Índice

Abreviaturas

Introducción

Capítulo I. Análisis institucional y esfuerzo docente en la educación media

Capítulo II. Estudios previos

Capítulo III. Perspectiva teórica

Capítulo IV. Estrategia metodológica

Capítulo V. Ensamble de arenas escolares: Motivación y control

Capítulo VI. Reconstrucción de arenas escolares: Percepción de los maestros

Capítulo VII. Efectos de las arenas escolares en el esfuerzo docente

Capítulo VIII. Discusión y debate

Conclusiones

Adenda

Bibliografía

Anexos

Legales

Universidad Autónoma de Baja California

Reynaldo Angulo Cázares

Arreglos institucionales a prueba

Análisis institucional del esfuerzo docente en escuelas de Sonora

Selección Anual para el Libro Universitario

ABREVIATURAS

INTRODUCCIÓN

En este trabajo se examinaron los efectos configurativos del diseño institucional en el esfuerzo de maestros de escuelas secundarias en Sonora. Tales efectos se dan por doble vía: directamente por la seguridad laboral de los maestros e, indirectamente, por la configuración organizacional que esta institución acarrea, desestabilizando el control del personal docente basificado. El enfoque propuesto se respalda en hallazgos de dos vertientes: la que acentúa los efectos conductuales de la seguridad laboral en los empleados y la que se refiere al efecto del diseño institucional del sistema educativo mexicano en la conducta de maestros. Ambas vertientes convergieron en el análisis del esfuerzo de los maestros. Se adoptó un método comparativo, de operaciones convergentes. Para el análisis se incluyeron tantos arreglos como hubiera en la educación básica, diferenciándolos principalmente por contrato laboral. Así, aparte de los maestros basificados, están los interinos y los de escuelas privadas.

Se atendieron llamados a realizar estudios en la educación que incorporen perspectivas institucionalistas. En México, en las últimas décadas se ha reformado el marco normativo de la educación básica en varias ocasiones, precedido por un amplio debate sobre el desempeño y conducta docentes; sin embargo, se han dejado intactos los arreglos laborales que tienen como médula la seguridad laboral, a pesar de que fue señalada, una y otra vez, como la responsable del desempeño y conducta docentes. En la década de 1990 se ensayaron reformas para proveer incentivos, para ver si así se lograban cambios en la calidad educativa; pero se dejaron intactas las bases duras del sistema educativo. Finalmente, en 2012, las reformas adoptaron otro enfoque, atendiéndose los arreglos institucionales que habían perdurado por más de medio siglo.

En este trabajo se diseccionó la normatividad base de dichos arreglos institucionales, corroborándose no sólo materialización de la seguridad laboral, sino, sobre ella, la implantación de un modelo organizacional sustentado en la afinidad de intereses y preferencias. En el caso de los docentes basificados, las pocas situaciones legales que conducen al cese, máxima sanción que pueden recibir, son disipadas por este modelo. No sólo se plasma en la ley la seguridad laboral, sino que se garantiza por los arreglos institucionales subyacentes. La perspectiva teórica que se ensambló advirtió la pertinencia de analizar el vínculo existente entre diseño institucional-esfuerzo. Se sugirió atender la percepción que los actores tienen del diseño, por ejemplo, de las reglas institucionales que lo materializan. Este diseño y sus efectos son validados por los actores, de los cuales se deriva el siguiente patrón: la incertidumbre laboral está más difundida en maestros no basificados, quienes son mejor evaluados por sus supervisores en términos de disposición para el esfuerzo.

CAPÍTULO I. ANÁLISIS INSTITUCIONAL Y ESFUERZO DOCENTE EN LA EDUCACIÓN MEDIA

Y pensaba yo, los maestros mexicanos son buenos, muy

buenos, pero no sé quién los está desertando del deber.

Federico Berrueto Ramón

Es difícil refutar lo dicho en el epígrafe previo por Berrueto Ramón, subsecretario de la Secretaría de Educación Pública (SEP) de 1964 a 1970. Infructuoso sería enfrascarnos en una discusión de que si hubo alguien que hubiera hecho desertar del deber a los maestros. No lo hacemos porque el enfoque es delusorio. En este trabajo no estamos en la búsqueda de individuos culpables, los haya o no. Más que preguntar quién aleja a los maestros del deber, consideramos más fructífero responder qué y cómo. Se le agradece al subsecretario haber dejado testimonio de un problema añejo. Otro funcionario experimentado, Jaime Torres Bodet, sitúa la discusión en una trayectoria más compleja y estimulante; sin embargo, los estudios sobre la política educativa en México no le han dado la atención merecida a este personaje: lo han mencionado por su labor de secretario de la SEP, más que por el estímulo teórico en el tema de la educación. Nosotros lo rescatamos por esto último: por mostrar, en su narrativa, indicios de un modelo causal (Knoepfel, Larrue & Varone, 2007) de la deserción del deber y sus efectos.

Sobre el estado que guarda la educación básica en México hoy en día, sobresalen dos hechos. El primero se mostró como sospecha colectiva: el aprovechamiento de los alumnos en educación básica dejaba mucho que desear. Era vox populi que algo estaba mal en la educación básica, pero no se sabía bien a ciencia cierta qué era ni mucho menos a qué se debía. Esta sospecha se fortalece con las evaluaciones que llegaron con la alternancia política en 2000, particularmente la elaborada por el Programa para la Evaluación Internacional de Estudiantes [Programme for International Student Assessment (PISA)]. Un lustro después, la SEP empezó a evaluar el aprendizaje de alumnos de educación básica y media superior en el país. Se confirmaron las sospechas. El otro hecho incontrovertido es que dichos resultados no han podido remontarse a pesar de las reformas de las últimas décadas. Como veremos enseguida, los alumnos mexicanos siguen estancados y obteniendo los puntajes más bajos de los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE).

Sirvan estos hechos para delimitar el contexto de este trabajo. Al yuxtaponerlos así sugerimos que el qué y el cómo que afectan la deserción del deber en los maestros muestran, por esta vía, el estancamiento de los resultados en el aprovechamiento de los alumnos. La discusión que realizamos en la primera sección no alude al aprovechamiento de los alumnos, sino a la conducta-esfuerzo docentes. No obstante, damos por hecho que el esfuerzo de los maestros —en conjunto con otros de carácter social e individual— influye, de alguna manera, en el aprovechamiento de los alumnos. Vemos al acto pedagógico como un proceso de intervención del cual el maestro es responsable directo, teniendo como fondo la escuela y el sistema educativo. Así, consideramos el esfuerzo docente, en cuanto intervención, como acción institucionalmente configurada. Veremos que este enfoque nos fue inducido por las observaciones de Torres Bodet.

En la primera sección presentamos el modelo causal implícito en la narrativa de Torres Bodet, esquema que alude al diseño institucional ensamblado a finales de la primera mitad del siglo XX. Nos remitimos a un periodo tan remoto pues “[…] las instituciones y sus efectos pueden ser solamente comprendidas en sus contextos espacio-temporales particulares” (Kay, 2006, p. 22). Dichos arreglos institucionales, parcialmente vigentes hasta hoy, estructuran situaciones en espacios escolares que pudieran explicar el qué y el cómo de la llamada deserción del deber. En la segunda sección discutimos los intentos correctivos intentados durante la otra mitad del siglo XX, en cuya década de los cincuenta se empezaron a cuestionar los efectos de estos arreglos. En la última sección elaboramos la perspectiva de análisis en que nos apoyamos para analizar esta estructuración. Al final del capítulo presentamos los objetivos y la estructura de este trabajo.

ESTRUCTURACIÓN DEL SECTOR EDUCATIVO BÁSICO Y SUS EFECTOS

La Revolución es también organización,

ante todo, es organización.

Manuel Pérez Treviño,

Partido Nacional Revolucionario, 1929

Jaime Torres Bodet fue secretario de la SEP durante el periodo de Manuel Ávila Camacho (1943-1946) y durante el de Adolfo López Mateos (1958-1964). En su currículo aparecía haber sido secretario particular de José Vasconcelos (1920-1924) y funcionario de la SEP. En el ínterin fue embajador de México en Bélgica y Francia, secretario de Relaciones Exteriores, director general de la UNESCO, etcétera. Haberse movido en la estratósfera del poder le permitió formarse una vista panorámica, atestiguando la fuerza destructivo-creativa del periodo posrevolucionario, el cual se distinguió por el impulso de nuevos diseños o arreglos institucionales. Un arreglo institucional es un conjunto de reglas o acuerdos —formales e informales— que gobiernan las actividades de un grupo específico de personas persiguiendo ciertos objetivos (Davis & North, 1971). El poder estructurante de estas reglas penetró los rincones del Estado, incluyendo, desde luego, el sector educativo. En virtud de su calidad de testigo privilegiado, para el presente estudio nos basamos en la narrativa de Torres Bodet, la cual plasmó en su obra autobiográfica.

Al estrenarse como secretario en 1943, las piezas que estructuraron al sistema educativo estaban sobre el tablero. Las de más peso configurativo provenían del exterior del sistema (Loyo, 2010). Es el caso del Estatuto Jurídico para los Trabajadores de los Poderes de la Unión (Poder Ejecutivo Federal, 1958), impulsado por el presidente Lázaro Cárdenas (1934-1940) y ratificado por su sucesor en 1941 (en lo sucesivo nos referiremos a este documento como “el Estatuto”). Esta pieza normativa, declarada anticonstitucional[1] (Remolina, 2006), era el intento[2] más reciente por desterrar la “política de campanario” (Arnaut, 1998; Dávalos, 1998). Según Arnaut (1994), éste era el epíteto dado a la forma ―“fluctuante”, “arbitraria”, “caprichosa y personalizada”― en que políticos locales[3] disponían del reclutamiento, sueldo, salida y otras prestaciones de los maestros. Los maestros se quejaban de “[…] descensos arbitrarios, despidos abruptos o traslados a otra escuela” (Ross, 1923, p. 163); también eran motivo de queja los bajos salarios, recortes presupuestales, retraso en su pagos, etcétera (Arnaut, 1998; Meneses, 1998a). Por otro lado estaba la necesidad de estabilizar el brazo ejecutor del Estado ―la burocracia― si habría de implementarse el programa revolucionario en el terreno educativo.

El caso es que, según Torres Bodet, el contenido del Estatuto estructuró al sistema educativo, creándole dos problemas a la SEP. El primero lo observa al llegar como secretario en 1943. Durante la entrevista de trabajo con el presidente Manuel Ávila Camacho, Torres Bodet le expone una valoración ex ante. Le advierte que la inamovilidad laboral, piedra angular del Estatuto, afectaría la conducta de maestros, en particular su motivación para esforzarse. Se impulsaban nuevos juegos, limitando los movimientos de los directivos de la SEP y debilitando su autoridad. Le sugiere que se sustituya por una ley de servicio. El presidente no le hizo caso. En su obra autobiográfica, Torres Bodet hace un recuento ex post de su siguiente periodo (1958-1964), donde se ve el segundo problema: los funcionarios de la SEP no controlaban al personal operativo, aquel que maniobraba a ras de suelo. Veamos estos problemas con más detalle.

PROBLEMAS MOTIVACIONALES A LA VISTA

Torres Bodet (1994, p. 62),[4] aprovechando la “[…] voluntad de un cambio de orientación, o por lo menos de estilo”, sugiere a su jefe Ávila Camacho que reemplace al Estatuto por una ley de servicio civil; sin embargo, no tiene éxito y se sigue erigiendo, bloque tras bloque, el edificio corporativista (Schmitter, 1974). Al funcionario le inquietaba la orientación que el Estatuto daba a las políticas del personal de la SEP, específicamente, en el caso de la contratación de maestros. Advertía que, con el mencionado documento, aptitudes y vocación pasaban a segundo término como requisitos para ingresar. Efectivamente, el único de éstos era el periodo de espera de seis meses a partir del ingreso (Santibáñez, 2007), no teniendo nota desfavorable en el expediente. Sólo eso. Cuestionaba: “¿Cómo otorgar, por igual, el mismo tipo de garantías a quienes tenían derecho para asumir la función que desempeñaban y a muchos otros que, sin merecer semejante función, iban a mantenerse en sus puestos por obra del Estatuto?” (Torres Bodet,1994, p. 64).

