberá proporcionar oportunamente la información disponible sobre cualquier impacto transfronterizo existente o potencial derivado de políticas, planes y programas o proyecto propuesto siempre que la parte afectada o potencialmente afectada la solicite, se haya hecho o no una notificación conforme al elemento I.

– A solicitud de la parte potencialmente afectada, la parte deberá concertar consultas sobre un impacto transfronterizo existente o potencial que se deriva de políticas, planes y programas o proyecto propuesto, y deberá definir periodos razonables para la realización tales consultas.

– Se deberán establecer requisitos mínimos de información que podrían incluir:

• tipo de políticas, planes y programas o proyecto y su explicación;

• ubicación, diseño y dimensión de políticas, planes y programas o proyecto;

• fecha de la propuesta y del inicio de las obras u operaciones;

• autoridad responsable y datos para comunicarse con ella;

• impactos transfronterizos potenciales de políticas, planes y programas o proyecto propuesto y medidas de atenuación contempladas, y

• plazo para responder a la notificación (en caso de que no se contemple en otra parte).

Desde luego, será necesario que conforme avance el proceso de consulta entre las partes estos requisitos mínimos de información se vayan complementando con una mayor cantidad de datos adicionales, para que el proceso de intercambio de información sea completo y eficaz.

ELEMENTO III. Evaluación del impacto de políticas, planes y programas o proyecto propuesto que puede causar efectos ambientales transfronterizos perjudiciales de importancia, incluida la evaluación cabal de los comentarios aportados por la parte potencialmente afectada y su ciudadanía.

– La parte de origen deberá evaluar el impacto transfronterizo de políticas, planes y programas o proyecto propuesto que puede causar efectos ambientales transfronterizos perjudiciales de importancia y asegurar que la parte potencialmente afectada y su ciudadanía tengan una verdadera oportunidad de participar en el proceso de evaluación.

– La parte de origen deberá evaluar plenamente cualquier comentario que la parte potencialmente afectada y su público se presenten.

– La parte de origen deberá transmitir oportunamente a la parte potencialmente afectada la documentación escrita de cualquier evaluación del impacto ambiental concluida, y comunicarle si las políticas, planes y programas o proyecto propuesto procederán o no.

ELEMENTO IV. Consideración de la mitigación de posibles impactos ambientales transfronterizos perjudiciales de importancia.

– La parte de origen deberá considerar las medidas de mitigación o bien las alternativas, incluyendo la alternativa 0, lo más pronto posible durante la evaluación del impacto ambiental de políticas, planes y programas o proyecto propuesto.

– Al decidir cuáles medidas de mitigación deberán adoptarse, en caso de que las hubiese, la parte de origen deberá considerar los comentarios relevantes que la parte potencialmente afectada o su ciudadanía proporcionen al respecto.

ELEMENTO V. Cooperación permanente.

– Las partes deberán cooperar de manera permanente en el intercambio de experiencias e información a fin de promover mejoras en los métodos y las técnicas para realizar evaluaciones del impacto ambiental transfronterizo, mitigar los impactos ambientales y efectuar el monitoreo posterior a políticas, planes y programas o proyecto.

– En la medida de lo posible las partes deberán buscar la homologación de procedimientos administrativos, regulaciones y normas ambientales; por ejemplo, las de calidad del aire, con el propósito de matizar las diferencias actuales que podrían estar dando lugar a la inducción de nuevos proyectos hacia la aquella parte en la que su normatividad y estándares sean menos rigurosas.

PROPUESTA 2: ADECUACIONES A LA LGEEPA Y SU REGLAMENTO DE IMPACTO AMBIENTAL

Adicionalmente a las adecuaciones al Acuerdo de La Paz, la Lgeepa y su reglamento en materia de impacto ambiental tendrán que sufrir modificaciones para incorporar la EAE al marco regulatorio ambiental mexicano. El texto actual del artículo 28 de la Lgeepa señala:

La evaluación del impacto ambiental es el procedimiento a través del cual la Secretaría establece las condiciones a que se sujetará la realización de obras y actividades que puedan causar desequilibrio ecológico o rebasar los límites y condiciones establecidos en las disposiciones aplicables para proteger el ambiente y preservar y restaurar los ecosistemas, a fin de evitar o reducir al mínimo sus efectos negativos sobre el ambiente. Para ello, en los casos que determine el reglamento que al efecto se expida, quienes pretendan llevar a cabo alguna de las siguientes obras o actividades, requerirán previamente la autorización en materia de impacto ambiental de la Secretaría.

El texto propuesto a dicho artículo deberá expresar

La evaluación del impacto ambiental es el procedimiento a través del cual la Secretaría evalúa los efectos que sobre el ambiente y los recursos naturales puedan generar la realización de políticas, planes y programas de desarrollo e infraestructura de alcance nacional, regional, interestatal y transfronterizo, así como las obras y actividades que puedan causar desequilibrio ecológico o rebasar los límites y condiciones...

A su vez, el reglamento de la Lgeepa en materia de evaluación de impacto ambiental tendrá que adecuarse para estar en concordancia con el ordenamiento que le da origen. Así, son varias las modificaciones que se proponen:

Artículo 4º (competencia de la Secretaría). Dice: “I. Evaluar el impacto ambiental y emitir las resoluciones correspondientes para la realización de proyectos de obras o actividades a que se refiere el presente reglamento”.

Deberá decir: “I. Evaluar el impacto ambiental y emitir las resoluciones correspondientes para la realización de políticas, planes, programas y proyectos de obras o actividades a que se refiere el presente reglamento”.

Artículo 5º (obras y actividades que requieren EIA). Dice: “Quienes pretendan llevar a cabo alguna de las siguientes obras o actividades, requerirán previamente la autorización de la Secretaría en materia de impacto ambiental”.

Deberá decir: “Quienes pretendan llevar a cabo alguna de las siguientes políticas, planes, programas u obras o actividades, requerirán previamente la autorización de la Secretaría en materia de impacto ambiental”.

Artículo 10 (modalidades de MIA). Dice: “Las manifestaciones de impacto ambiental deberán presentarse en las siguientes modalidades: I. Regional o II. Particular.

Deberá decir: “Las manifestaciones de impacto ambiental deberán presentarse en las siguientes modalidades: I. Estratégica, II. Regional o III. Particular.

Adicionalmente se deberán especificar en un artículo adicional los casos en los que aplique la modalidad estratégica, siendo éstos los que se deriven de políticas, planes o programas. Es importante destacar que los cambios aquí propuestos al marco normativo de la evaluación de impacto ambiental para el caso de México, necesariamente conlleva implicaciones que tienen que ver con la estructura, funcionamiento y procedimiento administrativo de la Semarnat. Sin embargo, no es intención de este trabajo definirlas o explicarlas, por lo que deberán ser objeto de análisis de futuras investigaciones.

FASE DE GESTIÓN

La gestión ambiental se entiende como el conjunto de acciones encaminadas al uso, conservación, o aprovechamiento ordenado de los recursos naturales y del medio ambiente. Estas acciones pueden ser de carácter normativo, institucional, de cooperación, entre otros. El apartado siguiente busca proponer un mecanismo de gestión transfronteriza, cuyo objetivo primordial sea la atención de los asuntos ambientales ligados con el mejoramiento de la calidad del aire en la frontera California-Baja California.

Este tipo de gestión implica la cooperación y la planeación entre organizaciones e instituciones locales que existen como entidades independientes, pero que deciden establecer relaciones de cooperación, con el propósito de atender problemas que debido a su complejidad no pueden atenderse de manera unilateral; a la vez, buscan eliminar las barreras que impone el hecho de tener sistemas jurídicos y procedimientos institucionales diferenciados, a pesar de compartir una misma región geográfica, con las implicaciones ambientales que esto conlleva.

En el capítulo III se ha expuesto una serie de modelos de gestión transfronteriza que hace evidente el surgimiento de redes de organización y de mecanismos cada vez más sólidos que han afectado sustancialmente la forma en que países, regiones, entidades estatales o bien comunidades locales se relacionan entre sí, con el único propósito de mejorar la calidad de su entorno de una manera compartida.

La propuesta que aquí se plantea surge del análisis de los esquemas de colaboración transfronteriza descritos con anterioridad, donde por lo general se observa la constitución de una comisión binacional o multinacional según el caso, que puede ser federal, estatal o local; o bien una combinación que garantice la representatividad de cada uno de esos niveles de gobierno. Y que, además de una estructura organizacional bien definida cuenta con una clara definición de sus objetivos, funciones, normas de operación y fuentes de financiamiento.

Ejemplos de lo anterior se pueden observar en la Comisión Internacional Conjunta entre Estados Unidos y Canadá, el Gabinete de Iniciativas Transfronterizas de España (Extremadura) y Portugal (Alentejo), la Comisión Internacional para la Protección del Río Danubio, o bien la Comisión Internacional de la Cuenca del Río Nilo. En el caso de la frontera de México y Estados Unidos los modelos a seguir están representados por el Comité Consultivo Conjunto de la Región Paso del Norte y el Comité Ambiental de la Comisión Arizona-México.

Para la región fronteriza compartida por los estados de California y Baja California se propone un modelo de gestión transfronteriza muy similar al de la región Paso del Norte, ya que este mecanismo podría ser adaptado a esta región, siempre y cuando haya voluntad política y decisión ciudadana para constituirlo.

Antes de describir la propuesta de gestión transfronteriza para California-Baja California, es importante mencionar que el camino a seguir para su institucionalización puede tomar cualquiera de estas dos vías: 1) un nuevo anexo en el Acuerdo de La Paz; o bien 2) un acuerdo interinstitucional celebrado entre los gobiernos de California y Baja California, incluso entre los gobiernos de San Diego-Tijuana e Imperial-Mexicali; a la luz de la Ley sobre la Celebración de Tratados (publicado en el Diario Oficial de la Federación, el 2 de febrero de 1992).

Esta ley dispone que las dependencias u organismos descentralizados de la administración pública federal, estatal o municipal puedan celebrar acuerdos interinstitucionales con sus homólogos de Estados Unidos. Cualquiera de estas vías puede dar origen o abrigar a un mecanismo de cooperación transfronteriza para esta región. La propuesta de gestión transfronteriza para la región de estudio se presenta en la figura 7; estará encabezada por un comité ciudadano, cuya estructura y funcionamiento se describen a continuación.

Comité Directivo Conjunto

Tanto el proceso de construcción e implementación de la EAE como el carácter transfronterizo de esta propuesta metodológica requieren un alto grado de compromiso y apoyo institucional a niveles federal, estatal y local. Se propone, por tanto, que el mecanismo de gestión ambiental transfronterizo esté liderado por un Comité Directivo Conjunto (CDC).

Su objetivo será elaborar y aprobar planes de acción; elaborar, gestionar y administrar el presupuesto necesario para su operación, y presentar recomendaciones al grupo de trabajo de calidad del aire, derivado del Programa Ambiental México-Estados Unidos Programa Frontera 2012, del Acuerdo de La Paz; o bien directamente a los gobiernos de los estados de California y Baja California.

El CDC estará presidido por dos copresidentes, que serían los representantes de los gobiernos federales, a través de la EPA y la Semarnat. La estructura del CDC podría consistir de un total de 14 personas, siete de las cuales serán seleccionadas por cada parte: un representante del gobierno federal, un representante del gobierno del estado, un representante del gobierno local y cuatro representantes de la región fronteriza, no empleados por los gobiernos federal, estatal o local. Estos últimos podrían representar a los siguientes sectores de la sociedad: un representante del sector empresarial, un representante de las organizaciones no gubernamentales fronterizas y dos representantes de instituciones académicas locales, todos ellos con un perfil de trabajo ambiental.

Los integrantes del CDC desarrollarán sus funciones con carácter voluntario, y no recibirán remuneración alguna; aunque pueden recibir una compensación económica para sufragar gastos de traslados a otras ciudades, cuando esto sea necesario.

Secretariado Técnico

Podrá estar conformado por dos personas, una por cada parte, que serán nombradas por los copresidentes a propuesta de los miembros del CDC. Sus funciones serían, entre otras, dar aviso de las reuniones del CDC, a los miembros y al público; elaborar y resguardar las minutas de las reuniones; elaborar y presentar reportes y dar seguimiento a las actividades definidas en los programas de trabajo.

Comité Técnico Asesor

El CDC podrá establecer comisiones técnicas para el cumplimiento de sus objetivos, en cualquier momento y cuando lo considere necesario, pero éstas no podrían tomar decisiones finales, ya que ésa será una atribución del CDC.

Las comisiones técnicas se convierten en grupos de trabajo encargados de realizar tareas específicas a solicitud del CDC; deberán ser encabezadas por un miembro del CDC.

El trabajo a desarrollar por las comisiones técnicas podría ser organizado a través de grupos de trabajo regionales, con sede en las comunidades fronterizas de San Diego y Tijuana, y en Imperial y Mexicali.

Fundación

La gestión y la búsqueda de financiamiento, asistencia técnica y cooperación internacional, será el objeto de trabajo de una fundación que liberará al CDC de la preocupación de distraer su tiempo y esfuerzo en este propósito.

La tarea de la fundación en el marco de la gestión es sustantiva, y en todo caso, va más allá de la gestión del financiamiento; su tarea deberá incluir el acercamiento y las alianzas de apoyo técnico y cooperación con instituciones internacionales relativas a los cuidados del medio ambiente; entre las que destacan:

• Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA).

• Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD).

• Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional (CIDA).

• Comisión Internacional de Impacto Ambiental (ICIA).

• Comisión Holandesa de Evaluación Ambiental (NCEA).

• Asociación Internacional de Impacto Ambiental (IAIA).

• Banco Interamericano de Desarrollo (BID).

• Banco Mundial (BM).

Agenda ambiental y planes de acción

El CDC podrá elaborar una agenda ambiental tan amplia como sea posible, dentro de la que deberán tener prioridad los temas relacionados con la calidad del aire y con la evaluación de impacto ambiental transfronterizo, tanto a nivel de proyecto como de planes y programas.

Los planes de acción para la región California-Baja California podrían tener como punto de partida el análisis y posterior adaptación de los planes de acción de la región Paso del Norte y de la región de ambos Nogales.

Este análisis deberá incluir la revisión de las actividades que han resultado exitosas y el descarte de las que no han avanzado por su difícil ejecución.

En todo caso la agenda ambiental del CDC deberá incluir, entre otros, los siguientes temas:

– Delimitar el ámbito físico de la cuenca atmosférica.

– Estandarizar dentro de la cuenca atmosférica el monitoreo, predicción, colecta y distribución de datos.

– Desarrollar inventario de emisiones preciso y estandarizado en toda la cuenca atmosférica.

– Promover actividades conjuntas de modelación de la calidad del aire, como herramienta de diagnóstico, planeación, así como en la formulación de políticas en gestión de la calidad del aire.

– Armonizar normas de calidad del aire, así como de los programas de gestión y control respectivos.

– Buscar extender a la zona fronteriza los programas internos (nacionales) sobre el control de contaminación atmosférica.

– Identificar oportunidades para establecer mecanismos interjurisdiccionales sobre comercio de permisos de emisiones a la atmósfera, para fuentes que, como las centrales termoeléctricas, potencialmente tendrán efectos significativos en la calidad del aire de la zona fronteriza.

– Definir el mecanismo ideal para la instrumentación de la evaluación de impacto ambiental transfronterizo de las centrales de generación termoeléctrica, a nivel de proyectos y a nivel de planes y programas.

Se debe puntualizar que el modelo de gestión aquí propuesto y los cambios en la normatividad no son de ninguna manera excluyentes, sino más bien complementarios; y, en todo caso, es necesaria la participación comprometida de las comunidades fronterizas.

FASE TÉCNICO-METODOLÓGICA

Aquí se presenta el desarrollo un método genérico de EAE para aplicarlo al proceso de planeación del sector eléctrico de la región de estudio, con el apoyo de la guía metodológica propuesta por el gobierno de Escocia (Scottish Executive, 2006) para la aplicación de la normativa escocesa de evaluación ambiental, conocida como Act 2005, así como con la consideración de las recomendaciones metodológicas propuestas por Oñate et al., (2002), y por último, tomando en cuenta las aportaciones de la Directiva de la Unión Europea (Directiva 2001/42/CE).

Los antecedentes descritos sobre la EAE muestran que no hay una metodología unificada para evaluar planes y programas. Debido a esta situación, este trabajo de investigación propone la generación de un marco metodológico ad hoc para una futura EAE del Plan o Programa del sector eléctrico.

A diferencia del proceso de EIA por proyecto, la EAE de los planes y programas del sector eléctrico constará de evaluación preliminar (screening), análisis previo (scoping), informe ambiental, plan de vigilancia y seguimiento y diversas consultas a las autoridades competentes, al público y a las comunidades del país vecino (parte potencialmente afectada), que resulten dañadas por los impactos ambientales transfronterizos de estos planes.

Esta evaluación se efectuará durante la preparación y antes de la adopción o tramitación legislativa de los planes y programas, para que la EAE incida en la toma de decisiones y selección de diferentes alternativas. Además, se debe garantizar un adecuado acceso a la información de la sociedad sobre todo el proceso.

Los planes o programas que deberán someterse a EAE son muy diferentes unos de otros, bien por su contenido, su ámbito de aplicación o por el procedimiento que debe seguirse para su aprobación. Es evidente que no puede plantearse una metodología única, sino que debe diseñarse la más apropiada para cada caso.

Algunos trabajos de investigación en la materia se han orientado a la elaboración de guías metodológicas que ayuden a los responsables a la realización de evaluaciones estratégicas y que permita disponer de sistemas uniformes de realización en un ámbito determinado. Para el caso de estudio, relativo al proceso de planeación del sector eléctrico, se ha tomado como punto de partida las metodologías propuestas por la Unión Europea que se deriva de la publicación y entrada en vigor de la Directiva 2001/42/CE (Diario Oficial de las Comunidades Europeas, 2001), el Scottish Executive (2006), así como la propuesta por Oñate et al. (2002).

De esta manera, la metodología propuesta para la EAE de los planes y programas del sector eléctrico de Baja California incluye las siguientes etapas, mismas que se expresan en la figura 8:

• evaluación preliminar,

• análisis previo,

• análisis del ámbito afectado,

• análisis de impactos ambientales,

• consultas y participación pública,

• medidas complementarias y recomendaciones,

• toma de decisión,

• información sobre la decisión y

• supervisión y seguimiento.

En relación con el procedimiento de evaluación ambiental estratégica, cabe hacerse las preguntas siguientes: ¿Quién es el responsable? ¿Quién toma la iniciativa? ¿Cuándo se inicia?

La primera pregunta tiene una respuesta clara; el responsable del procedimiento EAE será la autoridad a la que corresponda la adopción o implementación del plan o programa. En el caso de esta investigación la responsabilidad deberá recaer en la entidad que promueve el plan o programa; es decir, la Sener o bien la CFE. Si la aprobación corresponde a un gobierno sea de nivel federal, estatal o municipal, es responsable del procedimiento EAE la autoridad a la que corresponde su presentación para la aprobación.

Otra forma más simple para definir la responsabilidad es que el procedimiento EAE corresponda a la misma autoridad responsable del procedimiento de aprobación del plan o programa, y ello parece evidente ya que no se trata de dos procedimientos, sino de un proceso EAE integrado en el proceso de planificación.

¿Quién toma la iniciativa?; no tiene una respuesta explícita, y será uno de los muchos puntos a desarrollar en las normas que la implementen en el caso de estudio. Para los objetivos de este trabajo la iniciativa de hacer o no hacer la EAE a los planes o programas del sector eléctrico debería corresponder a la autoridad ambiental, en este caso la Semarnat, puesto que en la normatividad ambiental mexicana el sector eléctrico es competencia federal. De esta forma, se tendrá la garantía de que las consideraciones ambientales no estarán en un nivel inferior a los objetivos del plan. No obstante, tiene el inconveniente de no ser el órgano más capacitado para evaluar objetivos económicos y sociales, limitando la EAE a aspectos exclusivamente medio ambientales.

Un sistema más apropiado podría ser la constitución ad hoc de un comité intersecretarial, en el que participen Sener, CFE, Semarnat, quienes de encarguen de elaborar la EAE del plan o programa del sector eléctrico.

La tercera pregunta tiene una respuesta clara: tan pronto como sea posible. Si la evaluación ambiental estratégica nace con la voluntad de influir en la planificación, que está organizada por distintas fases y en cada una de ellas se adoptan decisiones estratégicas, es preciso que el procedimiento EAE transcurra paralelo al procedimiento estratégico, iniciándose en las primeras fases de la planificación. A continuación se describen cada una de las etapas que debe abarcar un procedimiento de EAE adaptado al sector eléctrico de Baja California.

PRIMERA ETAPA. EVALUACIÓN PRELIMINAR (FASE DE SCREENING)

La evaluación preliminar o screening tiene por objeto identificar si el plan o programa precisa someterse a evaluación ambiental. En un adecuado sistema de EAE, todos los planes y programas propuestos del sector eléctrico tienen el potencial de causar impactos ambientales significativos por lo que deben ser evaluados. Esto significa que, en principio, todas las iniciativas de plan o programa deben ser examinadas respecto de su repercusión ambiental con objeto de determinar cuáles de ellos requieren una EAE completa. El resultado, un miniestudio de EAE, debería ser publicado para permitir participación externa.

El screening es el primer paso en el procedimiento de EAE y trata de determinar si es necesaria o no una evaluación. Esta etapa decisoria inicial es importante para asegurar, tanto que numerosas iniciativas no sean evaluadas innecesariamente como para asegurar que los potenciales efectos ambientales significativos de algunas de ellas no pasen desapercibidos.

Los planes o programas de energía eléctrica deben ser sometidos a un procedimiento de screening, que consiste en una valoración ambiental básica para ver si estos planes requieren EAE y examinar el alcance de su posible incidencia en el medio ambiente. Este procedimiento debe realizarse lo antes posible, para acordar el procedimiento de la EAE y sus posibles conexiones con los procedimientos de planificación. El screening se puede establecer de varias formas:

1. Diseñar un miniprocedimiento EAE que será publicado para permitir la participación externa.

2. Realizar un checklist de posibles impactos: estableciendo intervalos de umbrales críticos, valores barrera y criterios.

3. Modelo combinado de los dos procedimientos anteriores.

SEGUNDA ETAPA. ANÁLISIS PREVIO (FASE DE SCOPING)

El análisis previo de un procedimiento EAE tiene por objetivo fundamental la determinación del alcance de la evaluación y constituye el scoping (término utilizado en la mayoría de los textos en habla inglesa). Requiere que la autoridad responsable de elaborar el plan o programa, por ejemplo en México el Programa de Obras e Inversiones del Sector Eléctrico (POISE), en nuestro caso de estudio Sener-CFE o CFE-BC, en conjunto con la autoridad consultada, en este caso Semarnat o SPA, determinen el alcance y el nivel de detalle de la evaluación ambiental. El propósito es identificar aquellos temas o aspectos ambientales que deberán ser tomados en consideración durante el proceso de toma de decisiones. El alcance y nivel de detalle de la EAE dependerá de qué objetivos propone el plan o programa, la cobertura geográfica y temporal de éste y las condiciones naturales del medio ambiente

En este punto cabe mencionar que el desarrollo de la EAE no es un proceso lineal, de tal forma que no necesariamente es cierto que el análisis previo se realice con posterioridad a la evaluación preliminar; de hecho, ambas fases son coincidentes en algunos momentos, aunque tienen fines distintos. Algunos aspectos que se toman en consideración en el análisis previo aportan información necesaria en la evaluación preliminar; cuando se trata de tomar la decisión de hacer o no hacer una evaluación estratégica, en el estudio caso por caso de un plan o programa.

Hay que señalar dos aspectos relativos al análisis previo: en primer lugar, la posibilidad de utilizar la información disponible sobre los efectos ambientales de los planes y programas de rango más elevados en una estructura jerarquizada, o bien de otros planes y programas que puedan aportar luz en la evaluación que se plantea; por ejemplo, el Programa Nacional de Energía, los programas nacional y estatal de medio ambiente, entre otros. En segundo lugar, se debe consultar a todas las autoridades posibles para decidir la amplitud y el grado de especificación del informe ambiental.

El proceso de análisis previo para el caso de estudio se sintetiza en los tres pasos que esquematiza la figura 9 que regula las competencias que en esta fase corresponderán a los órganos promotor y ambiental.

El contenido de esta etapa de determinación del alcance tiene los puntos siguientes:

• Resumen del plan o programa y sus alternativas posibles, cuya amplitud dependerá del momento en el que se inicia el procedimiento EAE. Si éste se produce en la fase inicial del proceso de planificación dispondrá de poca información, generalmente objetivos y fines a conseguir con la implantación del plan o programa. Si el proceso de planificación se encuentra en fase avanzada es mayor la información que se puede aportar a la fase de análisis previo; sin embargo, disminuirá la eficacia de la evaluación al tener menos posibilidades de influir en decisiones adoptadas con anterioridad.

• A medida que el momento de inicio de la evaluación avanza en el tiempo el contenido estratégico de la evaluación disminuye, acercándose a los objetivos de una EIA.

• Planes y programas relacionados con el que se evalúa, bien por pertenecer a una jerarquía de planes en un nivel superior, o por su similitud en los objetivos, ámbito territorial, sectorial, etcétera. Estos planes aportarán al proceso de evaluación en curso: decisiones adoptadas en planes de mayor nivel, información sobre el ámbito afectado e incluso procedimientos metodológicos utilizados en casos similares.

• Identificación de los organismos e instituciones que pudieran estar interesadas en el plan o programa, bien por su responsabilidad en temas medioambientales o por competencia en el ámbito territorial o sectorial de sus efectos.

• Consultas a los organismos e instituciones identificados en el punto anterior sobre la determinación previa del ámbito del plan o programa, y aspectos relevantes a tomar en consideración durante la evaluación.

• Identificación del ámbito institucional y administrativo del plan o programa. Aspecto de especial importancia en el caso español donde varias administraciones tienen competencia sobre el medio ambiente y el desarrollo en el mismo territorio.

• Identificación del ámbito territorial de los efectos. No es un ámbito único, ya que depende del tipo de efecto que se considere: en el caso de efectos por ocupación del suelo o cambio de uso, el ámbito a considerar es el local o regional; en el caso de emisión de contaminantes y residuos de una central de generación termoeléctrica, el ámbito es el regional, estatal o transfronterizo.

• Identificación del ámbito sectorial. El conocimiento del sector o sectores que se ven influidos por el plan o programa es de especial interés para conocer los potenciales efectos sobre el desarrollo, los cuales deben ser considerados en la evaluación estratégica. Ejemplo: sector hidraúlico, ya que las centrales de generación termoeléctrica van asociadas con altos consumos de agua.

• Identificación del ámbito temporal. Es un aspecto fundamental, sobre todo en planes y programas de infraestructuras eléctrica con un largo periodo de gestión, construcción y explotación. La consideración del ámbito temporal tiene especial interés cuando se trata de evaluar la situación 0, entendiendo como tal la evaluación del medio en el momento inicial y su previsible evolución en el ámbito temporal que se considere, con y sin implantación del plan o programa.

• Identificación de las áreas naturales y recursos protegidos (por ejemplo, los listados en la NOM-059-Semarnat-2001 o bien los señalados en las regiones prioritarias para la conservación de la Conabio), los cuales deberán tomarse en consideración en el procedimiento EAE.

• Identificación preliminar de los efectos, a fin de someterlos a la consideración de los organismos e instituciones seleccionados en la fase de consultas, o como consecuencia de las mismas.

• Identificación de los aspectos claves de la metodología a utilizar, los cuales se desarrollarán en la etapa de identificación y evaluación de los efectos del plan o programa.

La figura 10 presenta los contenidos de la etapa análisis previo.