Otra afectación era la salida-retención de maestros. El presidente Lázaro Cárdenas (1934-1940) había dejado lo suficientemente claras las intenciones en la “Exposición de motivos” del Estatuto: se trataba de eliminar los privilegios de los altos servidores públicos (Remolina, 2006, p. 58), dispuestos a conducirse de manera arbitraria despidiendo personal a diestra y siniestra a final de cada sexenio. En pocas palabras, de lo que se trataba era de combatir la política de campanario. Pero de estas restricciones —que alcanzaban a la SEP— se quejaba Torres Bodet (1994, p. 64) cuando decía que el Estatuto no tenía “[…] más puertas normales de escape que la renuncia, el retiro o la defunción” (cursivas del autor). Ahora la SEP se veía obligada a retener maestros que no reunieran requisitos para serlo o cuya conducta o desempeño no lo ameritaban. Sólo había una llave para la puerta de salida y estaba en manos de los maestros. A los funcionarios les habían retirado el duplicado; les habían quitado la potestad para cesar, salvo excepciones acotadas y remotas. Pero lo que más le preocupaba era que las restricciones del Estatuto incidían en las creencias, conducta y esfuerzo de los maestros. “El Estatuto les hizo creer que bastaba ingresar ‒como fuera‒ y, después, durar […]”[5] (Torres Bodet, 1994, p. 65). Esto podía llevar a que se creyera que el fin (ingresar) justificara los medios. Dado que el empleo no se perdería fácilmente, la consigna se limitaría a ingresar a como diera lugar y adquirir inamovilidad laboral luego. Esto afectaría el esfuerzo. Que al maestro se le resolviera el problema de inestabilidad laboral era un logro personal o de justicia social para los tiempos referidos. Pero la inamovilidad laboral traería, según el propio Torres Bodet, estatismo:[6] los maestros ya no tendrían incentivos para cuidar su desempeño en la escuela, aunque sí “en los mítines” (p. 65). Ahora las órdenes de sus jefes no tenían tanta urgencia, pues ya no tenían poder sobre ellos. El poder se había desplazado hacia quienes controlaban retención y promoción: los sindicatos.

A nivel organizacional, el Estatuto parecía disparar otros efectos. Daba la impresión de estar detrás de la variabilidad en el esfuerzo docente, pues permitía que “[…] dentro de la misma estructura administrativa [trabajaran] seres dotados de porvenir […] y seres sin esperanza, sólo seguros de ver subir el ascensor de sus compañeros, mientras ellos seguían en su modesto piso […] “ (Torres Bodet, 1994, p. 65). Esto habla de una autoridad escolar debilitada. Una directora de plantel no disponía de mecanismos para exigir a los “seres sin esperanza” subir en el “ascensor burocrático”; es decir, volverse “seres dotados de porvenir”. Tampoco podía despedirlos si no lo hacían. Los “seres dotados de porvenir” tampoco tenían que esforzarse. Hacerlo era voluntario. Es más, hay indicios de que el ritmo de trabajo colectivo lo imponían los “seres sin esperanza”. Federico Berrueto Ramón, subsecretario de la SEP entre 1964 y 1970, se quejaba de que la autoridad escolar se sometía “[…] a los designios, no de los mejores, sino de los peores, que aprovechan la irresolución y la apatía de muchos otros” (Arnaut, 1998, p. 263).

Para resumir, el Estatuto, como matriz institucional, creaba la nueva posición del maestro basificado. Otra forma de expresarlo es que generaba nuevas situaciones de acción. Podríamos decir que otorgar inamovilidad laboral respondía a la necesidad de impulsar “[…] un programa técnico de acción social” (Remolina, 2006, p. 60) y a la urgencia de combatir la política de campanario. Pero ya sabemos cómo está el camino al infierno: Torres Bodet temía que, al otorgar inamovilidad laboral, los maestros ya no tendrían incentivos o motivos para esforzarse. Hacerlo se convertía en un proyecto personal, voluntario. El problema de fondo era que el Estatuto fabricaba situaciones en que el esfuerzo dependía solamente del código ético-moral del maestro-empleado. Usando por adelantado el lenguaje del capítulo III, se configuraban arenas-situaciones de acción. Pero esta estructuración, como veremos enseguida, no se limitó a la situación de los maestros; también se estructuró la situación de los principales.

LA “FIRME UNIDAD SINDICAL”

En 1943, Torres Bodet veía con zozobra la creciente asertividad sindical. “La masa magisterial”, decía, desdeñaba a funcionarios. “Si éstos eran rígidos, buscaba el modo de eliminarlos, tan pronto como la abundancia de sus prosélitos avivaba en los dirigentes de las organizaciones en pugna el convencimiento de la fuerza que tenían en el país” (Torres Bodet, 1994, p. 63). Pero esta actitud desafiante no parecía provenir de la simple aritmética. Eventos de naturaleza configurativa sugieren que no fue así (Britton, 1979; Couffignal, 1990; Meyer, Segovia & Lajous, 1978; Patroni, 1998). Ya en la década de 1930 los sindicatos despachaban desde las oficinas de la SEP. El conflicto que el secretario Narciso Bassols (1931-1934) escenificó con los sindicatos da muestra de ello (Britton, 1979; Meneses, 1998a). Fue el Estado quien fijó las bases político-legales para que así sucediera y lo seguiría haciendo (Covarrubias, 2009; Patroni, 1998), pues las leyes y arreglos de la década de 1920 permitían la presencia sindical en órganos consultivos (Britton, 1979; Meneses, 1998a). Los sindicatos simplemente aprovechaban las oportunidades que se les brindaban.

Un par de años después, los movimientos reivindicativos de los maestros estatales y los conflictos intersindicales quitaban el sueño al presidente Lázaro Cárdenas, a tal grado de conminar la unificación sindical (Meneses, 1998b; Patroni, 1998). Estratega después de todo, el general ordena —aprueba tácitamente al menos— que se incruste una cláusula en el Estatuto que condicione el reconocimiento a un solo sindicato por dependencia (Arnaut, 1994). Su sucesor lo ratificó previa redacción de estilo ideológico. Acto seguido fue la incorporación de sindicatos al régimen (Collier & Collier, 1991; Couffignal, 1990). Con el decreto del Reglamento de las Condiciones Generales de Trabajo del Personal de la Secretaría de Educación Pública (SEP, 1946) se oficializó la incorporación del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE) a la estructura corporativista, atendiendo especificidades del sector (relaciones laborales, catálogo de empleados de confianza, etcétera). Se le confiere trato de sindicato único. Si bien el Estatuto fue abrogado en 1963 por la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, Reglamentaria del Apartado B) del Artículo 123 (LFTSE) (Segob, 1963), el Reglamento sigue vigente a pesar de que es posible negociar las condiciones cada seis años.

Estas medidas apaciguaron los conflictos sindicales, solucionándole un problema de gobernabilidad al régimen (Arnaut, 1994; Britton, 1979; Ornelas, 2008). Enseguida veremos los costos de estas acciones configurativas.

PROBLEMAS DE CONTROL

Arnaut (1998, p. 22) refiere que para la década de 1950 la SEP se había convertido en un “[…] gigantesco departamento de Personal”. La política centralizadora asfixiaba a la joven dependencia. Su crecimiento había sido tal que “[…] no sólo había reducido la capacidad de control y autocorrección administrativa y técnica, sino también la proporción de recursos presupuestales que no estaban atados al gasto corriente de la SEP, sobre todo al pago de los sueldos y honorarios”. En los funcionarios privaba la impotencia. La rigidez burocrática asediaba los rincones de la secretaría. La pérdida de control sobre docentes y cuadros medios era un problema serio (Arnaut, 1998; Ornelas, 2008). Esto era atribuido a la influencia sindical. Pero si adoptamos una visión de largo alcance —que vaya más allá de la incorporación sindical— nos daremos cuenta de que estos problemas se estaban cocinando desde hacía tiempo.

Torres Bodet (1994) también detectaba pérdida de control, si bien su hipótesis causal era más compleja que la influencia sindical. Él comenta: “En 1943 imaginé […] que la firme unidad sindical […] contribuiría a mejorar la federalización [toma de decisiones centralizada…]” (p. 243). No obstante, no todo salió acorde al plan. A su regreso tres lustros más tarde, se “[…] daba cuenta de que, desde el punto de vista administrativo, la federalización no era recomendable [al igual que] la unificación sindical no parecía favorecer de manera muy positiva a la calidad del trabajo docente de los maestros” (p. 243). El problema era que la SEP había

[…] perdido contacto con la realidad de millares de escuelas sostenidas por el gobierno. Nuestros informantes directos eran inspectores que, como socios activos del sindicato, encubrían a tiempo las faltas y las ausencias de los maestros, pues no ignoraban que les sería, a la larga, más provechosa que la estimación de sus superiores (Torres Bodet, 1994, p. 243).

El control, pues, se había perdido. Torres Bodet se había topado con lo que Crozier (1964) llama áreas de incertidumbre. Según esta perspectiva, ningún campo político o social es estructurado, controlado o regulado perfectamente (Knoepfel, Larrue & Varone, 2007). Se dejan márgenes de maniobra y discreción que actores, sin importar su posición o rol en la jerarquía organizacional, “[…] explotan deliberadamente […] para promover sus propios valores, intereses e ideas” (Knoepfel, Larrue & Varone, 2007, p. 42, traducción propia). De ahí que toda norma social, organización político-administrativa y regulación formal albergan áreas de incertidumbre. Pero lo dicho por Torres Bodet va más allá de esta idea. Apelemos a un recurso heurístico básico. Aceptemos que, en general, en toda jerarquía organizacional hay divergencia de intereses y preferencias entre directivos y los ejecutores de las órdenes. Estos últimos prefieren laborar relajadamente y tener tiempo libre; los primeros procuran que los trabajadores no tengan tiempo muerto durante las horas de trabajo. Esta estructura administrativa básica parece que no encaja en la organización escolar del sistema educativo.

La conducta encubridora de los inspectores denunciada por Torres Bodet sugiere que, más que divergencia, había afinidad de intereses y preferencias. El funcionario atribuye el encubrimiento a la membresía sindical: el inspector no daría patadas al pesebre (sindicato) reportando incidencias de los coagremiados; es más “provechoso” encubrirlas. Estamos frente a los efectos del triángulo de hierro compuesto por el sindicato, los mandos medios y maestros. Creemos que este señalamiento, si bien acertado, se queda corto. Se requiere profundizar en los mecanismos del encubrimiento. La siguiente pregunta puede guiarnos: ¿qué se requiere para ser socio activo del sindicato? Esta pregunta es importante, pues aparentemente es la afiliación sindical la que impulsa la conducta de los actores. Parece ser ―por el contexto corporativista de esta conducta― que se requieren atributos laborales para beneficiarse de la protección sindical. La pérdida de control emanaría, de ser así, de estos atributos.

En suma, el Estatuto-Reglamento configura la interacción entre la SEP, maestros y demás personal operativo. Siguiendo al mismo tiempo el programa antipolítica de campanario y el de acción social revolucionaria, las restricciones impuestas a funcionarios con puestos de mando aparecían como oportunidades para los empleados, maestros en particular. Enfocándonos en la posición de estos últimos, con la inamovilidad laboral, la afectación era triple: se les desmotivaba para esforzarse —dejando sin regulación al código de ética profesional individual—, se les protegía de consecuencias por no esforzarse y, como acabamos de señalar, con la afinidad de intereses y preferencias se comprometía el control sobre ellos. En la siguiente sección veremos que estos problemas pronto atraerían la atención de algunos funcionarios y otros actores preocupados por los resultados del sistema educativo. Gran parte de la segunda mitad del siglo XX fue de intentos reconfigurativos.

INTENTOS RECONFIGURATIVOS DEL SISTEMA EDUCATIVO

Doing the wrong things now may mean doing

more in the future.[7]

Joseph E. Stiglitz

Cada sexenio a partir de 1958 tuvo su fiebre reformista. La consigna era, dice Arnaut (1998, p. 24), “[…] resolver los problemas administrativos derivados de la expansión del sistema y […] rescatar para las autoridades superiores de la SEP el control sobre el personal” (cursivas del autor). La discusión de los problemas motivacionales aparecía, si acaso, subsumida. Al poner en primer lugar retomar el control se reconocía tácitamente que la SEP no controlaba al personal. Se creía que los problemas administrativos se resolverían desconcentrando y descentralizando. Al inicio se pensaba sólo desconcentrar, aunque después —sobre todo a partir de la década de 1980— se intensificaron las ínfulas y se empezó a hablar de descentralización política y constitucional, lo cual no se concretó sino hasta 1992. También se propuso transformar a inspectores y directores en empleados de confianza —sólo una vez en medio de la crisis político-estudiantil de 1968— (Arnaut, 1998). Lo que se buscaba era desarticular el triángulo de hierro asentado en la afinidad de intereses y preferencias.

En esta sección mostramos que los arreglos institucionales descritos en la sección previa resistieron exitosamente los intentos de recuperar el control perdido (1960-1990) y las posteriores reformas modernizadoras (Martínez, 2009). Si bien hubo intentos para alterar los arreglos, se logró poco. La fuerza transformadora de los impulsos reformistas —sin importar el aval que traían— se debilitaba una vez que se adentraba en la agenda. Ya sea por el poder sindical de veto, pronósticos gubernamentales de planes reformistas o razones fortuitas (muertes de secretarios, crisis económicas, etcétera), la llevada y traída descentralización no se concretó sino hasta la década de 1990. A principios de ésta se le abre una ventana a la tecnocracia, que pone en marcha su sueño político (Constable, 2005; Foucault, 1976): transfiere a los gobiernos estatales el manejo del sistema educativo; sin embargo, en esta transferencia se protegieron celosamente las estructuras laborales con acuerdos celebrados con dichos gobiernos.

LUCHA POR EL CONTROL

Basándonos en Arnaut (1998), podríamos decir que antes de 1970 sólo hubo discurso reformista, que no iba más allá de propuestas. La primera de ellas se presentó en 1958 y su diagnóstico era ambiguo: un cúmulo de oficinas jerárquicas aplastaban la iniciativa de funcionarios e invalidaban la acción del ejecutivo (SEP). Llama la atención el énfasis puesto a la necesidad de recuperar el control del personal y de los procesos administrativos; el llamado a convertir a los directores en los estados en “representantes legítimos” de la SEP (¿a quién representaban entonces?). Se veía anarquía en el ejercicio presupuestal, duplicidad en funciones y competencia innecesaria. El término que sintetizaba lo anterior era centralización desordenada. La propuesta era algo curiosa: planeación racional y descentralización. Los conflictos y propuestas no salían todavía a la superficie. Como haya sido, el SNTE vetó el proyecto, alegando que se regresaría a la política de campanario. Quizá todavía había poco apetito para reformas de gran calado.

Diez años más tarde (circa 1968) retornaría la fiebre reformista con más fuerza, si bien esta vez las propuestas ya no eran tan vagas. Su lenguaje dejaba entrever un diagnóstico preciso y asertivo, evocando una sensación de urgencia. Además de las deficiencias en la formación docente, se señalaban problemas motivacionales muy similares a los advertidos por Torres Bodet en 1943. Se cuestionaba la voluntad de servicio, convicción y adhesión individual y gremial de los maestros; se decía que priorizaban derechos por encima de deberes. Además, iban en aumento las quejas por ausentismo y otras irregularidades que cuestionaban el cumplimiento de los profesores. Asimismo se señalaban severos problemas que aludían a la función supervisora y administrativa: faltas y suspensiones de labores injustificadas; comercialización de promociones escalafonarias de plazas, interinatos, cambios, permisos, etcétera, y hasta escamoteo de préstamos a corto plazo o de seguros de vida de maestros muertos (Arnaut, 1998). Las crisis exponían las entrañas del régimen y sus problemas.

La alianza corporativista empezaba a agrietarse. Arnaut (1994) cita testimonios de exfuncionarios que atribuían los problemas referidos a la inamovilidad laboral de maestros, directores de escuelas y supervisores. Incluso se sugería afinidad de intereses y preferencias. Comenta un funcionario: “Los directores de escuelas se apoyaban en los maestros […] los inspectores se apoyaban en los directores y […] los directores de educación [un nivel más elevado] necesitaban del respaldo de los inspectores” (Arnaut, 1994, p. 263). Esto era posible, según el funcionario, pues todos eran “empleados de base, sindicalizados”. Es comprensible que se haya pensado que los obstáculos eran dificultades técnicas, barreras legales e intereses. Aparte de descentralizar, se proponía crear un organismo de planeación educativa, exigir el cumplimiento de disposiciones escalafonarias y que los supervisores fueran empleados de confianza. Arnaut (1998) señala que el veto sindical, el pronóstico de la reorganización proyectada y el agotamiento del tiempo sexenal echaron abajo este intento.

En la administración del presidente Luis Echeverría Álvarez (1970-1976) se dieron pasos concretos para arrebatar espacios y control al grupo tradicional.[8] Se crearon nueve unidades de servicios descentralizados con personal de confianza con perfil técnico (Street, 1983): ingenieros, abogados y economistas. Este personal desafió el poderío de la burocracia tradicional (Ornelas, 2008). Con este esquema se pretendía renovar el aparato administrativo del Estado (Street, 1983). La idea era descentralizar gradualmente, si bien dicho personal terminó sólo recolectando información y recopilando estadísticas sobre incidencias del personal y escalafonario (Arnaut, 1998; Street, 1983). Al final, lo que se logró con esta lógica administrativa (Loyo, 1993) fue una separación entre el grupo “tradicional” y los “técnicos”. Dice Street (1983, p. 245) que se tuvo “[…] poco impacto directo sobre los procesos burocráticos dominantes y menos aún sobre las prácticas educativas del magisterio”, pues el grupo reformista carecía de “[…] una base para asegurar el acatamiento de sus directivas así como para obtener información que le permitiera conocer el estado del servicio educativo”.

El siguiente round le tocó a José López Portillo (1976-1982) y lo relevó Miguel de la Madrid (1982-1988). En estos nuevos intentos reformistas se ratificó el diagnóstico: centralización-ineficiencia y poder del SNTE sobre la base magisterial-aparato de la SEP (Loyo, 1993). A la reforma se le agregó la tarea de mejorar la calidad de la enseñanza. Con este propósito, se crean delegaciones en cada entidad federativa para infundirle mayor flexibilidad al sistema educativo, buscando un vínculo estrecho de los directivos y planificadores de la educación con el resto de los actores escolares. También se esperaba mejorar la comunicación en todas las áreas de la SEP (Arnaut, 1994). Para elevar la calidad de la enseñanza se fundó la Universidad Pedagógica Nacional (UPN) en 1978. Asimismo se buscó que los nuevos programas funcionaran al margen de las estructuras burocráticas internas de la SEP (Arnaut, 1994; Loyo, 2010). Al final se terminó cediendo “[…] ante formas de control burocrático en las que la autoridad educativa se diluía, entretejiéndose con los intereses de una capa sindical que permeaba todo el subsistema” (Loyo, 2010, p. 187). Éste fue el último intento para mantener el sistema desconcentrado con métodos administrativos modernos (Ornelas, 2008).

Durante el periodo de Miguel de la Madrid no se modificó el rumbo de las políticas impulsadas, si bien el plan era más radical: descentralizar constitucional y políticamente. Pese a algunas acciones, se quedó sólo en proyecto. Arnaut (1994, 1998) reflexiona sobre las razones de por qué no se llevó a cabo. Parecía que, con las delegaciones, la SEP haría valer su autoridad. Aunque se lograron algunos avances, gradualmente se fue perdiendo influencia. En 1988, aproximadamente 40% de las delegaciones habían sido capturadas por intereses del SNTE (Arnaut, 1994), sobre todo las áreas operativas (Ornelas, 2008). Arnaut (1994, p. 252) sostiene que el estancamiento se debió a que “[…] no fueron afectados algunos aspectos sustantivos de la relación entre la SEP, su personal y el sindicato”; entre estos aspectos, la relación laboral y las formas de reclutar, de movilidad escalafonaria y de cambios de adscripción del personal docente, plasmados en el Reglamento de 1946 y en la LFTSE. De esta manera, las políticas reformistas influyeron poco en los arreglos. Además, con el perfil tecnocrático de la nueva clase gobernante se consolidaría una nueva hipótesis de intervención más potente.

EL SUEÑO POLÍTICO DEL ANMEB

En mayo de 1992, la matriz institucional de la LFTSE-Reglamento seguía vigente. Posterior a su creación a principios de la década de 1940, sólo se le adicionaron capas al núcleo institucional que vinieron a extender y hacer más incierto el control de la SEP sobre el personal educativo. En la década de 1970, la centralización era absoluta (Reyes, 2003) y, si bien silenciosa, la educación básica padecía una catástrofe (Guevara, 1992): disparidades regionales en cobertura y eficiencia, simbiosis SEP-SNTE, burocratismo, falta de comunicación, evaluación deficiente, ineficiencia escolar, bajo rendimiento académico, entre otras (Camacho, 2001; Guevara, 1992; Prawda, 1989). Como ya vimos, con el esquema delegacional, más que recuperar el control de la educación, se le sumaron grados de complejidad a su administración. En la década de 1980 se señalaba agotamiento organizacional y la necesidad de una revolución educativa. Otra solución empieza a agarrar fuerza. Ya no se buscaría recuperar el control con medios administrativos. La clase política tuvo un sueño y le dio forma.

El 18 de mayo de 1992 se firmó el Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica (ANMEB) (SEP, 1992), y al año siguiente se estrenó la Ley General de Educación (SEP, 1993). En adelante, cada gobierno estatal se haría cargo de su parcela educativa. El ANMEB era un manojo de acciones modernizadoras: nuevo currículo, estímulos a maestros, evaluación, participación social y otras. A pesar de que no había exigencia para descentralizar (Ornelas, 2008) ni para promover la participación social (Martínez, Bracho & Martínez, 2007), se aspiraba a modernizar el sistema educativo, atender sus problemas añejos y mejorar la calidad y equidad educativas. Constable (2005), apoyándose en Foucault (1976), señala que en la década de 1990 emerge la “comunidad empoderada” como sueño político de los proyectos de agencias administrativas estadounidenses. El sueño se fundamenta en una crítica demoledora a las administraciones centralizadas, las cuales, se arguye, son malas “[…] en seleccionar la mejor combinación de insumos requeridos en condiciones locales variadas; también son muy [malas] en ajustarse a las exigencias cambiantes del tiempo” (Murillo, 1999, pp. 33-34).