El scoping garantiza que los temas, criterios y valores que se integran en la EAE sean relevantes en la toma de decisiones que concierne al plan o programa. Los objetivos generales son conseguir una elevada protección del medio ambiente, que se debe integrar en el plan o programa; promover un desarrollo sustentable, y para el caso de estudio significaría incorporar los objetivos de las políticas nacionales de energía y medio ambiente.

Además, el scoping definirá otros objetivos concretos mediante consultas a las autoridades ambientales y el público, sobre la amplitud y nivel de detalle de la información ambiental, indicadores ambientales, objetivos para distinguir alternativas, nivel de detalle de los métodos de construcción, información sobre tipos de centrales eléctricas, etcétera. En definitiva, se tratará de conocer los posibles impactos, reducir el riesgo de ignorar aspectos importantes, valorar el tiempo y los recursos, y obtener un valioso checklist para la revisión final del EAE. Los pasos del scoping son:

1. Describir el plan o programa rector inicialmente previsto.

2. Consultar a las partes externas, incluido el público.

3. Publicar las decisiones del scoping: incluidos los indicadores ambientales empleados.

4. Establecer los objetivos ambientales de la EAE y las políticas de energía.

Tanto para conocer los listados de acciones como establecer listados de criterios y objetivos se pueden aplicar consultas a paneles de expertos, con objeto de generar un checklist de criterios y objetivos frente a las acciones del plan o programa de centrales eléctricas.

Es importante hacer mención que en el proceso actual de EIA de las centrales de generación termoeléctrica en la región fronteriza de California-Baja California no se realizan las etapas de screening y scoping. En el caso de México, la autoridad recibe el manifiesto de impacto ambiental (MIA) que previamente fue elaborado por el organismo promovente (público o privado), sin considerar en su elaboración o en su etapa previa la consulta a organizaciones, instituciones ni público interesado o afectado.

TERCERA ETAPA. INFORME AMBIENTAL

Para desarrollar la evaluación en la EAE se debe preparar un informe ambiental con documentación pertinente adecuada, que determine, describa y evalúe las posibles repercusiones ambientales de la ejecución del plan o programa y sus alternativas, mediante un proceso razonado y según los objetivos y localización del plan o programa. Para ello se identificarán, describirán y evaluarán los efectos ambientales significativos y se expondrán las conclusiones, las alternativas más razonables, las medidas de corrección y el proceso que ha permitido llegar a dichos resultados. La EAE en el plan o programa con las deficiencias o errores detectados en la evaluación, y su información será inteligible para permitir la toma de decisiones y lograr la integración de la EAE en el plan o programa.

En el informe ambiental se debe hacer constar la información que se considere razonablemente necesaria, teniendo en cuenta: los conocimientos y métodos de evaluación existentes, el contenido y grado de especificación del plan o programa y la fase del proceso de decisión en que se encuentra. El informe ambiental constará de:

1. Resumen ejecutivo. Esbozo y objetivos del plan o programa y relaciones con otros planes o programas.

2 Marco de la toma de decisiones. Situación actual y probable evolución sin plan.

3 Marco ambiental. Características y problemas ambientales, así como las zonas especiales en áreas naturales protegidas.

4 Objetivos del plan o programa.

5. Resumen del plan o programa.

6. Análisis de alternativas. Objetivos internacionales o nacionales de protección ambiental, y cómo se han integrado. Resumen de motivos para la selección entre alternativas y descripción de la metodología de evaluación, incluidas las dificultades para recabar información.

7. Predicción de impactos y efectos significativos sobre la biodiversidad, población, salud humana, fauna, flora, tierra, agua, aire, clima, bienes materiales, patrimonio cultural, arquitectónico y arqueológico, paisaje e interrelación entre factores

8. Medidas de protección ambiental para prevenir, reducir y compensar los efectos negativos del plan o programa.

9. Informe de consultas y participación. Se tomará en consideración las consultas en la toma de decisiones.

10. Análisis de incertidumbre de la EAE.

11. Plan de acción y vigilancia ambiental (medidas y supervisión).

12. Resumen no técnico de la información, que facilite la información pública.

En la elaboración de este informe ambiental se deben contemplar los aspectos que se resumen a continuación (cuadro 17):

1. Se precisa establecer los contenidos y objetivos principales del plan o programa y sus relaciones con otros planes y programas pertinentes. Además, se contemplarán e integrarán los objetivos de protecciones ambientales internacionales, nacionales y estatales que guardan relación con el plan o programa. Así pues, en el informe se realizará una descripción del plan, en la cual se abordará una discusión sobre los objetivos, plazos la información necesaria para la EAE y sus características de plan, tomando en consideración:

a) Marco del plan o programa para proyectos y actividades respecto de su ubicación, características, dimensiones, condiciones funcionamiento y asignación de recursos.

b) Influencia en otros planes y programas.

c) Integración en el plan o programa de objetivos ambientales y de desarrollo sustentable.

d) Problemas ambientales significativos del plan o programa.

e) Pertinencia del plan o programa para aplicar la legislación ambiental. Planes y normas relacionados con emisiones a la atmósfera y con protección de recursos hídricos, etcétera.

2. Se describirá la situación actual del medio y su probable evolución sin el plan o programa. Se estudiarán las características ambientales de las zonas que puedan verse afectadas. Se analizarán los problemas ambientales existentes importantes para el plan o programa, incluyendo las zonas de especial importancia natural (áreas naturales protegidas).

3. Se analizarán los probables efectos significativos en el medio ambiente, incluidos aspectos como biodiversidad, población, salud humana, fauna, flora, tierra, agua, aire, clima, bienes materiales, patrimonio cultural, arquitectónico y arqueológico, paisaje e interrelación entre factores.

4. Se evaluarán las alternativas generadas o contempladas y se establecerá un sistema de selección entre ellas. Se determinarán las medidas para prevenir, reducir y compensar los efectos negativos del plan o programa, incluidos los impactos transfronterizos. Se propondrán medidas de la supervisión posterior de la EAE.

CUARTA ETAPA. ANÁLISIS DEL ÁMBITO AFECTADO

El análisis del ámbito afectado constituye la siguiente etapa del proceso de evaluación estratégica. Esta etapa no debe asumirse como un elemento independiente del informe ambiental y, entre otros, debe tener los contenidos siguientes:

• Aspectos relevantes de la situación actual del medio ambiente y su probable evolución en caso de no aplicación del plan o programa. Características medioambientales de las zonas que pueden verse afectadas de forma significativa.

• Problemas medioambientales importantes para el plan o programa.

• Objetivos de protección ambiental exigidos en los ámbitos internacional, nacional y estatal.

En la metodología que se plantea, el análisis del ámbito afectado contiene los dos aspectos siguientes: identificación de las prioridades territoriales e identificación de los valores del territorio.

El conocimiento de las prioridades territoriales del ámbito geográfico potencialmente afectado de un plan o programa es fundamental para su evaluación; en primer lugar, permitirá evaluar si los objetivos y fines planteados por el plan o programa son coherentes con las prioridades y limitaciones ya definidas sobre el territorio. En segundo lugar, se podrá analizar la participación del plan en el marco del desarrollo sostenible; por lo tanto, las prioridades territoriales no deben referirse exclusivamente a objetivos medioambientales sino también a objetivos económicos y sociales.

Cuanto mayor sea el nivel estratégico del plan o programa a evaluar mayor importancia tendrá la consideración de las prioridades territoriales en la evaluación de los objetivos del plan o programa y su potencial impacto en el ámbito afectado.

Los distintos textos normativos constituyen la fuente de los principios, prioridades y criterios en relación con la evaluación estratégica. En el cuadro 18 se recoge la aportación a la EAE de las distintas normas.

Las normas tanto del ámbito federal como del estatal que aportan principios, prioridades y criterios en el estado de Baja California a los planes y programas de infraestructura eléctrica son las que se recogen en el cuadro 19.

La identificación de los valores del territorio tiene un planteamiento similar al que se le da en la EIA de proyectos, con algunos matices en la determinación de los elementos que deben ser inventariados, su nivel de detalle y la evolución de las características del territorio en ausencia del plan o programa.

Un plan o programa tiene efectos sobre una amplia zona del territorio, la mayoría de las veces en un ámbito regional, nacional e incluso internacional, por otra parte, sus efectos son bastante menos previsibles que los producidos por los proyectos y actividades que se evalúan en la EIA. La EAE no pretende quitar contenidos a la evaluación ambiental de proyectos, sino tomar en consideración los objetivos medioambientales y del desarrollo sostenible en la fase anterior de generación de planes y programas.

Por ello, los elementos a inventariar no pueden tener el mismo grado de detalle que en el caso de la evaluación de proyectos, y deben ceñirse exclusivamente a los elementos que previsiblemente puedan verse afectados en un grado significativo.

El nivel de detalle de la valoración debe ser razonablemente menor en el caso de la evaluación estratégica por varios motivos: en primer lugar, al tratarse de ámbitos territoriales normalmente extensos, si el nivel de detalle de la valoración es alto, el trabajo de búsqueda y captura de la información, su elaboración y análisis, puede ser desproporcionado a los resultados a obtener; incluso dispersando la atención de los problemas realmente importantes en la evaluación estratégica. La valoración del territorio no sólo debe referirse a los factores medioambientales, sino también, y en el mismo nivel, a los factores económicos y sociales.

Un aspecto importante a considerar en la identificación de los valores del territorio son las variables explicativas a utilizar. La diferencia básica en este aspecto, entre la evaluación estratégica y la evaluación de proyectos, es la necesidad de considerar variables con un alto grado de integración, que impida distorsionar las comparaciones entre las distintas alternativas de un plan o programa; o dar información sesgada de los valores del territorio.

Los valores del territorio deben considerar la variable tiempo para conocer su evolución en el pasado y las perspectivas en el futuro, en ausencia de plan o programa, bajo distintas hipótesis que configuran los escenarios del estudio. Esto obliga al conocimiento de las variables explicativas de las dinámicas del desarrollo, que se tienen en cuenta en la mayoría de las propuestas de indicadores ambientales, económicos y sociales. La metodología en la fase de inventario del ámbito afectado, según Jiliberto y Álvarez (2000), tiene los siguientes pasos:

• Determinar los elementos que deben ser inventariados.

• Definir el grado de detalle que ha de tenerse en cuenta en el inventario de las distintas variables y de las unidades territoriales.

• Valorar las distintas unidades territoriales identificadas.

• Identificar las interacciones que existen entre las distintas variables.

• Determinar la evolución pasada y posible de los parámetros significativos.

• Identificar la planificación y políticas territoriales y económicas concurrentes que pueden condicionar las futuras tendencias del territorio.

QUINTA ETAPA. ANÁLISIS AMBIENTAL

El núcleo central de la evaluación estratégica lo constituye el análisis ambiental. Éste permitirá identificar y evaluar las posibles repercusiones de los objetivos y propuestas de un plan o programa, y sus alternativas razonables. Esta etapa del proceso de evaluación está formada por el análisis de los objetivos y estrategias del plan o programa y la identificación, predicción, caracterización y evaluación de los impactos de las propuestas del plan.

De este contenido del análisis ambiental, el que supone un elemento diferencial de la EAE en relación con la EIA de proyectos y actividades es la evaluación de los objetivos y estrategias del plan. El análisis del sistema de objetivos y estrategias del plan debe tener según Oñate (2002) los apartados siguientes:

• Coherencia externa de los objetivos del plan. Los objetivos deben definirse de manera que el plan o programa se adecue a las políticas y estrategias existentes, relacionadas con las prioridades ambientales del territorio. Esta coordinación suele hacerse mediante matrices que relacionan objetivos y prioridades, donde cada celda se valora con base en su coherencia.

• Coherencia interna de los objetivos del plan. Analiza la coherencia interna del sistema de objetivos del propio plan o programa, así como las estrategias y otras determinaciones que se encuentre definidas en los documentos de planificación.

• Coherencia en el desarrollo de las propuestas del plan o programa. En este punto se evalúa la coherencia de las propuestas del plan (metas, estrategias o actuaciones) con sus objetivos.

En la EAE se partirá de conocimientos y métodos de evaluación existentes y se estudiaran alternativas de centrales eléctricas que deben ser evaluadas en escenarios a largo plazo, que incluirán efectos del plan como tecnologías futuras, mejoramiento de combustibles, impactos ambientales, etc. Se realizará un análisis comparado de impactos entre el “escenario 0 (do-nothing) o escenario sin actuaciones del plan o programa” y los “escenarios futuros”, que incluirán diversos tipos de alternativas (optimista, pesimista, worst case). Para desarrollar esta comparación se procederá a:

1. Describir el estado inicial de la zona, los problemas y limitaciones ambientales; se identificarán áreas sensibles y de valor ecológico.

2. Se realizará una evaluación de la capacidad carga del sistema o “capacidad ambiental”, que se basará en criterios de sostenibilidad.

3. Se establecerá el valor y vulnerabilidad del área, entendidas como “calidad y fragilidad”, que se basarán en sus características naturales especiales o patrimonio cultural, superación de valores límite de calidad del medio, explotación intensiva de la tierra y efectos en zonas con protección nacional, internacional o estatal.

4. Se realizará una predicción de los “impactos” del plan o programa y sus alternativas, mediante un conjunto de métodos que utilicen o tengan en cuenta:

– La relación de los impactos con la descripción del medio: “problemas identificados, limitaciones y áreas valiosas o sensibles” y los indicadores ambientales.

– La probabilidad, duración, frecuencia, acumulación y reversibilidad de los efectos.

– La magnitud y el alcance espacial de los efectos (zona geográfica y población afectadas), incluidos los efectos transfronterizos.

– Se establecerán “grupos de impactos”: como agotamiento de recursos, residuos, cambio climático, acidificación, contaminación local del aire, smog fotoquímico, impacto en la biodiversidad, impactos visuales y del paisaje, ruido, proximidad de aeropuertos, impactos de agua, accidentes, etcétera.

– Se establecerán “tipos de impactos”: negativos y positivos, impactos directos, indirectos, secundarios, acumulados, sinérgicos, permanentes, irreversibles, irrecuperables, a largo plazo y retardos, y los impactos no relativos a la ejecución de proyecto y los de escala regional y global.