La solución que se ofrece es de sobra conocida: entre más local sea la decisión, mayor peso tendrá la voz del votante-consumidor (Schiefelbein, 2004). Por esa vía se lograría, además, mayor eficiencia administrativa y se mejoraría la calidad del servicio (Murillo, 1999; Tatto, 1999). Transferir a gobiernos estatales, involucrar a municipios y padres de familia, incentivar a maestros y mantener satisfecho al SNTE, sin necesidad de modificar la estructura, eran acciones que se alineaban a la lógica onírica. Tiene sentido el posicionamiento entusiasta de Arnaut (1998, p. 24) cuando señala que “[…] una de las ventajas adicionales del concepto de ‘federalización’ es que insinúa las consecuencias directas e indirectas que la redistribución de las responsabilidades educativas tiene sobre el sistema federal de gobierno”. Se esperaba que el proyecto federalista rompiera el encapsulamiento que había alcanzado el sistema educativo y se abriría a la influencia de la sociedad civil y del gobierno.

Pero el ANMEB representa más continuidades que rupturas. Para Martínez (2009) la firma del acuerdo fue el vino nuevo en odres viejos (diseño institucional) porque se aseguró expresamente la vigencia de la estructura del sistema educativo; esto es, la distribución de recursos y entramado de reglas, formales e informales, las que rigen el día a día. Se ignoró o no se reconoció que las reglas referidas (ingreso y permanencia) “[…] prohíjan la simulación, fomentan la corrupción, castigan la dedicación” (Martínez, 2009, p. 34). Su crítica es muy similar a la que hacía Torres Bodet. De hecho, más que modificar la estructura, se firmaron acuerdos paralelos para reforzarla (Ornelas, 2008). Se “blindó” la transferencia de arreglos institucionales preexistentes. La misma Elba Esther Gordillo, entonces presidenta vitalicia del SNTE, declaraba que se pugnó para que los gobiernos estatales reconocieran el Reglamento (ForoTV, 2015). Más bien, con la firma, el documento tendría vigencia nacional (Ornelas, 2008). Esto coincide con lo dicho por Pierson (2004) sobre la resistencia al cambio de los arreglos.

No se requiere una lectura profunda para darnos cuenta del carácter conservador del ANMEB y de los acuerdos paralelos. En el ámbito sindical, por ejemplo, Loyo (2010) señala que se adoptaron dispositivos para proteger el carácter nacional del SNTE. Se firmaron acuerdos con los gobiernos estatales para que reconocieran al Comité Ejecutivo Nacional (CEN) del SNTE, inclusive por encima de comités seccionales en materia de negociaciones y cuotas sindicales. Para evitar sorpresas en el futuro, en el artículo sexto transitorio de la Ley General de Educación (SEP, 1993) se estipuló que los gobiernos estatales reconocían al SNTE como titular de las relaciones laborales colectivas y, en los acuerdos con cada estado, a las secciones sindicales estatales como delegadas. Así se refrendó el reconocimiento al SNTE como sindicato único (Muñoz, 2008), comprometiendo a gobiernos estatales a hacer lo propio. Parece ser que el fantasma de la política de campanario —real o no— rondaba el acto protocolario de la firma del ANMEB.

Quizá el acto de mayor trascendencia haya sido la incorporación de dispositivos para proteger la inamovilidad laboral y otros derechos derivados que se habían acumulado en los últimos 50 años. Los arreglos plasmados en el Reglamento ‒aplicables solamente a maestros a cargo de la SEP‒ ahora se extendían a aquellos que eran responsabilidad de los sistemas educativos estatales. De nuevo, en el artículo sexto transitorio, se estipula que “[…] las autoridades competentes se obligan a respetar íntegramente los derechos de los trabajadores de la educación”. En el convenio de Baja California —y suponemos, del resto de los estados— se especificaba, acaso con desfachatez y falta de tacto político: “[…] incluyendo las que la práctica haya hecho costumbre”. Parece ser que lo que se buscaba era acotar los márgenes de libertad de los gobiernos estatales para atentar contra los arreglos político-laborales vigentes. Para atrás nada.

Posteriores al ANMEB se suscribieron otros acuerdos. En 2002 se firmaron el Compromiso Social por la Calidad de la Educación y la Alianza por la Calidad de la Educación en 2008. Ninguno estuvo a la altura en sus pretensiones transformadoras. Ambos partieron del legado institucional. Medio siglo de reformas dejó intactas las reglas constitutivas que configuraron el núcleo del sistema educativo básico y los problemas detectados por Torres Bodet. Lo asertivo del tono político de la década de 1960 fue cediendo a un matiz racional-administrativo. Si no vetada, cada estructura que se creó para controlar el nivel operativo (unidades, delegaciones, etcétera) o para mejorar la calidad educativa fue colonizada por intereses sindicales (Ornelas, 2008). De esta manera, la matriz institucional corporativista, plasmada en el Reglamento, se veía imbatible. En 1992 se abandonaron las aspiraciones de control directo y, previo blindaje institucional, se distribuyeron 31 papas calientes a gobiernos estatales, reteniendo el centro la función normativa. Se cambiaba para seguir igual.

LA PROMESA DEL ANÁLISIS INSTITUCIONAL

Los arreglos avistados por Torres Bodet, como hemos expuesto, siguen aún vigentes. En esta tesis nos preguntamos si la inamovilidad (seguridad laboral o base) ―médula de dichos arreglos― incita en maestros de educación básica los efectos motivacionales que Torres Bodet temía: el estatismo. En inglés, shirking es un concepto que invoca una idea similar: la evasión del trabajo o del deber.[9] En español el término más próximo que encontramos es relajamiento laboral. Este nos remite al oportunismo, definido por Williamson (1985, p. 47) como “[…] la persecución con dolo (guile) del interés propio (self-interest)” (traducción propia). Para nosotros, el relajamiento laboral es una forma de oportunismo. De aquí en adelante hablaremos de relajamiento laboral en lugar de estatismo. Ahora, considerar la conducta de los maestros como oportunista va contra la tradición mexicana, la cual los ve como personas desinteresadas; sin embargo, son las observaciones de Torres Bodet las que justifican y sugieren esta perspectiva. En el capítulo teórico se presentan perspectivas complementarias.

Algunas precisiones son necesarias para delimitar mejor el problema de investigación:

1. Los arreglos que hemos expuesto se refieren a maestros basificados de escuelas públicas. Estos arreglos son los que nos interesan; sin embargo, éstos no son los únicos existentes en la educación básica, pues también existen los de escuelas secundarias privadas y, en las escuelas públicas, los que rigen a maestros interinos.[10] Estos maestros no gozan de seguridad laboral. Por lo tanto, no les serían imputables los problemas motivacionales, no en los términos en que Torres Bodet les achacaba a los basificados. Como consecuencia, al no ser parte de la afinidad de intereses y preferencias, no habría problemas de control. Ante esta diferenciación emergente y ante el exhorto a realizar análisis comparativos que incorporen perspectivas institucionalistas (Loyo, 2011; Meyer, 2006; Meyer & Rowan, 2006), en este trabajo tomamos la inamovilidad laboral como arreglo base y lo comparamos con los otros dos arreglos para ver si se sostiene el relajamiento laboral.

2. Los arreglos de la SEP referidos por Torres Bodet se propagaban a las entidades federativas. Los gobiernos estatales trasladaron dicha normatividad a sus sistemas educativos. En Sonora, por ejemplo, se le dieron los últimos retoques a la homologación federal hasta la década de 1970 (Zavala, 1986). Esta ruta se siguió en las reformas de finales del siglo XX (Ornelas, 2008): los gobiernos estatales, más que innovar en normatividad, reforzaron los arreglos con acuerdos con el SNTE. Esta manía homologadora facilita nuestro trabajo, pues los arreglos del sistema educativo serían los mismos —por poner algunos ejemplos— en Tecate (Baja California), Badiraguato (Sinaloa), Jalapa (Veracruz), Soyopa (Sonora), Chimalhuacán (Estado de México) o San Nicolás de los Garza (Nuevo León); en medios rurales y urbanos; en la sierra y en la costa; en la capital y en la provincia. Cualquier región del país que eligiéramos contaría con estos arreglos. Por conveniencia, este trabajo se limita a Sonora.

3. En fechas recientes, el Congreso legisló para que la educación preparatoria sea obligatoria. No obstante, los arreglos que hemos definido se limitan a la enseñanza preescolar, primaria y secundaria. De ahí el trato de bloque indiferenciado conferido hasta aquí. Por lo tanto, los maestros de cualquiera de estos niveles pueden constituir el objeto de este trabajo; sin embargo, para hacer manejable el análisis nos centramos en los maestros de escuelas secundarias. ¿Por qué en este nivel? En el estudio de Mexicanos Primero Visión 2030 (2009), Contra la pared: Estado de la educación en México 2009, se reporta que de 100 niños, 98 inician primaria, 62 terminan secundaria, 46 empiezan preparatoria y 25 la terminan. Al final del bloque hay una pérdida de entre 38 y 54 alumnos, dependiendo dónde se haga el corte: al final de secundaria o al principio de preparatoria. Nos interesa estudiar al final del bloque de educación básica (secundaria) porque ahí se acelera la deserción escolar; sin embargo, ésta no es la única razón.

4. En cuanto a calidad educativa, el final del nivel de secundaria es particularmente crítico. Es práctica común decir que a México no le va bien en evaluaciones internacionales como la del PISA. El desempeño de estudiantes de 15 años de edad ubica al país en los últimos lugares de la OCDE. Esto ya no es novedoso. Lo que debemos preguntarnos es por qué México no ha mostrado avances significativos desde que inicia la aplicación de la prueba en 2000 (Blanco, 2009). Como ejemplo, en la figura 1 se observan los cambios en los resultados de lectura (uno de los tres componentes de la prueba) en el periodo 2000-2009. Resulta revelador que, en la escala global, el logro “[…] es prácticamente el mismo” (INEE, 2010, p. 116). El componente “Lectura” se forma de tres subescalas, que se diferencian entre sí por grados de complejidad. Las subescalas muestran que el logro no ha sido estático, como sugiere la escala global.

Estos datos revelan que el subsistema de educación básica sólo tiene capacidad para incidir en procesos de menor complejidad. Al embarcarse en ello, no obstante, descuida los de mayor complejidad. En la subescala “Acceder y recuperar”, la de menor complejidad, se reduce en 11% la proporción de alumnos ubicados debajo del nivel 1,[11] disminuye 3% en éste, y se incrementan los niveles 2 y 3 en 6 y 7%, respectivamente. Hasta aquí todo está bien; sin embargo, la proporción de alumnos del nivel 4 y superior disminuye 2%. Esta tendencia se acentúa en “Reflexionar y evaluar”, la escala de mayor complejidad, donde se ve “un retroceso significativo” (INEE, 2010, p. 117) al resultar un desplome en el porcentaje de estudiantes con logro alto (9% del “Nivel 4 y superior”). Todo apunta a que el sistema educativo es incapaz de revertir, de manera sostenida, los pésimos resultados: al tapar un hoyo destapa otro. De esta manera, se presenta una reversión hacia la media (Santibáñez et al., 2007). A la larga, ¡con esos logros sólo se tendrán estudiantes mediocres!

5. En lo que va de este capítulo hemos aludido al nivel operativo para referirnos al espacio organizacional en que interactúan los maestros y el resto del personal basificado en el centro escolar. En el ciclo de las políticas educativas nos referimos a la etapa de implementación de éstas (por ejemplo, el ANMEB). Lo hacemos porque, como mencionan Smith & Larimer (2009, p. 164), “[…] la conducta de los encargados de implementar es absolutamente crítica para el éxito” (traducción propia) de cualquier intervención. Es en esta etapa en la que los actores se ponen en acción; son portadores de “[…] una amplia gama de disposiciones, interacciones, objetivos” (Smith & Larimer, 2009, p. 163, traducción propia), a veces no contemplados en el diseño de las políticas. También se han señalado aspectos motivacionales de los maestros que pueden ser puntos ciegos de las políticas educativas al momento de implementarlas: “[…] sentido de la tarea, la creatividad, el compromiso y la capacidad de adaptación [para] mejorar los resultados” (Blanco, 2009, p. 71).

Resumiendo, en la narrativa de Torres Bodet se articula ―si bien de manera embrionaria― un modelo de causalidad, en cuyo centro se coloca la inamovilidad (seguridad) laboral de los maestros. Aunque no lo señala explícitamente, sobre esta institución se eleva una estructura organizacional (corporativista) que cancela el control directo de la SEP sobre los maestros basificados. Pero ésta no es la única consecuencia no deseada: también está la disposición para el esfuerzo de los docentes. Torres Bodet advierte que la inamovilidad laboral afectaría negativamente la motivación para el esfuerzo (estatismo) y generaría relajamiento laboral. A esto se referían los funcionarios citados al principio de este capítulo cuando hablaban de deserción del deber. Estos elementos, y los efectos sugeridos, son las piezas básicas de los arreglos institucionales de las escuelas públicas. Consideramos que vale la pena someter a comprobación esta prehipótesis. El estancamiento de la educación básica, según los resultados de la prueba PISA y otras evaluaciones, es otra razón para ello. Proponemos comparar los arreglos institucionales de los maestros basificados con otros no basificados (interinos y profesores de escuelas privadas).

En los siguientes tres capítulos se irá puliendo más el planteamiento de este trabajo.

OBJETIVOS DE ESTE TRABAJO

Debe aclararse que la estructuración descrita tiene sentido, en todo caso, en la interacción de los maestros y demás actores. El principal efecto al que nos hemos referido es la disposición para el esfuerzo. Un lugar en el que los arreglos se concretizan es la mente de los maestros (“les hizo creer”, dice Torres Bodet), quienes los traducen en conducta-esfuerzo. Aspiramos a detectar patrones en esta conducta.

El objetivo general de este trabajo es demostrar que el contrato laboral definido en términos de inseguridad laboral —en conjunto con el arreglo institucional en que se inserta— encauza el esfuerzo desplegado por los maestros de las escuelas secundarias de Sonora.

De manera específica, nos proponemos demostrar que:

1) El marco normativo del LFTSE-Reglamento, al implantar afinidad de intereses y preferencias a nivel operativo, hace improbable la aplicación de sanciones serias a maestros de base, dificultando su control.

a) Esta configuración y sus efectos es validada por profesores y demás personal operativo.

2) Los efectos de esta configuración —diferenciados por arreglo institucional— se reflejan en la percepción de los siguientes:

a) La inseguridad laboral.

b) El esfuerzo de los maestros.

c) La variabilidad en el esfuerzo docente.

ESBOZO DE ESTE TRABAJO

Una vez definido el problema de investigación y objetivos, en el capítulo II discutiremos dos vertientes de estudios. La primera aborda los efectos de la seguridad laboral en el esfuerzo de los empleados. Predominan los estudios que vinculan la conducta al tipo de contrato laboral, diferenciándolo a corto y a largo plazo. La otra vertiente es evaluativa, pues toma como eje el modelo causal del ANMEB. Estos estudios ponen en duda la efectividad de su modelo causal frente a los legados institucionales del sector educativo. Su hipótesis de intervención promovía la gestión escolar, la participación social, la revaloración de la labor docente y la actualización de contenidos y materiales curriculares. Lo dicho por Blanco (2009, p. 57) nos llevó a examinar esta vertiente, pues “[…] los problemas educativos que enfrenta México […] son anteriores a los problemas de gestión, rendición de cuentas, transparencia y participación social”, metas que empezaron a tomar fuerza en la década de 1990.

En el capítulo III ensamblaremos el marco teórico. Clasificamos las teorías como preinstitucionales, institucionales y posinstitucionales. Así, a las primeras pertenece la teoría del agente principal (TAP), bajo la cual se ve a los maestros como agentes a quienes se les delegan tareas. La delegación trae consigo problemas de control o de agencia para el principal a favor del agente. Versión extrema de la TAP es la perspectiva de la burocracia de piso (BP), teoría posinstitucional. Para la BP, lo importante es lo que se delega (la docencia). El maestro no sólo es un agente que se beneficia de la asimetría de la información, sino un burócrata con conocimiento profesional, recurso que —en interacción con el contrato-arreglo y otros factores estructurales y personales— le permite agrandar la discreción y la autonomía frente a sus supervisores. Esta perspectiva señala que el principal-supervisor depende de la colaboración de la BP para lograr resultados. La clave está en el arreglo.

Es a partir de las expectativas de la TAP-BP donde empiezan a adquirir significado las observaciones de Torres Bodet. Los arreglos de la LFTSE-Reglamento, más que solventar los problemas de agencia que aquéllas advierten y demandan, se les abonaron. Para introducir mayor claridad echamos mano de la perspectiva de las bases duras de Justa Ezpeleta (1992, 1997, 2004b; Ezpeleta & Furlán, 1992; Ezpeleta & Weiss, 1996), catalogada por nosotros como institucional. Esta perspectiva sostiene que las normatividades laboral, administrativa y pedagógica regulan las relaciones escolares (y el esfuerzo), teniendo primacía la primera. Esta perspectiva, al igual que la TAP-BP, se presta para ser formateada por el marco de análisis y desarrollo institucional (ADI) de Ostrom (Kiser & Ostrom, 1982). El ADI aporta un lenguaje metateórico —razón para exponerla primero—, que puede ser usado para comparar teorías. Dado su carácter esquemático, sirve para organizar la investigación diagnóstica y prescriptiva (Ostrom, 2007), proveyendo una lista de variables que pueden utilizarse para analizar los arreglos. También discutimos otras teorías que nos permiten enriquecer nuestra perspectiva. Al final del capítulo elaboramos las hipótesis de trabajo.

En el capítulo IV abordamos la estrategia metodológica. Demostrar que los arreglos encauzan la intensidad del esfuerzo docente exige una estrategia metodológica compleja. Para ello adoptamos un enfoque mixto de métodos cualitativos y cuantitativos (Lyons & Doueck, 2010) u operaciones convergentes (Stangor, 2011). El ADI sugiere y orienta la estrategia. Que los maestros identifiquen las reglas que ordenan su conducta-esfuerzo es sólo el primer paso. Ahora, si se quiere una comprensión de las relaciones al interior de los espacios organizacionales (planteles) donde interactúan los actores y, por lo tanto, comprender su conducta, el siguiente paso consiste en identificar el origen de estas reglas. Estos dos pasos exigieron informantes, técnicas e instrumentos específicos. Inclusive estos pasos son preliminares. Lo más relevante es lo que se deriva de este espacio organizacional configurado, en términos de posibilidades, por la naturaleza del servicio y las reglas ya referidas. El esfuerzo docente es visto, por lo tanto, como producto de los arreglos.

El referente inmediato del análisis del capítulo V es la prehipótesis de Torres Bodet. Por ende, la materia de análisis es la LFTSE-Reglamento. Esperamos encontrar reglas institucionales que estructuren los problemas de motivación atribuidos a los maestros basificados de escuelas secundarias públicas y los problemas de control que adolecen los funcionarios o directivos de cualquier nivel organizacional de la SEP. Aquí se verá, además, si hay reglas institucionales que estructuren la afinidad de intereses y preferencias, formando el triángulo de hierro cuyos ángulos son los maestros, directivos y el delegado sindical. En realidad, en este capítulo se trata de adentrarnos en la normatividad referida y otorgarle el estatus y trato de matriz institucional del que brota el edificio organizacional en el que transitan e interactúan los maestros y demás actores escolares. Como veremos más adelante, el ADI llama a este edificio reglas en forma.

En el capítulo VI nos propusimos que los maestros identificaran las reglas que ellos creen que rigen su conducta, como lo sugiere Ostrom (2005). En pocas palabras, queríamos ver si las reglas en forma eran reconocidas y utilizadas por los docentes y los otros actores escolares. Es como recostar un espejo para observar si las reglas en forma se proyectan sobre las mentes de los actores en el terreno educativo. Esperamos ver proyectadas las estructuras que encontramos en la normatividad. ¿La inamovilidad laboral es realmente el origen de otras estructuras relevantes para los maestros, como señala Torres Bodet? Como mínimo, esperamos que los docentes reconozcan las reglas institucionales que determinan las posiciones de inamovilidad laboral, las que definen la entrada y aquellas que determinan la retención-salida. También tenemos la expectativa de que se identifiquen la afinidad de intereses y preferencias y el triángulo de hierro. En pocas palabras, queremos que los maestros le den vida a la normatividad. El ADI llama a este edificio reglas en uso.

Una vez identificado el edificio institucional y, por lo tanto, el espacio organizacional de cada sector educativo (público y privado) con ayuda de los informantes, en el capítulo VII veremos si se hacen realidad los temores de Torres Bodet. En esta etapa se esperaría una secuela de efectos conductuales. Primero les tomamos el pulso a los maestros para ver si sienten sobre su cuerpo los arreglos institucionales del sector educativo correspondiente en términos de certidumbre-incertidumbre. Esto es, medimos si la seguridad-inseguridad laboral se refleja en la percepción de los profesores. Luego examinamos si el contrato laboral, médula de cada arreglo institucional, incide en el esfuerzo docente desplegado. Finalmente les pedimos a los directores, los principales de los maestros, que evalúen el esfuerzo desplegado o actitud hacia el esfuerzo de los profesores. En el capítulo VIII discutiremos y debatiremos los resultados. Al final agregamos una adenda para analizar las reformas más recientes (Pacto por México) a la luz de este trabajo.

1 Comenta Remolina (2006, p. 37): “Más tarde, el 24 de abril de 1941, en sesión secreta y en virtud de la aplicación del escalafón el Ministro Fernando de la Fuente determinó la anticonstitucionalidad del Estatuto burocrático con base en dos consideraciones:

“1ª. El Estatuto Jurídico es anticonstitucional toda vez que va contra el Régimen Constitucional Republicano Democrático Federal, desde el momento en que la existencia de los sindicatos burocráticos en sí mismos considerados, y con mayor razón, si se atiende a que todo sindicato implica el derecho de huelga, nulifica el expresado Régimen Democrático Republicano Federal; porque, en último análisis, coloca la dirección del Gobierno, el manejo de los servicios públicos y la política en manos de los líderes de los sindicatos […]” (cursivas del autor).

2 Le precede un acuerdo sobre el servicio civil decretado por Abelardo L. Rodríguez en 1934 (Meyer, Segovia & Lajous, 1978). Dicho acuerdo no cubría a los “[…] educadores […] en cuanto al procedimiento de ingreso” (Remolina, 2006), dado que éstos ya tenían sus propias leyes, promulgadas en 1929, las cuales conferían inamovilidad a los mentores, al igual que un sistema de escalafón para su promoción.

3 La educación era responsabilidad de gobiernos locales desde la Constitución de 1824.

4 Las citas de esta sección se sustraen de esta obra, al menos que se mencione de otra manera.

5 No podía ser más claro el contraste entre Torres Bodet y Lázaro Cárdenas. Éste veía, en el Estatuto, la solución. En la exposición de motivos se lee: “El Ejecutivo Federal espera que el Estatuto Jurídico de los Trabajadores […] redundará no sólo en beneficio de éstos, desterrando los precedentes que mataban todo estímulo para el esfuerzo honesto y eficiente, pues las designaciones sin previo juicio de capacidad y los ascensos sin estar apegados a los buenos antecedentes constituyen una fuente de desmoralización y relajamiento burocrático que urge remediar, en beneficio de la misma Administración Pública, que de este modo cumplirá su función con mayor eficiencia, moralidad y rapidez” [(Remolina, 2006, p. 60) cursivas del autor)].