– Se establecerán “criterios de importancia de los impactos”: según la sostenibilidad, capacidad de carga, criterios legales, criterios de expertos y manuales, objetivos del plan o programa, equidad, opinión pública, etcétera.

– Se establecerá un conjunto de “medidas correctoras” y un “plan de vigilancia ambiental” para el control y corrección de los impactos.

El objetivo final del proceso de una evaluación de impacto ambiental es ayudar en la toma de decisiones; por lo tanto, estos estudios no se pueden dilatar en el tiempo y deben ser lo suficientemente discriminantes para elegir entre las distintas alternativas que se someten a evaluación. Por este motivo, es aconsejable usar técnicas y métodos que permitan llegar al establecimiento de relaciones de preferencia entre alternativas. Es particularmente útil usar de manera combinada diversos sistemas de evaluación, con objeto de ir eliminando información no significativa e incidir en los principales problemas hasta llegar al resultado final. Otero et al., (1999) presentan un esquema de trabajo para realizar un proceso de evaluación global, que se muestra en la figura

Tras seleccionar puntos críticos, se realiza una primera evaluación con métodos sencillos, identificando los impactos más significativos. En muchos casos, este proceso es suficientemente discriminante, y permite elegir una de las alternativas propuestas. En otros casos, hay que aplicar métodos cuantitativos, más complejos, existentes o desarrollados de forma específica para el caso de estudio (métodos ad hoc) (Otero et al., 1999).

SEXTA ETAPA. CONSULTAS Y PARTICIPACIÓN PÚBLICA

Las disposiciones futuras en la Lgeepa en materia de consultas deberán obligar a conceder a ciertas autoridades y miembros del público, la oportunidad de expresar su opinión sobre el informe medioambiental y sobre el proyecto de plan o programa. El objetivo que se pretende es mejorar el proceso de planificación mediante la información suministrada a los responsables de la adopción del plan o programa.

La participación del público interesado es un aspecto clave de la evaluación estratégica, ya que al ser receptores de los efectos de un plan o programa tienen derecho a conocerlo, dar opinión sobre el mismo y a que sus opiniones sean consideradas en los procedimientos de toma de decisiones.

En relación con la realización de consultas se deberá tomar en consideración que para dotar de transparencia al proceso decisorio y garantizar una información exhaustiva y fidedigna en la EAE, hay que consultar a las autoridades competentes en medio ambiente y al público afectado o interesado. Estas consultas deben realizarse durante el proceso de EAE de los planes y programas con plazos adecuados y deben incluir la expresión de sus opiniones sobre el proyecto de plan y sobre el informe medioambiental, antes de la adopción o tramitación legislativa del plan. El procedimiento de revisión y participación pública deberá tener en cuenta los siguientes apartados:

– Este procedimiento es esencial para el “control de calidad” y una “aproximación democrática”.

– Las consultas se realizarán a la autoridad ambiental y al público afectado y con interés, así como a ONG que defienden el medio y otras organizaciones interesadas.

– El Estado regula la modalidad de información, consultas y participación pública, así como las etapas de la toma de decisiones.

– Se pondrá a disposición de las autoridades ambientales y público el proyecto del plan o programa y el informe ambiental.

– Este proceso de información, consultas y participación pública deberá tener lugar antes de la adopción o tramitación del plan o programa; se dará posibilidad real de opinar sobre el plan o programa e informe ambiental; el resultado de esta revisión será hecho público y sus conclusiones deberán incidir en la toma de decisiones.

– El checklist elaborado en el scoping constituirá una herramienta para la revisión final del EAE.

– Se realizarán consultas transfronterizas en plan o programa con repercusión en otro país o estado, para lo cual se deben realizar consultas entre ambos países o estados, informar a sus autoridades competentes y público, de forma que éstos puedan manifestar su opinión.

En relación con el proceso de consulta y participación pública propuesta en esta etapa de la EAE, es importante señalar que ésta debe suponer una gran diferencia entre el mecanismo actual de EIA de proyectos, contemplada tanto en la Lgeepa como en la Ley de Protección al Ambiente del Estado de Baja California, ya que como ha sido evidente en la exposición de fallas e inconsistencias de la EIA, en el proceso de evaluación ambiental y posterior autorización de las centrales de generación termoeléctrica de Mexicali (Intergen y Sempra) fue notoria la ausencia de un adecuado esquema de participación pública y, más aún, fue evidente la nula consulta o notificación transfronteriza con las autoridades y ciudadanía del estado de California y/o condado Imperial.

En contraparte, esa misma ausencia de consulta o notificación a sus pares mexicanas se ha observado de parte de las autoridades estadounidenses, en el caso del encementado del canal Todo Americano.

SÉPTIMA ETAPA. MEDIDAS COMPLEMENTARIAS Y RECOMENDACIONES

Las medidas complementarias de una evaluación ambiental estratégica, constituye uno de los contenidos del informe ambiental. Pueden agruparse en tres apartados:

1. Medidas complementarias y recomendaciones que tienen por objetivo mejorar el proceso de planificación.

2. Medidas y recomendaciones que han de considerarse en las evaluaciones estratégicas de los planes y programas dependientes del plan que se evalúa en una jerarquía de planes; o en la evaluación de impacto ambiental de los proyectos y actividades que “cuelgan” del plan.

3. Medidas y recomendaciones que deben adoptarse con posterioridad a la aprobación del plan y durante la fase de implantación del mismo.

Cuando la EAE se realiza simultáneamente a la elaboración del plan o programa, y puede hablarse de verdadera integración desde el principio del proceso, es difícil encontrarse con un verdadero paquete de medidas complementarias y recomendaciones, puesto que el plan o programa las va incorporando durante la fase de planificación.

Por el contrario, cuando la EAE se realiza una vez que el plan o programa ya está finalizado, la propuesta de medidas complementarias será el principal mecanismo de actuación para corregir decisiones ya adoptadas.

OCTAVA ETAPA. TOMA DE DECISIÓN E INFORMACIÓN SOBRE LA DECISIÓN

La fase de toma de decisiones tiene la máxima relevancia para lograr una decisión final sobre la adopción del plan o programa propuesto y bajo qué condiciones. Esta etapa deberá tener lugar “durante la elaboración y antes de la adopción o tramitación legislativa” del plan o programa; para ello se debe tomar en cuenta el informe ambiental, las opiniones recogidas en las consultas a autoridades competentes e instituciones seleccionadas por su interés medioambiental o en el tema del plan, las opiniones recibidas del público potencialmente afectado por la implantación del plan y las consultas transfronterizas en los casos que el plan o programa pueda tener efectos significativos en el medio ambiente de otro país/estado.

La toma de decisión es un proceso que abarca todo el procedimiento de planificación. A lo largo del mismo son frecuentes los puntos singulares de toma de decisión sobre objetivos, estrategias o propuestas del plan o programa.

Por ello, el informe ambiental que ha de tomarse en consideración no es un documento único que se emite en un momento determinado del proceso, como sucedería en la evaluación ambiental de proyectos, sino en distintos momentos del proceso de planificación, con el objeto de influir en las distintas tomas de decisiones durante la elaboración del plan o programa.

Otro aspecto destacable de la evaluación estratégica es “la información sobre la decisión” adoptada en relación con el plan o programa. Se plantean tres preguntas: ¿a quién hay que suministrar información?, ¿qué información hay que suministrar? y ¿cómo se aporta la información?.

Son destinatarios de la información los mismos que han participado con sus opiniones en las fases de consulta y participación: los organismos e instituciones implicadas, el público interesado y la parte potencialmente afectada en el caso de haber participado en consultas transfronterizas. La información que se tiene que aportar es:

• El plan o programa aprobado.

• La manera con la que se han integrado los aspectos medioambientales en el proceso de planificación y cómo se han tomado en consideración.

• El informe ambiental elaborado para cada uno de los momentos de toma de decisión.

• Las opiniones recogidas en la fase de consultas a organismos e instituciones (incluyendo las opiniones de país/estado vecino, transfronterizas).

• Los resultados de la participación pública.

• Las razones de la elección del plan o programa aprobado, a la vista de las demás alternativas razonables planteadas.

• Las medidas de supervisión.

NOVENA ETAPA. MONITOREO, SUPERVISIÓN Y SEGUIMIENTO

Un proceso correcto de EAE amplía las obligaciones de las autoridades, más allá de la etapa de planificación hasta la fase de ejecución, y establece la obligación de supervisar los efectos significativos en el medio ambiente como consecuencia de la aplicación de un plan o programa. La supervisión es importante, ya que permite comparar los resultados de la evaluación medioambiental con los efectos, que de hecho se producen.

Será ideal que se supervisen los efectos significativos para el medio ambiente de la aplicación de todos los planes y programas sujetos a la EAE. Un mecanismo de supervisión puede abarcar varios planes o programas, mientras se proporcione información suficiente sobre los efectos medioambientales de cada plan o programa y se satisfagan los objetivos de la EAE. En algunos casos, los efectos acumulados pueden ser más fáciles de observar si se supervisan en conjunto.

La autoridad ambiental supervisará los efectos. Los objetivos de esta supervisión son:

• Comprobar si el plan o programa y las medidas correctoras son implementadas.

• Comprobar si las predicciones EAE son precisas y alcanzan las condiciones ambientales acordadas.

• Monitorear los impactos negativos no esperados o desestimados que necesitan corrección.

• Utilizar los resultados de esta fase en futuras EAE de otros planes y programas.

• Mejorar el plan o programa si el monitoreo lo indica.

LINEAMIENTOS PARA LA IMPLEMENTACIÓN DE LA EAE EN BAJA CALIFORNIA

Como se ha visto en capítulos anteriores, a pesar de un variado número de esfuerzos bilaterales emprendidos por los gobiernos federales de México y Estados Unidos que datan desde un poco más de 20 años, el Acuerdo de La Paz entró en vigor en marzo de 1984, aún no se ha logrado reducir la problemática ambiental fronteriza. Las prácticas no sustentables en la región fronteriza han traído como consecuencia condiciones de degradación del medio ambiente binacional. Así, por ejemplo, la región en la que se asientan y se desarrollan las ciudades de San Diego y Tijuana, en la zona costa, así como Imperial y Mexicali, en la zona valle, se encuentra dividida por una línea política, con una permeabilidad selectiva en lo referente al tránsito de personas y al comercio de mercancías y servicios, pero definitivamente nada efectiva para detener el flujo transfronterizo de contaminantes atmosféricos, que van y vienen de norte a sur, sin reconocer la línea divisoria entre ambas comunidades.

El impresionante crecimiento de la población, en la sección de la frontera que comprende los estados de California-Baja California, aunado a un importante incremento del sector industrial en las ciudades de Mexicali y Tijuana, son los principales factores que propician el incremento en la demanda de todo tipo de servicios en esta región. No obstante, la demanda de servicios ha venido acompañada de pautas sociales y económicas no sustentables, trayendo como consecuencia condiciones de degradación del medio ambiente binacional (Sweedler et al., 2003a).

De modo que la contaminación del aire provocada por las emisiones a la atmósfera de las centrales de generación termoeléctrica, entre otros factores, ha sido un problema que al paso del tiempo, se ha venido agudizando en algunas de las ciudades hermanas, que a lo largo de la frontera entre México y Estados Unidos coexisten gracias a una compleja red de interrelaciones sociales, culturales y económicas. “La realidad es que los gobiernos de ambos países presentan diferencias en sus sistemas políticos y en sus estructuras administrativas que afectan la cooperación binacional, por lo que la continuidad y la planeación conjunta sigue siendo un reto a vencer” (Ganster, 2004).

No obstante reconocer el principio de prevención del daño ambiental transfronterizo, según el cual cada país tiene la responsabilidad de garantizar que sus actividades no causen un daño significativo en el otro, y a pesar que las normas internas de ambos países, sobre la calidad del aire marcan estándares similares, es importante notar que sus leyes se encuentran en etapas muy diferentes de implementación y aplicación (Rincón y Emerson, 2000), como es el caso de la normatividad y los procedimientos administrativos de la evaluación de impacto ambiental.

Asimismo, si bien ambos países tienen mecanismos y planes de mejoramiento de la calidad del aire, es un hecho que éstos no se aplican más allá de su frontera internacional, por lo que la efectividad de los mismos se ve truncada en la línea fronteriza. Tal es el caso de las disposiciones del Acta de Aire Limpio de Estados Unidos y del Acta de Aire Limpio de California, en relación con el Programa de Créditos para la Reducción de Emisiones (ICAPCD, 2003).

Tomando en cuenta los aspectos anteriores, se considera que la posibilidad de implementar la EAE en México y en especial en Baja California requerirá ante todo de la decisión de incorporar el análisis de las consecuencias ambientales del desarrollo en la planificación, aplicación y seguimiento de las políticas públicas relativas al sector eléctrico. Sin embargo, en virtud de que en México la experiencia en la aplicación de la EAE es muy reducida por no decir nula, y no se cuenta con las capacidades locales suficientes, su despliegue demanda la búsqueda de apoyo externo, especialmente de países que llevan varios años aplicando este instrumento, como es el caso de los Estados miembros de la Unión Europea. De igual forma, podría resultar pertinente recurrir a los organismos multilaterales que tienen una sólida experiencia en el tema como el Banco Mundial, la Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional y el propio Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo.

Se requerirá, además, de mecanismos que aseguren el desarrollo de capacidades de los gobiernos locales mediante el trabajo conjunto de los especialistas con los tomadores de decisión de todos los niveles claves y de todas las dependencias involucradas en la planeación del sector eléctrico, por ejemplo CFE División Baja California y Sener; y del sector ambiental, aquí será relevante la participación de Semarnat y SPA.

Desde luego que la implementación de la EAE necesariamente debe pasar por una etapa previa de adecuación de un marco legislativo y reglamentario que ayude a generar un proceso único y ordenado, donde se expresen claramente las funciones y responsabilidades institucionales.

CONDICIONES PARA LA IMPLEMENTACIÓN

La puesta en marcha y el fortalecimiento de un sistema de EAE en México, y en especial en Baja California, no será sólo un esfuerzo de carácter legal, sino que se requiere de manera prioritaria la definición de roles y funciones, la articulación de las formas de trabajo intergubernamental entre los tres órdenes de gobierno que permitan cumplir con los objetivos de prevención y protección ambiental y la generación de capacidades para operarlo. Por lo tanto, la implementación y funcionamiento de un sistema de EAE, que pueda eventualmente ser aplicado en la región, al menos, la consideración de los siguientes aspectos:

– La definición explícita y consensuada de la política de protección ambiental, donde se refleje claramente la calidad ambiental deseada y se establezcan las condiciones buscadas en temas como calidad del aire, recursos naturales, salud humana, etcétera. De esa forma, la EAE puede expresarse efectivamente como un eficiente instrumento de planificación para avanzar hacia el desarrollo sustentable.

– El establecimiento de un marco legislativo y reglamentario, que necesariamente tendrá que pasar por adecuaciones a la Lgeepa y su reglamento en materia de EIA, que permita generar un proceso claro y ordenado, donde se expresen claramente las funciones y responsabilidades institucionales de los tres niveles de gobierno, como ya se formuló en la fase de normatividad de este capítulo.

– La disponibilidad de una administración ágil, clara y coherente capaz de coordinar a las diferentes instituciones que deberán intervenir en el proceso de EAE a planes y programas del sector eléctrico, que garantice un procedimiento sólido y eficiente, basado en la credibilidad de las decisiones y en la definición clara de roles y formas de participación de cada uno de los actores involucrados.

– La creación de condiciones para la implantación de sistemas de EAE permite que las capacidades gubernamentales maduren adecuadamente para responder con efectividad a los requerimientos reales del proceso de EAE; en este punto es elemental la guía y el apoyo de instituciones multilaterales expertas en EAE.

– La capacidad institucional que aporte la fuerza y poder suficiente para aplicar el procedimiento, incluyendo la provisión de los recursos técnicos adecuados para administrar los sistemas de EAE, es una condición básica para la puesta en marcha. La deficiencia en las capacidades humanas, en la disponibilidad de información y en la articulación sistémica de la dimensión ambiental en el proceso de planeación y toma de decisiones, pueden hacer inviable la aplicación del sistema y puede traducirse en un fracaso.

– La generación de un consenso entre los diversos actores sociales (sector público y privado, académicos, organizaciones no gubernamentales, comunidad en general, políticos y otros) es una demanda fundamental, ya que la implementación de la EAE conlleva decisiones con efectos importantes sobre aspectos políticos, económicos y sociales.

– El establecimiento de mecanismos de seguimiento y retroalimentación continua indica la necesidad de verificar la aplicación de la EAE, revisar frecuentemente sus éxitos y fracasos y generar los ajustes necesarios que resulten de mayor conocimiento sobre el tema.

– El incentivo de la participación ciudadana responsable, especialmente de quienes resultan afectados por las disposiciones de un plan o programa del sector eléctrico, necesita volverse viable a través de un procedimiento público e informado y con transparencia en la toma de decisiones. En cualquier forma, la ausencia o la mala regulación de la participación ciudadana puede retrasar las decisiones y frenar las acciones, o puede lograr que ellas no sean representativas de los intereses generales y, por lo tanto, sean rechazadas por la comunidad.

– La incorporación de un análisis de impacto ambiental en un documento formal que contenga los antecedentes del trabajo, que identifique, caracterice y califique los impactos ambientales que se producirán sobre el entorno, y que proponga un plan de gestión ambiental con las medidas de mitigación, prevención, corrección o compensación y de seguimiento, necesarios para evitar y disminuir los impactos ambientales negativos y para optimizar los impactos positivos.

– Aplicación de evaluaciones preliminares (fases de screening y scoping), utilizadas en las etapas tempranas del proceso de planeación del sector eléctrico con el propósito de ayudar a la definición de la necesidad de una EAE y del alcance de la misma. Su aplicación tiene ventajas importantes para mejorar la eficiencia en la identificación y focalización de los aspectos ambientales significativos, la clarificación del alcance o nivel de detalle que se necesita, y los requerimientos de información que deberían ser satisfechos.

– Fortalecimiento de procesos de participación ciudadana en todas las etapas de la EAE, elaborando guías de participación ciudadana que promuevan metodologías de involucramiento ciudadano y mecanismos que garanticen la disponibilidad de información a los grupos sociales involucrados directa e indirectamente en un plan o programa del sector eléctrico en la región de estudio.

Las condiciones anteriores para la implementación de la EAE en México y Baja California obligan a replantear las formas de coordinación de los gobiernos federal, estatal y municipal; los esquemas de descentralización y desconcentración iniciados por la Semarnat hacia las los estados y municipios, así como las agendas de transversalidad que propicien una mejor coordinación interinstitucional e intersectorial, buscando facilitar la consecución de los principios y fines del desarrollo sustentable.

Será imprescindible la construcción de acuerdos básicos y de compromisos explícitos entre las diferentes dependencias y entidades de los gobiernos federal, estatal y municipal, sobre todo en aquéllas de los sectores energía, medio ambiente y desarrollo económico, cuyas políticas, planes o programas influyan sobre la calidad del ambiente y sobre la disponibilidad de los recursos naturales de la entidad.

Es posible y deseable que en el marco de la atribución de competencias entre federación y estados, plasmadas en los artículos 4, 5, 6 y 7 de la Lgeepa, y en los mecanismos de coordinación interinstitucional se encuentre una vía clara y definitiva para que el proceso de evaluación de impactos ambientales de planes y programas, y de los proyectos que de ellos se deriven del sector eléctrico, pueda ser conducido con la coparticipación de la Semarnat, delegación Baja California, y la Secretaría de Protección al Ambiente del mismo estado.

O bien, otra alternativa sería transferir al estado de Baja California, de manera definitiva, la facultad de evaluar los impactos ambientales del sector generación de energía, tal como ya se han transferido otras funciones federales como manejo de vida silvestre, la administración de los parques nacionales de San Pedro Mártir y Constitución de 1857, así como la que aún se encuentra en proceso de transferencia: el manejo y administración del proceso de concesión de la zona federal marítimo terrestre.

De modo que la coordinación interinstitucional, así como la integración intersectorial deberán ser la divisa que facilite la implementación de la EAE en México y Baja California traduciendo sus resultados a favor del desarrollo sustentable de esta región.

LINEAMIENTOS DE GESTIÓN TRANSFRONTERIZA

Los problemas ambientales de la frontera California-Baja California se atribuyen, entre otras causas, a que no existe una concepción integral y de largo plazo para atenderlos de manera efectiva. A lo que se suma la incapacidad de los gobiernos locales (Mexicali y Tijuana) y de sus respectivas organizaciones no gubernamentales por encontrar mecanismos que les permitan negociar acuerdos similares a los observados en la región Paso del Norte como en la región de ambos Nogales.

Desde la perspectiva de este estudio la implantación de una agenda ambiental en los municipios fronterizos del norte de México se ha visto limitada, básicamente porque esos gobiernos han tenido otras prioridades de política local, en la cual el tema ambiental no ha sido relevante. Esta escasa prioridad esta asociada al hecho de que las capacidades de gestión de tales gobiernos son limitadas y a una falta de visión estratégica.

En opinión de Ramos (2004), las orientaciones básicas para que los gobiernos y la sociedad civil del lado mexicano de la frontera dispongan de una mayor capacidad de gestión fronteriza se refieren, entre otros, a los siguientes aspectos:

• Un conocimiento de los problemas fronterizos y las limitaciones que han condicionado esos problemas;

• Identificar la importancia de una agenda transfronteriza en el marco de las prioridades de política local;

• Definir una agenda de prioridades de política transfronteriza;

• Promover la comunicación, cooperación y planeación transfronteriza en un contexto de asimetrías institucionales, legales y económicas;

• Crear acuerdos, consensos y alianzas con actores nacionales y transfronterizos sobre prioridades de desarrollo fronterizo y;

• Diseñar mecanismos, estrategias y políticas transfronterizas.

Sin duda, la gestión de los temas ambientales fronterizos lleva implícita la participación proactiva de los tres ámbitos de gobierno de ambos países, pero para los gobiernos locales resulta especialmente importante moverse en dos ámbitos de interacción que determinan la necesidad de llevar, a la vez, una gestión intergubernamental en el plano nacional y en el transfronterizo.

La situación anterior plantea que para la implementación de esta propuesta resulta sumamente importante trabajar en el desarrollo de una mayor capacidad gubernamental teniendo como premisa la gestión estratégica que ayude a reducir los problemas estructurales que han condicionado la cooperación y la planeación transfronteriza en esta región.

Para ello, resulta por demás interesante mencionar que los gobiernos estatales y municipales de México cuentan con facultades legales para adoptar acuerdos interinstitucionales con sus homólogos de Estados Unidos, en aquellos asuntos que son de su competencia. Lo anterior de conformidad con la Ley sobre la Celebración de Tratados (publicado en el Diario Oficial de la Federación el 2 de enero de 1992).

Esta ley en su artículo 1o. afirma: “(…) Los acuerdos interinstitucionales sólo podrán ser celebrados entre una dependencia u organismo descentralizado de la administración pública federal, estatal o municipal y uno o varios órganos gubernamentales extranjeros u organismos internacionales”. En otras palabras, la Ley sobre Celebración de Tratados señala que los gobiernos locales pueden promover acuerdos interinstitucionales con sus homólogos estadounidenses, pero no tratados, que son una facultad del estado o del gobierno federal.

Es decir, a la luz de la Ley sobre Celebración de Tratados y a lo dispuesto en el Acuerdo de La Paz, los gobiernos municipales de Tijuana y Mexicali tienen la posibilidad jurídica de promover acuerdos interinstitucionales tendientes a definir los mecanismos de colaboración transfronterizos que consideren pertinentes en la búsqueda de mejores condiciones de calidad ambiental y en la procuración de un desarrollo regional y transfronterizo sustentable. Sin embargo, en virtud de sus limitadas capacidades de gestión estos fundamentos jurídicos no son tomados en cuenta a la hora de definir sus estrategias de gestión gubernamental.

Por otro lado, en México los municipios tienen una serie de atribuciones en materia de gestión ambiental, que les permiten tener una participación destacada en la política local. Sin embargo, en el caso de los municipios de Tijuana y Mexicali, tal agenda parece no ser una prioridad, a pesar de compartir una serie de problemas ambientales tanto locales como transfronterizos. Los casos de las centrales termoeléctricas de Sempra e Intergen en Mexicali no han hecho más que evidenciar la incapacidad y apatía por atender de manera prioritaria una agenda ambiental municipal.

Al igual que las autoridades federales y estatales, las municipales gestionan la política ambiental en México. Esta participación tiene sus bases jurídicas conforme a los principios de distribución de competencias previstas en la Constitución federal en los artículos 73, fracción XXIX-G, 115 y 124, así como en la propia Lgeepa, en los artículos 5, 7, 8 y 9, los cuales establecen las competencias de la federación, de los estados, de los municipios y del Distrito Federal respectivamente.

De modo que los instrumentos de la gestión ambiental que la Lgeepa permite a los municipios son el ordenamiento ecológico, regulación ambiental de los asentamientos humanos, educación ambiental, derecho a la información ambiental, establecimiento de áreas naturales protegidas y participación social.

Como se puede observar, los municipios mexicanos cuentan con un marco legal e institucional para fundamentar e implantar una gestión local ambiental orientada hacia el desarrollo sustentable; de modo que no existe impedimento para que los municipios fronterizos de Baja California, principalmente Tijuana y Mexicali, desarrollen, promuevan e implementen acciones de colaboración transfronteriza con sus ciudades hermanas: San Diego y Valle Imperial, respectivamente.

Para establecer un mecanismo local de gestión ambiental transfronteriza, que cuente con el reconocimiento y apoyo de los gobiernos federales de ambos países, se deberán tomar en cuenta las propuestas derivadas de las convenciones y convenios internacionales, así como los acuerdos bilaterales suscritos por los gobiernos de México y Estados Unidos.

De tal suerte que en el ámbito de los convenios internacionales es menester traer a la mente la base del principio de prevención del daño ambiental transfronterizo expresado en el principio 21 de la Declaración de Estocolmo y el principio 2 de la Declaración de Río, en virtud de la cual

de conformidad con la Carta de las Naciones Unidas y los principios del derecho internacional, los Estados tienen el derecho soberano de aprovechar sus recursos naturales según sus políticas ambientales y de desarrollo, y la responsabilidad de velar porque las actividades realizadas dentro de su jurisdicción o bajo su control no causen daños al medio ambiente de otros Estados o de zonas que estén fuera de los límites de la jurisdicción nacional.

Asimismo, otro instrumento importante, que se desprende de la agenda de trabajo de la Comisión Económica para Europa de las Naciones Unidas (UNECE, 1979) es el Convenio sobre la Contaminación Atmosférica Transfronteriza de Largo Alcance (Convenio de Ginebra), mismo que se constituyó en el primer instrumento regional para la regulación de la contaminación atmosférica transfronteriza. Su objetivo es la prevención, reducción y control de la contaminación atmosférica transfronteriza, incluida la de largo alcance, proveniente de fuentes de emisión existente o nueva.

En este instrumento internacional, la contaminación atmosférica transfronteriza de largo alcance es definida como

la contaminación atmosférica cuya fuente física esté situada, totalmente o en parte, en una zona sometida a la jurisdicción nacional de un Estado que produzca efectos perjudiciales en una zona sometida a la jurisdicción de otro Estado a una distancia tal que, generalmente no sea posible distinguir las aportaciones de las fuentes individuales o de grupos de fuentes de emisión.

El convenio provee un concepto amplio de contaminación, que incluye daño a la salud humana, a los recursos biológicos, los ecosistemas, bienes materiales, valores recreativos y otros usos legítimos del medio ambiente.