6 Aclara: “Y no empleo la palabra ‘estatismo’ en el sentido de subordinación a las técnicas del Estado, sino en la acepción de inmovilidad en lo estático que el diccionario señala” (Torres Bodet, 1994, pp. 64-65).

7 “Hacer cosas erróneas hoy puede significar hacer más en el futuro” (traducción propia).

8 Para Street (1983, p. 243), este grupo se conformaba de “[…] personal administrativo, que por sus años en la burocracia tenía un conocimiento profundo de su funcionamiento, y con personal sindical, que controlaba la movilidad interna y las carreras políticas de los maestros y presionaba en los asuntos laborales a través de mecanismos como la negociación del escalafón y los cambios de los maestros”.

9 The New Velázquez Spanish and English Dictionary (Velázquez de la Cadena, Gray & Iribas, 2003) define al verbo to shirk como “[…] evitar, esquivar, eludir la ejecución de algo, faltar, desatender la obligación o trabajo”. Es muy similar a la idea de estatismo.

10 Empleados que cubren a otros maestros por un tiempo limitado, por lo general, menor a seis meses. Regularmente, estos profesores aspiran a conseguir tiempo completo.

11 La prueba PISA coloca a cada alumno en una escala del 0 al 6. Si bien ha cambiado, para lo que nos ocupa aquí, lo esencial es que los niveles bajos implican capacidades menos complejas y los altos, capacidades más complejas.

CAPÍTULO II. ESTUDIOS PREVIOS

Al revisar la bibliografía sobre el tema, percibimos que escasean los trabajos que se hayan embarcado en tareas como la nuestra. Si bien prevalecen estudios que plantean esquemas de gobernanza orientados a fortalecer la colaboración y confianza de los actores de los centros escolares (Santizo, 2011), estas investigaciones adolecen de un diagnóstico institucional explícito. Ante tal carencia, tuvimos que recuperar aquéllas con enfoques parecidos, aunque no pertenecieran al campo educativo. En la primera parte nos centramos en estudios que analizan los efectos de la seguridad laboral en la conducta de los empleados. Dichos textos revelan problemas conductuales asociados al tipo de contrato laboral como el uso de seguro médico (Khan & Rehnberg, 2009), el esfuerzo reflejado en trabajo extra no pagado y ausentismo laboral (Engellandt & Riphahn, 2005; Ichino & Riphahn, 2005; Restrepo & Salgado, 2013) y la baja calidad en el empleo (Santibáñez, 2007). En México escasean los estudios que vinculen la inamovilidad laboral a variables conductuales, y no se diga, al esfuerzo de maestros de educación básica.

En la segunda y tercera sección revisamos estudios que abordan el desencuentro de dos lógicas institucionales: la del diseño institucional, manufacturada desde finales de la primera mitad del siglo XX ―descrita por Torres Bodet―, y la que se trató de impulsar dos décadas después. Por lógica institucional se entiende “[…] patrones históricos socialmente construidos de prácticas materiales, supuestos, valores, creencias y reglas con las cuales los individuos producen y reproducen su subsistencia material, organizan el tiempo y el espacio, y proveen significado a su realidad social” (Thornton & Ocasio, 1999, p. 804, traducción propia). Así, en la segunda sección analizamos estudios que critican la lógica modernizadora del ANMEB, lo que Knoepfel et al. (2007) llaman modelo de causalidad. Estos trabajos encuentran poco realista el diagnóstico, hipótesis de intervención y líneas de acción del acuerdo vis-à-vis los legados corporativistas del diseño institucional. Se ha señalado (Ornelas, 2008) que el fracaso del ANMEB obedeció a que fue una reforma de superficie que no atendió frontalmente dichos legados.

En este sentido, recordemos que el componente principal del modelo de causalidad del ANMEB fue la descentralización educativa (Tatto, 1999). Con ésta se aspiraba a fortalecer la gestión escolar, promover el liderazgo local, estimular la participación social, entre otros propósitos. Esta racha reformista, dígase de paso, aún sigue vigente (Ornelas, 2008). Desde el inicio, las aspiraciones del ANMEB han asumido la existencia compromiso y motivación renovables de los actores. De ahí la apelación reiterada a los incentivos (Carrera Magisterial); es decir, la lógica institucional asume que los burócratas acudirán voluntariosamente al exhorto onírico hecho desde la cúspide del poder. Como ya se mencionó, ése ha sido el sueño político de la tecnocracia (Constable, 2005; Foucault, 1976): mejorar estructuras “[…] agregándoles, aquí y allá, elementos de la nueva perspectiva” (Ezpeleta, 1997), sin revisar si el diseño institucional o la estructura formada por las reglas del juego, formales e informales, facilitan u obstaculizan dichas aspiraciones. Los estudios de la segunda sección sugieren mayor cautela.

En la tercera sección analizamos otra vertiente de estudios que, sin referirlo de manera explícita, ponen en reposo el optimismo de la perspectiva modernizador y ofrecen razones concretas para ello. La gestión escolar, punto de lanza del ANMEB que inyectaría modernización al sector educativo a nivel operativo, se topa, estudio tras estudio, con obstáculos insuperables provenientes de los arreglos institucionales referidos por Torres Bodet. Estos trabajos aciertan en destacar los procesos de implementación, como sugieren algunos autores (Hill & Hupe, 2002; Hupe & Hill, 2007; Lipsky, 2010). Así, en las estructuras escolares ven ciertos rasgos que afectan la agencia de los actores, obstaculizando la gestión escolar y bloqueando su potencial transformador. Como sabemos, la agencia no germina cuando el piso institucional es demasiado duro. A pesar de estar en la dirección correcta, consideramos que estos estudios fallan en captar el origen de la estructuración de los procesos escolares, pues carecen de un marco teórico-conceptual que los integre.

En la última sección presentamos las preguntas de investigación que se derivan de esta revisión bibliográfica básica.

EFECTOS DE LA INAMOVILIDAD O SEGURIDAD LABORAL

Khan & Rehnberg (2009) investigaron un problema de riesgo moral (moral hazard) analizando la conducta individual de los empleados —en particular, el uso del seguro médico (sickness insurance)— en conexión con la seguridad laboral percibida. Se define el riesgo moral como una condición en que “[…] los individuos contratan para indemnizarse contra pérdidas, independientemente de sus esfuerzos para evitar tales pérdidas” (Gibson et al., 2005, p. 42, traducción propia). O, si nos concentramos en sus efectos, cuando “[…] una parte contratante cambia su conducta después de firmar el contrato” (Lane, 2008, p. 5, traducción propia). Su hipótesis era que entre mayor fuera la seguridad laboral percibida por los empleados, con mayor frecuencia usarían los permisos por enfermedad. Por mayor seguridad laboral percibida se entendía contrato laboral permanente, no historial de desempleo y nacionalidad del trabajador. El argumento es que las faltas por enfermedades son menores (indicador de riesgo moral) en empleados con contrato laboral temporal, con historial de desempleo y que no sean nativos del país donde se llevó a cabo el estudio (en este caso, Suecia).

Para los autores de la investigación, las variables predictivas (por ejemplo, el contrato laboral) son portadoras de incentivos que crean condiciones de riesgo moral; es decir, los actores perciben incentivos y actúan según las situaciones en que se encuentran. Dado que en este trabajo no nos interesan nacionalidad ni historial de desempleo, no tiene caso que nos detengamos en los resultados que dichas variables arrojan, si bien se ve que ambas configuran la situación de los empleados a tal grado de definir su conducta (uso oportunista del seguro médico). Sobre el tipo de contrato laboral, los autores encontraron que los empleados (mujeres) sin contrato laboral permanente tienen significativamente menor probabilidad de faltar por enfermedad —más a corto que a largo plazo[12]— que empleados con un contrato permanente (Khan & Rehnberg, 2009). La seguridad laboral, pues, al ser condición de riesgo moral, se traduce en conductas oportunistas concretas por parte de los empleados, hombres sobre todo.

El estudio de Engellandt & Riphahn (2005), realizado en Suiza —según los autores, país con uno de los mercados laborales menos regulados de los países desarrollados—, investiga “[…] si hay respuestas conductuales mensurables conectadas a la posesión de contractos laborales permanentes versus temporales” (p. 282, traducción propia). En corto, analiza si el tipo de contrato laboral hace diferencia en la conducta de los empleados. Su premisa es que los trabajadores prefieren los empleos permanentes a los temporales; que éstos son sólo escalones (stepping stones) para llegar a aquéllos. El argumento es que “[…] si el empleo temporal puede ofrecer acceso a contratos permanentes deseables, los empleados temporales tienen un incentivo para desplegar altos niveles de esfuerzo” (Engellandt & Riphahn, 2005, p. 282, traducción propia). Los indicadores que medían el esfuerzo fueron ausentismo y trabajo de horas extras no pagadas. Sobre la variable predictiva (tipo de contrato laboral) los autores describen la conducta de individuos empleados en distintos tipos de contratos temporales para aclarar que hay diferentes heterogeneidades.

Se menciona que las personas empleadas temporalmente son más proclives a prestar trabajo extra no remunerado. Se concluye que, “En promedio, su propensión al trabajo extra excede en 60% al de los trabajadores empleados de manera permanente” (Engellandt & Riphahn, 2005, p. 282, traducción propia). No obstante, al desmenuzar dicha categoría, el esfuerzo difiere dependiendo del tipo de contrato temporal del empleado. Así, “[…] aquéllos en posiciones con potencial para ser promovidos son significativamente más propensos a conceder altos niveles de esfuerzo” (p. 297, traducción propia). Por otro lado, no se encontró que el empleo temporal tuviera un efecto mensurable en el ausentismo. Esto se debe a un bajo nivel generalizado de ausencias oportunistas en Suiza en comparación con otras naciones desarrolladas, “[…] lo cual puede deberse al bajo nivel de protección laboral [generalizado, tanto a empleos temporales como permanentes] en ese país” (traducción propia, p. 297). Así, la débil protección laboral ahuyenta el riesgo moral en la conducta (esfuerzo) de trabajadores con contratos permanentes.

Otro trabajo que ronda al nuestro es el de Ichino & Riphahn (2005, p. 121), el cual se propuso “[…] valorar si la provisión de protección laboral induce un incremento en el ausentismo de los trabajadores” (traducción propia), aunque esta vez basándose en datos de empleados de cuello blanco de un banco italiano. La normatividad italiana alberga la institución de prueba (probation), la cual consiste en un periodo de tres meses a partir de la contratación en el caso de los empleados de cuello blanco y seis meses para los de cuello azul. Durante este periodo, el trabajador puede ser despedido a voluntad sin responsabilidad para el patrón. Agotado el periodo, el trabajador empieza a gozar de protección laboral, saliéndole costoso y difícil a la organización despedir trabajadores dada “[…] la incertidumbre generada por la vaguedad de la legislación” (p. 122, traducción propia). Lo que argumentan los autores es que esa transición en la situación laboral tiene efectos conductuales: al adquirir la seguridad laboral se incrementa el ausentismo.

Los autores encontraron, en el caso de los hombres, que “[…] después de la prueba, el número promedio de días de faltas es siempre mayor que durante la prueba y, más importante, las faltas se incrementan inmediatamente después de que se otorga la completa protección” (p. 125, traducción propia). En el caso de las mujeres, el hecho que el ausentismo sea en general más alto, antes y después de la adquisición de la protección laboral, no permite ver con claridad que el cambio de régimen laboral haga mucha diferencia —aunque sí la hay— en las faltas registradas. Los autores concluyen que, independientemente del género, los trabajadores recién contratados significativamente se ausentan después del periodo de prueba. Para ellos, “[…] la sospecha más persuasiva es que el cambio de la seguridad laboral al final de la prueba es responsable de esta evidencia” (p. 130, traducción propia). Hay que recordar que el trabajo de Ichino & Riphahn (2005) se refiere a una conducta muy específica: el ausentismo en el empleo.