Tampoco se deberá pasar por alto las aportaciones que, en relación con esta investigación, hace el Convenio de la Comisión Económica para Europa de las Naciones Unidas (UNECE) sobre la evaluación de impacto ambiental en el contexto transfronterizo, aprobada en Espoo, Finlandia, el 25 de febrero de 1991, con entrada en vigor a partir del 10 de septiembre de 1997, brinda una guía a las partes para que regulen sus actividades y los impactos que éstas puedan tener fuera de su territorio, sin perjuicio de lo establecido por su legislación nacional y las obligaciones adquiridas en el ámbito internacional.

El llamado Convenio de Espoo ha establecido los procedimientos de consulta a las partes que pudieran resultar afectadas por las consecuencias transfronterizas para el medio ambiente de los proyectos propuestos. La Comunidad Europea lo firmó el 26 de febrero de 1991 y lo ratificó el 24 de junio de 1997.

En el marco de la cooperación ambiental bilateral entre Estados Unidos y México, el instrumento que posibilita la integración de acciones entre ambos países es el Acuerdo de Protección y Mejoramiento del Medio Ambiente de la Región Fronteriza (Acuerdo de La Paz).

Firmado en La Paz, Baja California Sur, el 14 de agosto de 1983, este acuerdo entró en vigor el 16 de febrero de 1984 y se publicó el 22 de marzo de 1984 en el Diario Oficial de la Federación. Desde entonces, este acuerdo ha sido la base formal para los subsecuentes esfuerzos de cooperación ambiental.

El acuerdo define la zona fronteriza como una superficie de 100 kilómetros hacia el norte de la frontera (territorio de Estados Unidos) y 300 kilómetros hacia el sur de la misma (territorio de México); establece un marco general de referencia para prevenir, reducir y eliminar las fuentes de contaminación atmosférica, del agua y de la tierra. Se crearon, al amparo del acuerdo, grupos de trabajo para la aplicación de la legislación, aguas residuales, respuesta y planeación ante emergencia y la prevención de la contaminación.

El Acuerdo de La Paz ha sido la base para el establecimiento de una serie de anexos que se han derivado del mismo. Destacan por su cercanía con los objetivos de esta investigación los anexos IV, V y VI; que tienen que ver con aspectos relacionados a la contaminación atmosférica transfronteriza.

Tomando en consideración los aspectos antes señalados, es menester destacar que el camino a seguir para una eventual institucionalización de un mecanismo local de gestión ambiental transfronteriza en la región de estudio (California-Baja California), necesariamente debe tener como fundamento la redacción de un nuevo anexo (Anexo VII) del Acuerdo de La Paz; en el que se establezca la creación de tal mecanismo; al mismo tiempo que se revisen y adecuen los intentos por establecer el impacto ambiental transfronterizo que han sido postulados de manera independiente por la CCA y por el ASPAN. Otro camino estaría representado por la posibilidad que tienen los gobiernos municipales de suscribir acuerdos interinstitucionales con sus homólogos estadounidenses, de conformidad con la Ley sobre la Celebración de Tratados.

Los modelos a seguir para la institucionalización de dicho mecanismo han sido descritos en varios apartados del capítulo III, pero bien podría ser una combinación que resulte de las características, organización, funcionamiento y líneas de acción de, entre otros:

• Comité Consultivo Conjunto (Región Paso del Norte).

• Comisión Internacional Conjunta (Estados Unidos y Canadá).

• Gabinete de Iniciativas Transfronterizas (España y Portugal).

• Comisión Internacional para la Protección del Río Danubio (13 países europeos).

• Comité Técnico para la Protección Ambiental del Río Nilo (10 países africanos).

El mecanismo de gestión ambiental transfronterizo que se propone no supone necesariamente la creación de nuevas estructuras institucionales, sino más bien la adopción de modelos, procedimientos o métodos que permitan la articulación de las instituciones actuales, facilitando la cohesión y compatibilidad de sus políticas y funciones.

Algunos de los propósitos iniciales de este mecanismo binacional ocupado de la gestión ambiental en la frontera California-Baja California podrían ser: redactar un texto base para la celebración de un acuerdo o convenio específico de colaboración para el mejoramiento de la calidad del aire en esta región; definir y reglamentar la estructura del mecanismo, así como de su funcionamiento; gestionar el reconocimiento oficial de la cuenca atmosférica internacional de la región (lo que lleva a definir un ámbito territorial transfronterizo); elaborar un diagnóstico compartido de la problemática ambiental; formular políticas, planes y programas adecuadas con la normatividad de cada país y enfocadas a la realidad de la región; desarrollar y aplicar procedimientos de evaluación ambiental estratégica transfronteriza del sector eléctrico, especialmente relacionados con las centrales de generación termoeléctricas; implementar esquemas de comercialización transfronteriza de emisiones derivadas de la generación termoeléctrica; gestionar la planeación conjunta del desarrollo de la región fronteriza bajo los principios del desarrollo sostenible; inducir la aplicación del principio de prevención de la contaminación incluyendo, durante los procesos de planeación, los aspectos de orden ambiental al mismo nivel de los económicos y sociales, mediante la instrumentación de la evaluación ambiental estratégica.

CAPÍTULO V. DISCUSIÓN Y CONCLUSIONES

En este capítulo se presentan las principales conclusiones de la investigación, agrupándolas a partir de los siguientes temas: sector eléctrico, la evaluación de impacto ambiental, la evaluación ambiental estratégica, el tema transfronterizo y las políticas institucionales. Posteriormente se indican las aportaciones más significativas resultantes de este trabajo y, por último, se exponen algunas posibles líneas de investigación a desarrollar en el futuro.

CONCLUSIONES

SECTOR ELÉCTRICO

Como una consecuencia directa de los compromisos que en materia de energía han sido establecidos por los países de América del Norte, a través de la firma del TLCAN, así como de los procesos de desregulación que viene experimentando el mercado del sector eléctrico, se estima que Baja California puede convertirse en el sitio preferido para el arribo de más inversiones en materia de generación eléctrica y la exportación de energía eléctrica a Estados Unidos.

Dicho escenario puede deberse a una mayor laxitud de la normatividad y los procedimientos ambientales de México, respecto a las de Estados Unidos, pero también se debe a la fuerte presión que el desarrollo social e industrial ejerce sobre la demanda actual y futura de energía. No obstante, las cuencas atmosféricas compartidas por California y Baja California, tanto en San Diego-Tijuana, como en Imperial-Mexicali, observan problemas de incumplimiento de las normas que, en materia de calidad del aire, han propuesto ambos gobiernos federales.

Los escenarios futuros también indican que la nueva infraestructura de generación eléctrica favorecerá la instalación de centrales termoeléctricas de ciclo combinado que operarán a base de gas natural como combustible primario. Esto es evidente a partir de la llegada al estado de Baja California de las centrales regasificadoras de gas natural, una de ellas ya se encuentra en construcción y otras están en proceso de obtención de los permisos pertinentes.

Así, es de esperarse que un mayor emplazamiento de centrales termoeléctricas en la región fronteriza traiga consecuencias ambientales negativas, principalmente en términos de una mayor degradación de la calidad del aire.

Este estudio propone la adopción de un cambio en la forma de evaluar los impactos al ambiente de los proyectos de generación de energía eléctrica, particularmente aquellos que se construirán en la región fronteriza que me ocupa. Pasando de un mecanismo de evaluación por proyecto, a uno más integral y sistémico que valore los impactos ambientales a nivel de los planes y programas del sector; es decir, a partir de la evaluación de las implicaciones ambientales del Programa de Obras e Inversiones del Sector Eléctrico (POISE), desde las primeras etapas de su planeación.

LA EVALUACIÓN DE IMPACTO AMBIENTAL

Por más de 30 años, la evaluación de impacto ambiental (EIA), a nivel de proyectos, ha revelado su fuerza como un instrumento de la política ambiental que ayuda a considerar y hasta cierto punto evitar los impactos al ambiente derivados de proyectos específicos, pero la experiencia ha permitido conocer también las limitaciones de un sistema de evaluación confinado sólo a la etapa de proyectos dentro de un ciclo de planificación mucho más amplio y complejo.

Un ejemplo claro de las inconsistencias de la evaluación ambiental por proyectos individuales, se puede observar cuando se analiza el caso de las centrales termoeléctricas de ciclo combinado instaladas y operando al poniente de la ciudad de Mexicali, La Rosita y Termoeléctrica de Mexicali.

Ambas fueron sometidas a evaluación de impacto ambiental de manera individual, pero sin tomar en cuenta los impactos sinérgicos y acumulativos de sus emisiones a la atmósfera, en una cuenca binacional compartida por dos comunidades, la de Imperial (California) y Mexicali (Baja California), con valores de incumplimiento de sus estándares de calidad del aire.

Lo delicado del proceso de evaluación de impacto ambiental, a través del modelo actual de evaluación por proyecto, es que ante la necesaria instalación de nuevas centrales en la región de estudio, la autoridad ambiental federal seguirá otorgando autorizaciones a los manifiestos de impacto ambiental que se le presenten; ya que sin lugar a dudas en lo individual cada proyecto estará cumpliendo con la normatividad ambiental vigente.

Sin embargo, el problema de fondo es que esa normatividad es la misma que no permite considerar los efectos acumulativos y sinérgicos del conjunto de centrales termoeléctricas emplazadas en la región de estudio, especialmente aquellos que tienen que ver con la calidad del aire. Dicho de otra manera, cada central de generación termoeléctrica instalará, sea por decisión propia u obligada por la autoridad, los mejores equipos de control de emisiones a la atmósfera con lo que estarán operando por debajo de los límites máximos permitidos por la norma para cada contaminante; sin embargo, sus emisiones individuales se estarán sumando a las del conjunto instaladas en la región, con lo que la degradada calidad del aire de la cuenca atmosférica se verá gravemente afectada, con los consecuentes impactos negativos sobre la salud, el bienestar social y la competitividad económica.

Tampoco el derecho a la información y la participación pública se ven favorecidas por el proceso actual. Por ejemplo, el proceso de consulta pública relativo a las centrales termoeléctricas referidas con antelación, se realizó como mero requisito o trámite para cumplir con esa obligación, perdiéndose la oportunidad de recoger, valorar y tomar en cuenta las opiniones de las partes y público interesados, que debería ser la verdadera vocación y espíritu de ese mandato. Asimismo, por lo general, la consulta pública se ofrece cuando las decisiones importantes del proyecto ya han sido tomadas por el organismo promotor, relegando esa participación a un listado de medidas de mitigación.

Así por ejemplo, el proceso de EIA de las centrales termoeléctricas instaladas en Mexicali, promovidas por Sempra e Intergen, y su posterior autorización por parte de las oficinas centrales de la Dirección General de Ordenamiento Ecológico e Impacto Ambiental (DGOEIA), dependiente del Instituto Nacional de Ecología (INE)-Semarnat en la Ciudad de México, contó con una escasa participación del personal técnico de la delegación Baja California, y con un bajo perfil de participación pública.

En efecto, como se menciona en el capítulo II, el proyecto de Sempra (Termoeléctrica de Mexicali) fue presentado el 31 de agosto de 2000, en las oficinas de la entonces DGOEIA del INE en la Ciudad de México para iniciar el proceso de evaluación de impacto ambiental, mismo que en todo momento se llevó a cabo en aquella ciudad. La participación de la delegación Baja California de la Semarnat, a petición de la DGOEIA (Oficio D.O.O.DGOEIA.-05994, del 11 de octubre de 2000) se limita a extender una opinión técnica del proyecto, considerando en su respuesta (Oficio Número DFMARNP-BC.000622/00, del 9 de noviembre del mismo año) que el proyecto es factible.

A la par, y con base en los artículos 34 y 35 de la Lgeepa, el INE integró el expediente del proyecto “Termoeléctrica de Mexicali, S. de R.L.”, mismo que se puso a disposición del público, en el Centro Documental del INE en México, Distrito Federal, es decir, a tres mil kilómetros de distancia de la ciudad donde se emplazaría el proyecto.

En el texto del oficio número D.O.O.DGOEIA.-000032, de fecha 23 de enero de 2001, mediante el cual la DGOEIA de la Semarnat dictamina “que el proyecto es procedente, por lo tanto, ha resuelto autorizar de manera condicionada su desarrollo”; no hay evidencias de que la sociedad local, principal interesada y afectada por los impactos negativos del proyecto haya sido consultada y tomada en cuenta sus opiniones, tal como lo establecen las bases para la consulta pública previstas en los artículos 34 y 35 de la Lgeepa, así como en los artículos 40, 41, 42 y 43 de su reglamento en materia de impacto ambiental, por lo que el proceso careció de la más elemental transparencia, a la vez que se puso de manifiesto las inconsistencias del procedimiento de la EIA para lograr una efectiva participación social en la toma de decisiones.

Como se puede apreciar, aunque en los años recientes se observa una tendencia clara hacia la desconcentración del procedimiento de evaluación de impacto ambiental hacia las oficinas delegacionales de la Semarnat, aún persiste la posibilidad de que el agente promotor de un proyecto (por ejemplo, de generación termoeléctrica) pueda discrecionalmente presentar su proyecto en las oficinas centrales de la entonces DGOEIA, hoy Dirección General de Impacto y Riesgo Ambiental (DGIRA) de la Semarnat, lo que invalida toda posibilidad de llevar al terreno de los hechos los esfuerzos institucionales de desconcentración.

Desde el punto de vista regional y binacional, la autorización ambiental de ambas plantas del lado mexicano a pesar de que la mayor parte de la energía generada por ambas se exporta para su consumo en el mercado eléctrico de California, y más particularmente para el de San Diego, ha dejado una serie de lecciones.

Por un lado, ha hecho evidente la mayor laxitud de la normatividad ambiental mexicana en materia de evaluación de impacto ambiental, respecto de las leyes de Estados Unidos y del estado de California, con lo que las empresas transnacionales promotoras de ambas centrales prefirieron instalarse del lado mexicano, evadiendo su responsabilidad de dar cumplimiento a las obligaciones ambientales de aquel país.

En efecto, de haberse instalado en el valle Imperial ambas centrales tendrían que cumplir con, por lo menos, tres requerimientos de carácter federal que se aplican a regiones consideradas de no cumplimiento en materia de calidad del aire, como es el caso del condado Imperial. Estos requisitos se refieren a compensar las nuevas emisiones con mayores reducciones en las emisiones actuales, adoptar los métodos más estrictos de control ambiental hasta garantizar la más baja emisión de contaminantes y certificar que otras instalaciones del mismo corporativo están cumpliendo con la normatividad en materia de contaminación del aire.

Al instalarse en Mexicali, La Rosita y Termoeléctrica de Mexicali, han propiciado con su operación al sur de la frontera un conflicto ambiental binacional, que incluso ha llegado hasta la Suprema Corte de Justicia de Estados Unidos.

Otro aspecto relevante tiene que ver con el hecho de que el condado de Imperial, California, no podrá alcanzar sus metas en materia de calidad del aire (en la actualidad no cumple con los estándares para ozono, PM_10, PM2.5 y CO para la ciudad de Calexico) mientras continúe la llegada de más industrias del lado mexicano, sin que éstas se instalen y operen bajo un sistema de gestión y de política ambiental mucho más integral y estratégico, que vaya más allá de los simples controles de emisiones a la atmósfera; dentro de los cuales la evaluación de impactos al ambiente de futuros proyectos deberá tomar en cuenta al menos dos temas de suma importancia: los aspectos transfronterizos de esos impactos y la evaluación ambiental a nivel de planes y programas de desarrollo.

Si bien es cierto que en México, a través de la aplicación de la manifestación de impacto ambiental (MIA), se han podido mitigar los efectos ambientales de muchas obras u actividades que anteriormente se llevaban a cabo sin un control efectivo, es preciso reconocer que la normatividad vigente y los procedimientos administrativos derivados de ella experimentan algunas deficiencias, entre las que destacan la centralización en el gobierno federal de una gran cantidad de decisiones, la ambigüedad en el establecimiento del tipo de obra o actividad que requiere su aplicación, así como la falta de procedimientos administrativos claros y de mecanismos de participación social que otorguen transparencia y certidumbre en los procesos de decisión.

Por ejemplo, en lo referente a la centralización de funciones, el artículo 5 de la Lgeepa señala las facultades de la federación, dentro de las que destaca la evaluación del impacto ambiental de las obras o actividades a que se refiere el artículo 28 de la ley, entre otras, las de la industria eléctrica. Por lo tanto, en materia ambiental, las obras o actividades del sector eléctrico son competencia exclusiva de la federación.

Esto ha propiciado que los estados libres y soberanos del país, poco o nada tengan que ver en la decisión de establecer una central de generación de energía eléctrica en su territorio; con todo lo que esto pueda representar en términos del manejo sustentable de sus recursos o de la calidad de su medio ambiente.

Si bien la reforma al artículo 11, publicada en el DOF (31 de diciembre de 2001), plantea que “la federación, por conducto de la Secretaría, podrá suscribir convenios o acuerdos de coordinación, con el objeto de que los gobiernos del Distrito Federal o de los estados, con la participación, en su caso, de sus municipios”. El objeto de esta reforma es que estados y municipios asuman varias de las facultades de la federación, en el ámbito de su jurisdicción territorial.

Dentro de las facultades anteriores se menciona la evaluación de impacto ambiental de las obras o actividades a que se refiere el artículo 28 de la ley, con excepción de las correspondientes al sector eléctrico, entre otras. Por lo que los estados, siguen sin injerencia en los procesos de evaluación del impacto ambiental de obras o actividades relacionadas con la industria eléctrica.

LA EVALUACIÓN AMBIENTAL ESTRATÉGICA

Aquí se postula la idea de que las consideraciones ambientales tienen que integrarse dentro de la totalidad del proceso planificador del desarrollo económico, aunque para estar en concordancia con los objetivos de la investigación, sólo se hace referencia a la planeación del sector eléctrico. En este sentido, la EAE se perfila como un instrumento de gran potencialidad para promover el desarrollo sustentable; a la vez surge como una opción que permite integrar la política ambiental con la política social y económica.

Como parte de los objetivos de esta investigación, se ha realizado un análisis del marco legal de la EAE en distintos ámbitos geográficos, principalmente de otros países, destacando las siguientes conclusiones:

La NEPA de Estados Unidos, promulgada en 1969, es el marco legal de referencia de muchas reglamentaciones en otros países en materia de evaluación estratégica.

La referencia a la evaluación ambiental estratégica no existe en la legislación nacional ni estatal mexicana, la Lgeepa y su reglamento en materia de evaluación de impacto ambiental solamente hacen referencia a dos modalidades para la elaboración de la manifestación de impacto ambiental, la modalidad particular y la modalidad regional, las cuales tienen una connotación más de tipo geográfico que estratégico.

Hasta antes de la publicación de la Directiva 2001/42/CE (Directiva EAE) entre los países de la Unión Europea, en nueve de ellos no existía legislación sobre evaluación estratégica.

La Directiva 2001/42/CE (directiva EAE) supone un importante cambio de enfoque de las evaluaciones ambientales estratégicas, poniendo las bases para un tratamiento homogéneo en todo el territorio de la Unión Europea. La Directiva fue traspuesta en todos los Estados miembros antes del 21 de julio de 2004. Se considera que esta directiva puede ser una pieza fundamental para la implementación jurídica de la EAE en México, una vez que las autoridades ambientales de este país decidan adoptarla; de ahí la importancia de tomarla como base para el diseño de la propuesta metodológica de esta investigación.

Existe una amplia diversidad de procedimientos legales y administrativos en la aplicación de la EAE, al mismo tiempo que diversos organismos internacionales y nacionales han desarrollado una serie de guías metodológicas que buscan facilitar su conocimiento y aplicación.

Se considera que ante la inminente llegada de, cada vez más, infraestructura para la generación de energía eléctrica en la región fronteriza de California-Baja California, es importante llevar al plano de la toma de decisiones temprana las repercusiones ambientales de dichas centrales de generación. Particularmente, mas no exclusivamente, sus implicaciones en la calidad del aire de una cuenca atmosférica transnacional con importantes signos de degradación.

La EAE es un proceso que actualmente está internacionalizándose: primero, debido a intercambios comerciales que guardan los países, donde se busca que éstos cuenten con ventajas semejantes en términos ambientales; segundo, como requisito para el financiamiento, en el caso de la Unión Europea se convierte en una condicionante para acceder a los fondos estructurales para promover planes o programas de desarrollo regional al igual que para otros organismos de financiamiento internacional como el Banco Mundial. Vale la pena recordar que en este sentido México cuenta con acuerdos comerciales con la Unión Europea, Estados Unidos y Canadá, países que consideran la EAE un instrumento de evaluación del impacto ambiental en el terreno de las políticas, planes y programas, y tercero, como instrumento de evaluación interna, dado los vacíos que presenta la evaluación de impacto ambiental para políticas, planes y programas.

La instrumentación metodológica de la EAE se ha hecho por medio de la aplicación de métodos y técnicas a la realización de propuestas por diferentes países. Por un lado, se han tratado de adecuar las técnicas generales de la EIA para responder a los niveles estratégicos y, por otro, explorar otras provenientes de la planeación territorial. Las principales aplicaciones de la EAE en el contexto internacional se han dado en la elaboración de planes y programas y en el menor de los casos a las políticas.

Es importante destacar que el marco jurídico mexicano en materia de impacto ambiental no tiene contemplada la EAE como un elemento necesario para la evaluación de otros niveles de acción como políticas, planes y programas. Dicho de otra forma, existe la EIA para proyectos bajo dos modalidades: regional y específica. Aunque la modalidad regional pudiera parecerse un poco al concepto de la EAE, ésta no cumple con los mismos objetivos. Sin embargo, mientras no exista la figura jurídica para la EAE, es posible que haya quienes piensen que la autoridad ambiental pudiera echar mano de la modalidad regional para evaluar planes y programas, retomando algunas de las técnicas empleadas en la EAE.

Sin embargo, se considera que la aplicación de la EAE no puede verse como algo voluntario o sujeto a la discrecionalidad de las autoridades encargadas de la política ambiental, antes bien la decisión de su implementación tendrá que plasmarse en el marco normativo mexicano. Esto sin duda implica hacer modificaciones a la Lgeepa y a su reglamento en materia de evaluación de impacto ambiental, y aunque esto no es un asunto fácil se estima que la autoridad ambiental federal se encuentra en este camino.

Más temprano que tarde la EAE en México va a tener que considerarse en el marco jurídico ambiental, bien como resultado de presiones externas comerciales o para el financiamiento internacional de programas o planes de desarrollo, al igual que sucedió con la EIA a principios de la década de 1980 antes de su instrumentación en la Lgeepa en 1988.

Uno de los objetivos de la EAE es mejorar el proceso de planificación; para ello, ésta debe formar parte del procedimiento de elaboración del plan o programa desde las fases iniciales del mismo. Para que pueda lograrse tal objetivo es necesario que el proceso de planificación esté regulado, sea conocido y participativo. En relación con este punto, cabe señalar que en materia de evaluación de impacto ambiental esto no sucede a menudo en México, ya que generalmente cuando un proyecto es sometido a este proceso ya ha sido previamente definida su ubicación geográfica, así como lo elementos técnicos de su construcción y operación, dejando de lado la participación pública.

Cuanto más elevado sea el nivel estratégico del plan o programa, mayor es el nivel de incertidumbre de los efectos que sobre el medio ambiente tendrán las propuestas del plan, en todo caso superior a los proyectos. Es por ello que la práctica de la EAE debe estar impregnada del principio de precaución de modo que, las incertidumbres no impidan una correcta evaluación de los impactos previsibles.

La EAE no puede ser un instrumento meramente justificativo de las propuestas del plan, y tampoco debe verse como un obstáculo los retrasos que su implementación provoque. Por el contrario, la EAE realizada correctamente mejora el proceso de planificación con propuestas más adecuadas al desarrollo sustentable y, mediante la participación pública, socialmente mejor aceptadas.

La EAE se sustenta en una elevada flexibilidad metodológica que deberá adaptarse a las características del plan o programa, para el caso de estudio el POISE de Baja California, así como a la fase del proceso de planificación en la que se incorpora.

Los planes y programas conducen a la propuesta de un conjunto de proyectos que son evaluadas individualmente en la EIA, precisamente a nivel de proyectos. Por ello, la EAE deberá tomar en consideración los efectos acumulativos y sinérgicos producidos, no sólo por todos los proyectos que deriven del POISE, sino también por otros planes con distintos grados de avance y desarrollados sobre el mismo territorio bajacaliforniano.

De igual manera, y tomando en cuenta que los planes y programas inciden en ámbitos territoriales diferentes: local, regional, nacional e internacional o transfronterizo; la metodología EAE deberá permitir esta diversidad de escalas.

El proceso de planificación es una cadena de consideraciones que conducen a distintos niveles de toma de decisiones. Cada nivel emite orientaciones al nivel inferior. Las conclusiones de la EAE de cada nivel se tomarán en consideración en la toma de decisiones. De esa forma, la metodología EAE que en esta investigación se propone permite la elaboración de las evaluaciones en los distintos escalones del proceso de toma de decisiones, pasando del POISE a los proyectos individuales que de él se desprendan.

Asimismo, la toma de decisiones en los procesos de planeación no es más que la elección motivada y razonable de una alternativa entre varias. A diferencia del estado actual de evaluación por proyectos (EIA), donde no se toman en cuenta alternativas al proyecto propuesto; la metodología de EAE debe estar orientada a la evaluación de las distintas alternativas que el POISE pueda presentar, conduciendo a la selección de la mejor según los criterios establecidos.

Es importante señalar que la EAE no sustituye el estudio de impacto ambiental de los proyectos emanados del plan o programa; al contrario, lo facilita, ya que de la evaluación estratégica deben surgir orientaciones y criterios a considerar en la EIA. La metodología de la EAE que aquí se propone para evaluar ambientalmente el POISE posibilita esta función. Además permitirá que el traspaso de datos de la EAE a las distintas EIA se realice de manera eficaz. No sería razonable que cada EIA se realizara como si nada se hubiese hecho en el escalón previo del proceso de planeación.

Las guías metodológicas revisadas, así como la propia Directiva 2001/42/CE han sido instrumentos fundamentales para conseguir diseñar una propuesta cuyos beneficios al proceso de evaluación ambiental del sector eléctrico para una región con características especiales por aquello de los aspectos transfronterizos, pudieran también ser llevados a la práctica para otros sectores estratégicos del desarrollo.

EL TEMA TRANSFRONTERIZO

A lo largo de esta investigación se encontraron evidencias que demuestran la existencia de todo un marco legal, a través de convenciones, convenios y acuerdos que deriva en lo que se conoce como derecho ambiental internacional, mismo que propicia la colaboración transfronteriza y la adopción de esquemas de evaluación de impacto ambiental transfronterizo.

Por ello, los documentos finales firmados en las convenciones de Estocolmo y Río de Janeiro, a pesar de no ser instrumentos coercibles, son considerados como la piedra angular del derecho ambiental internacional y han servido de guía para la política ambiental sostenible de numerosos Estados, incluyendo a México.

Así, se ha identificado que la base del principio de prevención del daño ambiental transfronterizo fue expresada en el principio 21 de la Declaración de Estocolmo y el principio 2 de la Declaración de Río, en virtud de la cual,

De conformidad con la Carta de las Naciones Unidas y los principios del derecho internacional, los Estados tienen el derecho soberano de aprovechar sus recursos naturales según sus políticas ambientales y de desarrollo, y la responsabilidad de velar por que las actividades realizadas dentro de su jurisdicción o bajo su control no causen daños al medio ambiente de otros Estados o de zonas que estén fuera de los límites de la jurisdicción nacional.