Un estudio más cercano al nuestro —al menos social, cultural y geográficamente— es el de Restrepo & Salgado (2013) sobre el ausentismo laboral en Colombia. En su investigación, los autores se propusieron “[…] explorar la relación entre ausentismo y tipos de contratos de trabajo —proxy de empleo inseguro y variable predictiva— analizando la incidencia de variables tales como las condiciones sociodemográficas, características y ubicación de la compañía” (p. 401, traducción propia). Respaldados en una amplia revisión de la literatura, proponen la hipótesis de que un contrato verbal estaría negativamente correlacionado con el ausentismo cuando se le compare con un contrato escrito. Los datos que usan los autores provienen de una encuesta nacional de Colombia sobre prácticas laborales. Dada la naturaleza comparativa (contrato verbal contra contrato escrito) de su estudio, los autores usaron, al igual que Khan y Rehnberg (2009), la regresión logística en el análisis de los datos.

Debido a que las covariables son numerosas, no nos detendremos a presentar resultados de ellas. Además, nos desviaríamos mucho. Lo que se resalta reiteradamente es la correlación positiva y significativa entre contrato escrito y ausentismo. Esto significa que “[…] un contrato verbal conduce a menos ausentismo” (Restrepo & Salgado, 2013, p. 404, traducción propia). Controlando las variables individuales, con un contrato escrito la probabilidad de ausentarse del trabajo es 1.16 veces mayor que con uno verbal; controlando las variables organizacionales, con un contrato escrito la probabilidad de ausentarse es 1.24 veces superior a la de un contrato verbal. Los autores lo explican así: “[…] los empleados con vínculo formal con una compañía perciben menos riesgo de ser despedidos, lo cual, a su vez, conduce a menor incentivo para estar en el trabajo” (p. 406, traducción propia), o viceversa. Resalta, además, que no existe relación entre ausentismo y el hecho de que la compañía sea privada o pública. Esto se debe a que, en Colombia —a partir de las reformas de principios de la década de 1990—, las compañías de ambos sectores tienen prácticas de recursos humanos similares y son percibidas de manera semejante, algo parecido a como sucede en Suiza (Engellandt & Riphahn, 2005).

Lo más próximo a nuestro trabajo es el de Santibáñez (2007) sobre la formación y actualización de maestros de secundaria en México. Si bien se enfoca en los formadores de docentes (por ejemplo, escuelas normales) ―más que en los maestros de educación básica― sus observaciones sobre la inamovilidad laboral son extrapolables a nuestros maestros. La autora se propuso “[…] identificar el grado de desfase (o la ausencia de desfase) entre las competencias deseadas de los maestros de secundaria y la capacidad de los programas de formación y actualización para desarrollarlas” (Santibáñez, 2007, p. 306). Para ello echó mano de “[…] una extensa revisión de la literatura académica […] así como de algunos documentos internos proporcionados por la SEP”. Además complementó la información con “[…] entrevistas semiestructuradas con 17 actores clave del sector educativo y de la educación secundaria en México” (p. 307). En cuanto a los efectos de la inamovilidad laboral, las observaciones hechas se alinean a los estudios previos.

Aunque Santibáñez (2007, p. 307) señala que “[…] la definitividad del puesto no constituye un problema per se”, menciona algunas consecuencias que ésta tiene. Una de ellas es la búsqueda de la calidad de la docencia. La autora comenta que “[…] la definitividad en el cargo limita la cifra de nuevos formadores a contratar y no permite despedir a quienes no cumplan con su trabajo de manera satisfactoria” (p. 315). Incluso, afirma un director de una escuela normal entrevistado, “[…] algo tan simple como cambiar el horario de un profesor se transforma en un terrible problema” (p. 316). La falta de nombramientos competitivos de maestros se debe, según la autora, a la influencia del sindicato, el cual exige prácticas de contratación endogámicas. En pocas palabras, las reglas de entrada y salida influyen en la calidad de los formadores de docentes. Las mismas reglas aplican para los profesores de educación básica.

El estudio de Covarrubias (2009) sobre las orientaciones laborales y políticas de obreros de América Latina es rescatable por el encuadre teórico-conceptual. Aunque sigue una trayectoria distinta de nuestra investigación, su encuadre ofrece conceptos que pueden ser útiles. Armando un modelo basado en un “[…] conjunto de dimensiones complejas”, el autor responde el cuestionamiento de la madurez democrática en América Latina; quiere mostrar que la amenaza de un retorno al pasado autoritario de la región está sobredimensionada. Asimismo justifica la selección de su grupo de observación (obreros de áreas estratégicas de la economía: electrónicos, metalúrgicos, automotrices) por ser los más calificados: “[…] los más importantes por su posición en el proceso productivo” y por otras razones similares. Su hipótesis: las identidades colectivas y capitales políticos y sociales de estos obreros son “[…] un valladar contra el desencanto por el funcionamiento de la democracia y las oscilaciones sociales que permean en sus países” (Covarrubias, 2009, p. 21).

Por el nivel de análisis macro, la estrategia adoptada por el autor, como comentamos, toca de forma tangencial el tema que nos interesa aquí. Como puede verse, las premisas y los objetivos difieren de los nuestros. No obstante, algunos conceptos que usa son rescatables. Es el caso de la afirmación de que por ser calificados, “[…] los obreros […] gozan de mayor autonomía en la medida en que el dominio de su oficio les permite resolver problemas, ampliar sus conocimientos de los principios generales y situarse en posición de tomar trabajos más avanzados” (Covarrubias, 2009, p. 31). La asociación implícita entre las variables calificación o dominio del oficio y la autonomía que trae consigo puede ser extrapolable al análisis de la conducta de los maestros, pues también ellos son profesionistas especializados. Mayor autonomía lograda en los lugares de trabajo llevaría a los empleados a resentir cada vez más la intervención de los superiores. Esta condición de autonomía azuza la lucha por el control.

Otra idea que nos parece valiosa es la concepción del espacio laboral como sitio de relaciones de poder. Apoyándose en Blom y Melin (2003), Covarrubias (2009) recupera el concepto de situaciones de trabajo como escenarios de lucha por el poder entre empleados y supervisores. Y es que —sostiene— al interior de los sitios de trabajo se libran batallas entre dichos actores. De tales situaciones —sigue el autor—, cinco son evaluables: el ejercicio de la autoridad, la autonomía de las tareas, el control sobre el trabajo, las oportunidades de crecimiento y desarrollo personal, y la motivación. Nos quedamos con las ganas de que el autor analizara los elementos que pudieran constituir las batallas entre los actores, más allá de la especialización de su oficio referido en el párrafo anterior. Creemos que la discusión debe llevarse a ese terreno, pues no basta presenciar las batallas: habría que explicar sus condiciones y resultados.

EL MODELO CAUSAL DEL ANMEB

Como cualquier política pública, el ANMEB es una construcción teórica cuya consistencia y racionalidad son susceptibles de cuestionarse analíticamente. Para Knoepfel et al. (2007), una construcción teórica puede ser vista como un modelo de causalidad, formado por dos hipótesis: la causal y la de intervención. La primera “[…] provee una respuesta política a la pregunta sobre quién o qué es ‘culpable’ o ‘responsable objetivamente’ o capaz de efectuar cambios conducentes a que el problema colectivo pueda ser resuelto” (p. 57, traducción propia). A su vez, la de intervención “[…] establece cómo puede ser mitigado el problema colectivo que requiere solución y, en su defecto, resuelto por políticas. Define los métodos de acción gubernamental que influirán las decisiones y actividades de los grupos destinatarios designados para que éstas sean compatibles con los fines políticos” (Knoepfel et al., p. 59, traducción propia). Dado que en el primer capítulo se adelantó algo sobre ambas hipótesis —sobre la causal en particular—, aquí sólo nos concentramos en la hipótesis de intervención del ANMEB.

Dicho acuerdo, que inaugura una nueva fase en el diseño de la política educativa (Loyo, 1993), pretendía resolver el agotamiento del sistema educativo. Desde la década anterior a su firma apareció la gestión escolar en el discurso de las agencias internacionales, círculos decisorios y académicos (Barrientos & Taracena, 2008), a la cual se le asignó la tarea de dinamizar la vida de los planteles escolares. En cierto sentido “[…] la descentralización fue una de las razones para construir un puente hacia […] la gestión” (Tapia, 2004, p. 369). Con la gestión escolar se pretende facilitar, adaptar y negociar para crear confianza y colaboración (Santizo, 2011). Estos procesos asumen capacidad, disponibilidad, autonomía y flexibilidad organizativa y, además, trabajo en equipo, comunicación, liderazgo de directores, etcétera (Tapia, 2004). A corto plazo, con el ANMEB se esperaba una implosión que reanimara los resortes del edificio organizacional, que ya estaba agotado. Como se ve, las expectativas del sueño político eran altas.

El balance general de Zorrilla (2002) sobre el ANMEB una década después de su inicio advierte piedras en el camino. Señala “[…] un proceso inacabado, inmaduro […] inmerso en la más variada gama de contradicciones políticas, de dificultades burocrático-administrativas y financieras, así como de exigencias pedagógicas […]” (p. 232). Sostiene que en la mayoría de las escuelas aún no se advierten sus efectos y los resultados de aprendizaje no son los esperados. Muy importante: “[…] la trama de relaciones entre las estructuras centrales, las intermedias y la escuela singular es compleja y está mediada por intereses diversos en los cuales el interés por la educación de los niños y jóvenes no siempre es prioritario” (Zorrilla, 2002, p. 246). Latapí (1999, p. 39) comenta que estas estructuras controlan, de los docentes, “[…] su formación y actualización, el sistema escalafonario, premios, castigos, becas, créditos y licencias, la evaluación de su trabajo, la libertad para presentar iniciativas o la creatividad para innovar […]”.

Para Ornelas (2008, p. 110), la promesa de la gestión no se ha dado porque “[…] la reforma llega a las escuelas por medio de los viejos canales burocráticos que no han cambiado sus formas de concebir y actuar […] Parece que las capas medias y bajas de la burocracia no han sido tocadas […] mantienen sus prácticas habituales de relación con las escuelas”. Efectuado en Morelos, el trabajo cualitativo de Tapia (2004) muestra cómo esas capas gozan de cierta inmunidad. Para empezar, “[…] los docentes consideran que el salón de clase es su territorio exclusivo. En varias ocasiones es difícil hasta para los directivos de las escuelas tener […] injerencia sobre lo que ocurre ahí” (p. 385). El estilo sindical de “si-no-me-das-esto, no-te-doy” y la normatividad laboral —afirma— también inciden negativamente en la gestión del director. El ausentismo docente y la dificultad para conseguir sustitutos sin el apoyo sindical (o debido a su obstrucción) son ejemplo de ello. Incluso a los supervisores se les dificulta “[…] actuar como autoridad encargada de vigilar y castigar”; necesitan construir “[…] un equipo de trabajo [… y] una alianza con el representante sindical” (Tapia, 2004, p. 391). En este terreno duro parece que la gestión no germina fácilmente.