Como resultado de ese postulado y del interés de la comunidad internacional por resolver y hacer frente a problemas ambientales de índole transfronteriza han venido surgiendo una serie de instrumentos jurídicamente vinculantes para los países firmantes, entre los que destacan el Convenio sobre la Contaminación Atmosférica Transfronteriza de Largo Alcance (Convenio de Ginebra); el Convenio de la Comisión Económica para Europa de las Naciones Unidas sobre la Evaluación de Impacto Ambiental en el Contexto Transfronterizo (Espoo, Finlandia), que fue complementado por el Protocolo para la Evaluación Ambiental Estratégica (Kiev, Ucrania), hasta llegar a la aprobación de la Directiva 2001/42/CE, cuyo objeto es conseguir un elevado nivel de protección del medio ambiente y contribuir a la integración de aspectos medioambientales en la preparación y adopción de planes y programas con el fin de promover un desarrollo sustentable.

Otro de los objetivos de la Directiva 2001/42/CE es cuidar el tema relacionado a los impactos transfronterizos; por ello propone que cuando un plan o programa elaborado por un Estado miembro pueda tener repercusiones ambientales importantes en otro Estado miembro, se tomarán medidas para que ambos se consulten y para que las autoridades competentes y el público estén informados y capacitados para manifestar su opinión.

Como se puede apreciar, existe una vasta experiencia internacional que puede y debe ser tomada en cuenta por Estados Unidos y México en la búsqueda de instrumentos que faciliten la comunicación y propicien la solución de problemas ambientales de carácter binacional o transfronterizo.

De igual forma, y como resultado de los marcos normativos internacionales, en distintas regiones del mundo han venido floreciendo y adquiriendo cada vez mayor grado de madurez los mecanismos institucionales de colaboración binacional y, en algunas regiones, los de carácter multilateral.

La lección que se debe tomar en cuenta es que hay una gran cantidad de modelos y casos exitosos de colaboración ambiental transfronteriza, de entre los que destacan el Gabinete de Iniciativas Transfronterizas entre las comunidades de Alentejo, Portugal y Extremadura, España; la Comisión Internacional Conjunta entre Canadá y Estados Unidos; la Comisión Internacional para la Protección del Río Danubio, así como el Comité de Cooperación Técnica para la Promoción del Desarrollo y la Protección Ambiental de la Cuenca del Río Nilo (TECCONILE), entre otros.

Desde luego, en ese apartado de la investigación no se ignoró la experiencia acumulada en la larga historia de acuerdos, tratados y convenios suscritos por México y Estados Unidos. En este sentido, se observó que por muchos años los gobiernos de ambos países se han visto involucrados en esfuerzos de cooperación formal e informal asociados con la protección del ambiente y los recursos naturales de su frontera común. Así, numerosos acuerdos bilaterales han brindado una guía para la definición de estrategias y acciones en pro del mejoramiento de la calidad ambiental.

No obstante, las prácticas no sustentables en la región fronteriza han traído como consecuencia condiciones de degradación del medio ambiente binacional. De la misma forma, aunque la región fronteriza de California y Baja California se encuentra dividida por una línea política, con una permeabilidad selectiva en lo referente al tránsito de personas y al comercio de mercancías y servicios, esta resulta definitivamente nada efectiva para detener el flujo transfronterizo de contaminantes atmosféricos, que van y vienen de norte a sur, sin reconocer la línea divisoria entre ambas comunidades.

De modo que la contaminación del aire, entre otros, ha sido un problema que al paso del tiempo, se ha venido agudizando en las ciudades hermanas, que a lo largo de la frontera común, coexisten gracias a una compleja red de interrelaciones sociales, culturales y económicas.

Se observa que a pesar de los múltiples esfuerzos de colaboración, poco se ha logrado para institucionalizar las acciones y programas que atiendan la problemática ambiental común. Las diferencias en los sistemas políticos y en las estructuras administrativas de ambos gobiernos, tanto nacionales como locales, afectan la cooperación binacional; por ello es importante pasar a un estado de la planeación y la gestión ambiental conjunta.

No obstante reconocer el principio según el cual cada país tiene la responsabilidad de garantizar que sus actividades no causen un daño significativo en el otro; y a pesar que las normas internas de ambos países, sobre la calidad del aire marcan estándares similares, es importante notar que sus leyes se encuentran en etapas muy diferentes de implementación y aplicación.

Por otro lado se observa una total desvinculación entre los mecanismos y planes de mejoramiento de la calidad del aire que ambos países han instrumentado de manera individual, y es un hecho que éstos no se aplican más allá de su frontera internacional. Por lo que la efectividad de los mismos se ve truncada en la línea fronteriza. Tal es el caso de las disposiciones del Acta de Aire Limpio de Estados Unidos y del Acta de Aire Limpio de California, así como los programas para mejorar la calidad del aire de las ciudades de Tijuana y Mexicali, en Baja California. Lo anterior, a pesar de que ambos binomios de ciudades fronterizas hermanas (Tijuana-San Diego y Mexicali-Imperial) tienen en común el hecho de compartir y ser parte de una misma cuenca atmosférica. De tal forma que las acciones o proyectos que se realicen a un lado de la frontera, necesariamente tienen implicaciones sobre el otro.

Es evidente que en la legislación ambiental de ambos países existen vacíos que impiden atender de manera adecuada estos temas. Y que, de mantenerse esta tendencia, seguirá abierta la puerta falsa de incorporar cada vez más infraestructura eléctrica en el estado de Baja California para abastecer al mercado de California, bajo el errático argumento de menor costo en la mano de obra, menores requerimientos ambientales, obtención rápida de permisos y autorizaciones, y un mismo nivel de acceso al mercado de California, tal como lo es para las instalaciones construidas en ese estado.

Resulta importante mencionar que la gravedad de los problemas ambientales, sobre todo aquellos relacionados con la calidad del aire y la generación termoeléctrica, en la frontera de California, Estados Unidos y Baja California, México sin duda tiene su origen en una falta de

• planeación conjunta y coordinada en materia de energía,

• evaluación ambiental de los impactos ambientales del sector generación de electricidad desde las primeras etapas de su planeación,

• monitoreo de la calidad del aire al alcance de la población,

• normatividad ambiental estandarizada,

• implementación conjunta de programas de control y reducción de emisiones y

• mecanismos de evaluación ambiental transfronteriza.

Sin duda, la propuesta que aquí se plantea conlleva establecer esfuerzos adicionales a los antecedentes de colaboración ambiental entre ambos países. Los beneficios de instrumentar y adoptar instrumentos de planeación y gestión ambiental conjunta en esta región, en la que se comparten recursos naturales y una ubicación geográfica estratégica, tendrán una positiva repercusión en las políticas encaminadas a posicionar a esta región como una de las de mayor nivel competitivo y de bienestar social en el concierto de las economías globalizadas.

Vale la pena recordar, que no obstante todo lo anteriormente señalado, los municipios mexicanos cuentan con un marco legal e institucional para fundamentar e implantar una gestión local ambiental orientada hacia el desarrollo sustentable; este sustento tiene sus bases en la propia Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en la Lgeepa, así como en la Ley sobre la Celebración de Tratados. De modo que no existe impedimento para que los municipios fronterizos de Baja California, principalmente Tijuana y Mexicali, desarrollen, promuevan e implementen acciones de colaboración transfronteriza con sus ciudades hermanas, San Diego y Valle Imperial, respectivamente.

LAS POLÍTICAS INSTITUCIONALES

La actual política energética, así como aquella dedicada a la evaluación ambiental de los impactos de ese sector, son en México, a diferencia de Estados Unidos, dos procesos altamente centralizados, lo que vulnera y empobrece la participación de los gobiernos locales (estado y municipios) en la toma de decisiones, ignorando los nuevos enfoques de gestión gubernamental que reconocen la importancia de la participación de los niveles subnacionales en la promoción del desarrollo económico y el bienestar social, con un enfoque de sustentabilidad.

Algo similar ocurre en materia de asuntos transfronterizos, la política nacional en la materia obliga a que las interrelaciones con el vecino país del norte sean abordadas desde la esfera federal dejando muy acotada la participación de los gobiernos y comunidades locales.

Sin embargo, como se describió en el capítulo III, existen ya dos ejemplos exitosos de colaboración ambiental entre comunidades locales: la región Paso del Norte (El Paso, Doña Ana y Ciudad Juárez), así como la de ambos Nogales (Sonora y Arizona). Los dos casos deben ser analizados con detenimiento con miras a conocer los detalles de sus acciones de colaboración y sus resultados, para que aquellos aspectos que sean factibles sean adaptados a la realidad de la frontera California-Baja California, buscando así una mayor integración de esfuerzos conjuntos que deriven en una mejora sustentable de la calidad del aire de esta región.

Para ello, se considera importante mejorar del lado mexicano la capacidad de gestión de los gobiernos municipales. De modo que, el reto de los municipios, tanto para el de Mexicali como el de Tijuana, estará en la búsqueda de propuestas integrales para la gestión ambiental transfronteriza, a través de la formulación de programas específicos y acciones concretas para la atención de los problemas ambientales prioritarios, incluyendo aquellos que se presentan fuera de su jurisdicción. Para esto deberán incorporar acciones innovadoras, en las que se integren las capacidades de regulación y articulación del funcionamiento interior de sus diversas dependencias, así como con las dependencias de orden federal y estatal, a través de sus instrumentos de coordinación, regulación y control.

Dicho de otra forma, se considera que en la medida en que los gobiernos locales cuenten con mayores capacidades de gestión y una visión estratégica podrán integrar conceptual y operativamente los temas ambientales transfronterizos en la agenda pública y gubernamental, orientando de esta manera sus esfuerzos de desarrollo social y productivo bajo una perspectiva más regional y transfronteriza.

Por otra parte, es de esperarse que la incorporación de la EAE al marco normativo mexicano tenga repercusiones en el marco institucional. Las más evidentes tienen que ver con la capacitación del personal técnico de las instituciones ambientales de los tres órdenes de gobierno, para ello se tendrán que realizar acuerdos o convenios con aquellos organismos internacionales que se encargan de promover la implementación de la EAE, uno de ellos es el PNUMA. Lo mismo tendrá que ocurrir con los técnicos de los despachos de consultoría ambiental y con los de las dependencias encargadas del sector eléctrico, por ejemplo los técnicos de evaluación de impacto ambiental de la Gerencia de Protección Ambiental de la CFE.

PRINCIPALES APORTACIONES

El producto de este trabajo presenta una nueva alternativa para analizar, describir y evaluar los impactos ambientales de las centrales termoeléctricas, desde dos enfoques particularmente importantes, la evaluación ambiental estratégica a nivel de planes y programas de infraestructura eléctrica, y la consideración de los aspectos relacionados con los impactos ambientales transfronterizos de tales planes y programas.

Esta investigación también ha logrado establecer las diferencias que existen entre el modelo tradicional, y hasta oficial, de evaluación de impacto ambiental a nivel de proyectos individuales; respecto del modelo de evaluación que ha aquí se propone a nivel de las primeras etapas del ciclo de planeación de un plan o programa, incorporando al proceso de toma de decisiones las implicaciones ambientales al mismo nivel de importancia que las consideraciones de tipo social y económicas.

Las experiencias internacionales basadas en la aplicación de la evaluación ambiental estratégica a planes o programas de infraestructura eléctrica están poco desarrolladas, y son muy escasas. Sin embargo, en México no se ha localizado ninguna aplicación, ni práctica ni teórica, en el ámbito de la EAE a la infraestructura del sector eléctrico.

De la misma manera se considera como una aportación la posibilidad de repetir esta propuesta en otras zonas de la región fronteriza, con condiciones semejantes de degradación de la calidad del aire, así como la posibilidad de aplicar la evaluación de impacto ambiental estratégico y transfronterizo en otros sectores como manejo de cuencas hidrográficas, planes de desarrollo regionales, transporte, entre otros

La propuesta metodológica incluye la definición de cómo se podría implantar este esquema de evaluación ambiental transfronterizo en la región de estudio, es decir, su institucionalización.

FUTURAS LÍNEAS DE INVESTIGACIÓN

Se considera importante el desarrollo de guías metodológicas adecuadas a la realidad mexicana del procedimiento de evaluación ambiental estratégica, así como su adaptación a planes y programas de infraestructuras del sector eléctrico, así como de otros sectores, entre los que podrían destacar el hidráulico, el de transporte y comunicaciones, el industrial, el desarrollo urbano, así como el agropecuario.

Otra línea de interés sería el desarrollo de un sistema binacional de compensación de emisiones, que permitiría la instalación de nuevas industrias y/o la ampliación de las existentes en la región, sin que ello traiga consigo un aumento en el volumen de emisiones y una mayor degradación de la calidad del aire.

La compensación de emisiones implica que, en la región binacional se debe reducir más de una tonelada por año, por cada tonelada de contaminante emitido por una nueva industria o una en expansión. Así, una nueva fuente de emisión, que pretenda instalarse en una cuenca atmosférica compartida, deberá primero garantizar la reducción de emisiones en cualquiera de las fuentes ya existentes en la región binacional, antes de obtener sus permisos de instalación y operación. Esta reducción de emisiones deberá ser proporcional, o preferentemente mayor, a la cantidad que aportará a la atmósfera la nueva fuente.

Finalmente, se espera el desarrollo de redes internacionales preocupadas por la definición, análisis y comprensión del concepto de unicuenca atmosférica o cuenca binacional compartida, a partir del cual puedan estructurarse cada vez más políticas de calidad del aire, que contengan estrategias binacionales convergentes y verdaderamente efectivas en la reducción de la contaminación del aire transnacional.

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LEGALES

Esta investigación fue dictaminada por pares académicos.

Nieblas Ortiz, Efraín Carlos.

Propuesta metodológica para una evaluación ambiental estratégica y transfronteriza del sector eléctrico en la región California-Baja California [recurso electrónico] / Efraín Carlos Nieblas Ortiz. -- Mexicali, Baja California : Universidad Autónoma de Baja California, 2017.

1 recurso en línea. -- (Selección Anual para el Libro Universitario)

ISBN: 978-607-607-385-8

￼1. Política ambiental -- Región Fronteriza México-americana. 2. Sector eléctrico -- Aspectos ambientales. I. Universidad Autónoma de Baja California. II. t. III. s.

HC79.E5 N542 2017

©D.R. 2017 Efraín Carlos Nieblas Ortiz

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