Participación social. El sueño federalista pretendía estimular, a través de los CPS, áreas tan alienígenas como la participación social a nivel escolar, municipal y estatal: que padres de familia y otros actores eliminaran la intermediación burocrática; que ejercieran contraloría social no coercitiva y se involucraran en asuntos no técnicos de la vida escolar, etcétera. Olivo, Alaniz & Reyes (2011, p. 777) cuestionan que por el solo hecho de la promesa del empoderamiento, “[…] los actores escolares forzosamente tendrán interés en participar […]”, sobre todo cuando se haría “[…] salvaguardando contenidos y aspectos técnicos del proceso educativo […] y laborales”. En todo caso, esta apertura representó una invitación condicionada cuya asistencia, si bien deseable, era opcional. No respondió a una demanda social: obedeció a un afán gubernamental[13] con sesgo fiscalizador a la amplia burocracia escolar o para legitimar al ANMEB. De ahí que haya que impulsarla y fortalecerla o, como propone Schmelkes (2008, p. 112), “formar a la demanda” o estimularla (Vera, 2010), con todas las contradicciones que esto implica.

A lo anterior se debe que los trabajos sobre participación social sean escépticos (Olivo, Alaniz & Reyes, 2011) o normativos (Santizo, 2011; Schmelkes, 2008). Santizo (2011) resume los problemas que han enfrentado los CPS desde su impulso: falta de participación de padres de familia, desinterés de directores o maestros, percepción de que no son útiles y una visión segmentada que tienen los actores acerca de los problemas en las escuelas. Inspirada en la perspectiva de la gobernanza y política de redes, la autora arma una propuesta para subsanar tales problemas. De esta manera, sus planteamientos de mejoras al diseño institucional derivaron en “[…] diálogo informado, consensos, comunicación, decisiones y liderazgo compartido” (Santizo, 2011, p. 770). Además, la autora sugiere que, a través del capital social, la comunidad ejerza presión moral (las sanciones —dice— no tienen que ser punitivas). Estas propuestas son congruentes, después de todo, con su “[…] perspectiva gradual o incremental a partir de la organización actual del sector educativo” [(p. 753), cursivas del autor].

El trabajo coordinado por Galicia (2008), respaldado por el Observatorio Ciudadano de la Educación, A. C., consiste en una recopilación de análisis y propuestas sobre la participación social en la educación básica. En general, en el conjunto de la obra se aprecia “[…] una propuesta que deja ver el sueño, la utopía, la expectativa que guarda la sociedad civil como una aspiración y que las burocracias estatales o federales —que regulan, controlan y deciden sobre el sistema educativo— impiden y obstaculizan” (Vera, 2010, p. 284). Se vislumbra, según el autor, una burocracia celosa de tareas y formas de organización impuestas desde el centro, cuyos estragos son más devastadores en “[…] las comunidades más pobres y marginadas” (p. 284). El trabajo de Schmelkes en Galicia (2008) agrega a esta lista de obstáculos la vaguedad legal respecto a contenidos a tratar y sobre sus espacios de acción, designación de integrantes en lugar de elección y representación oficial excesiva.

En el mismo libro coordinado por Galicia, el estudio evaluativo y cuantitativo de Zurita (2008) encuentra que los/as directores/as de las escuelas no vinculan los CPS a la rendición de cuentas. La proporción más baja de directores los ve como mecanismo para que “[…] la escuela rinda cuentas a la comunidad”. En cambio, la mayoría los concibe como “[…] trabajo conjunto para solucionar problemas escolares” (Zurita, 2008, p. 68). Esta visión es poco concordante con la función de contraloría social contemplada en el ANMEB. Sobre la forma de operar, los CPS no se desvían un ápice de la forma tradicional que ha caracterizado a la asociación de padres de familia. Tan es así que en el caso de los padres su participación está dirigida a la aportación de cuotas y al apoyo para la realización de actividades orientadas a la mejora de la infraestructura escolar, así como de las celebraciones cívicas y sociales. No hay evidencia, pues, de que la participación, cuando se da, se desvíe de la tradición o de la ruta estrecha que le impuso la normatividad.

Revaloración de la labor docente. El ANMEB reconocía que “[…] una prolongada escasez de recursos […] limitó el quehacer educativo y […] la capacidad de motivar al magisterio nacional” (SEP, 1992, p. 6). Se contempló, entre otras cosas, mejorar el salario docente al igual que instituir “[…] honores, premios, distinciones y estímulos económicos a su figura y su labor” (p. 14). La espina dorsal de estos esfuerzos fue el programa Carrera Magisterial (CM) —inaugurado en 1993—, con el cual se buscaba “[…] dar un impulso decidido al arraigo y motivación del maestro” (p. 13) mediante un mecanismo de promoción horizontal. Además de mejorar su ingreso personal, se trataba de capacitarlos de manera continua e independiente para que desarrollaran un perfil “[…] flexible y apto ante los cambios de su mercado de trabajo” (p. 12). El telón de fondo era mejorar la calidad de la educación mediante la motivación docente y su capacidad de gestión. La estructura de incentivos del programa era clave para lograr esto dada su orientación conductual. Las evaluaciones de CM, sin embargo, ofrecen una imagen distinta.

Santibáñez & Martínez (2010) consideran que los objetivos no se cumplieron. Su trabajo encuadrado en la TAP señala que un grupo de la SEP buscaba que CM fuera meritocrático, mientras que el SNTE pugnaba por un esquema de salarios de promoción horizontal. Terminó siendo un programa a “medio camino” (Santibáñez, et al., 2007). La evaluación arroja que la estructura de incentivos está orientada a reducir la motivación de los docentes para mejorar el puntaje de sus alumnos en el aprovechamiento escolar: una vez obtenida la promoción (esquema compuesto de cinco niveles, del A al E), ésta no se pierde mientras se continúe como docente (McEwan & Santibáñez, 2005). Otras debilidades señaladas consisten en que las pruebas aplicadas, tanto a docentes como a alumnos, son de contenidos de nivel cognitivo bajo y el desempeño profesional es evaluado por el Consejo Técnico de cada escuela (Santibáñez et al., 2007). El consejo está compuesto por maestros de la escuela, un representante sindical y el director de la escuela. Hasta la fecha no hay estudio que demuestre una mejora significativa atribuida al programa CM.

Los resultados anteriores son previsibles si tomamos en cuenta lo sostenido por Ornelas (2002) sobre el rol desempeñado por el sindicato durante el diseño y operación de CM. Para este autor, el SNTE logró que predominaran sus intereses y lógica[14] en el diseño del programa; el objetivo se pervirtió porque se utilizaron incentivos con base en normas endebles y una operación que evoca al corporativismo del SNTE. El sindicato aceptó CM a condición de desempeñar un papel decisivo en el diseño y ejecución de los instrumentos mediante una comisión nacional SEP-SNTE. Otro de los logros sindicales que cita el autor es que, contrario a la idea inicial de que CM fuera sólo para docentes, se terminó incluyendo a directores, supervisores y apoyos técnico-pedagógicos. Otra conquista consistió en que los criterios de insumo obtuvieran una alta proporción (80%) frente a criterios de productos, beneficiando a la mayoría de los docentes.[15] En suma, lo radical de CM fue terciado por los mecanismos de gobernanza corporativista.

Contenidos y materiales. Otra componente del ANMEB fue la reformulación de contenidos de estudio, considerados como deficientes. El nivel más atendido en el acuerdo fue la educación primaria. De la enseñanza secundaria sólo se estipulaba el impulso del “[…] programa por asignaturas, sustituyendo al programa por áreas establecido hace casi dos décadas”. No sería sino hasta 2004 cuando se impulsa una reforma más amplia de los planes curriculares de la educación media. Una de las esferas que también se pensaba alcanzar con el ANMEB y la reforma, era la creación de estructuras más orgánicas (dinámicas, flexibles e integradas) en las escuelas, impulsar una enseñanza más conceptual e interactiva, etcétera; sin embargo, esto se vio mermado por estructuras jerárquicas de autoridad prevalecientes en los centros escolares (para una mejor explicación véase Tatto, 1999) y por formas tradicionales de relacionarse al interior del sistema educativo.

En el trabajo de Miranda & Reynoso (2006) encontramos un recuento de la reforma curricular de 2004. A pesar de la retórica oficialista,[16] rescatamos las expectativas que se tenían en relación con los planes curriculares. Los autores comentan que “[…] se partió del supuesto de que una reforma en lo curricular podría ser considerada como elemento articulador de los cambios en otros ámbitos de la escuela y del sistema […]”[17] [(p. 1434), cursivas del autor]. La apuesta fue concebir al currículo como “[…] dispositivo de cambio y transformación del resto de las condiciones institucionales de funcionamiento de las escuelas y del sistema” (Miranda & Reynoso, 2006, p. 1430). Las transformaciones que se esperaban con la modificación del currículo escolar fueron el “[…] reordenamiento de los recursos disponibles y el establecimiento de una normatividad acorde con el nuevo modelo de gestión y con los propósitos de la Reforma” (p. 1434). Todo esto a pesar de las dudas que se tenían acerca de la teoría de cambio: ¡el área más profunda del sueño político!

En suma, después de dos décadas de la firma del ANMEB se observa que su modelo de causalidad mostró preferencia por soluciones acordes a la ideología de la época y no abordó ni superó las restricciones impuestas por el modelo corporativista. Se optó por atender problemas añejos que flotaban en la superficie, como el burocratismo y centralismo excesivos acumulados por varias décadas. Se pretendió revivir el agotado esquema de organización educativa mediante incentivos financieros a maestros, nuevos materiales y contenidos pedagógicos, mayor auditoría social y el ensayo de nuevos esquemas de organización escolar; sin embargo, los estudios nos indican que cada uno de los componentes del ANMEB, al implementarse, se ha topado con restricciones que obstaculizan su realización. Estas restricciones proceden de la sedimentación del diseño institucional efectuada a lo largo de la vida del sistema educativo. En la siguiente sección analizaremos estudios que permiten ver lo que sucede a nivel operativo en los centros escolares.

RESTRICCIONES A LA AUTORIDAD ESCOLAR

El trabajo de Barrientos & Taracena (2008) sobre la gestión de cuatro directores de una escuela secundaria pública es notable porque permite ver que los desafíos que enfrenta la gestión escolar provienen de las arenas escolares. Son varias dimensiones externas sobre las cuales los directores tienen poca influencia, pero que afectan su gestión: los tiempos del sistema educativo para resolver peticiones de planteles, las prerrogativas laborales de las que gozan los docentes y el personal administrativo, entre otras. Es en el flanco interno, más próximo a su radio de acción y sobre el que tendrían mayor influencia, donde los directores enfrentan disidencia y resistencia de grupos de maestros. Incluso los directores forman grupos “[…] de apoyo, político y académico” (p. 128). Su gestión, por más lúcida que parezca, pierde brillo debido a los conflictos grupales y con las delegaciones sindicales con las que hay divergencia en asuntos como “[…] mecanismos de distribución de horas” (p. 133). Estos conflictos desencadenan otros, por ejemplo, choques con los padres de familia.

Esto sucedió con el primer director (1984-1992). Las autoras se refieren a “[…] choques —cada vez más ásperos y frecuentes— de la dirección con los padres de familia, los alumnos y algunos docentes, junto con las tensiones generadas por la participación de las primeras delegaciones sindicales dentro del espacio escolar […]” (Barrientos & Taracena, 2008, p. 124). El nuevo director (1992-1997) que lo reemplazó encontró “desorden”. Ni las mejoras que hizo en la gestión, ni su tono conciliatorio, excluyeron la formación de grupos antagónicos. El mismo director formó alianzas. Luego siguieron “[…] los conflictos con los representantes de los padres de familia [que] exigían [de nuevo] un cambio de dirección” (p. 129). Sobre los últimos directores que cubre el estudio (de 1997 en adelante), las autoras narran una ruta similar. Una persona entrevistada da un balance: “[…] aquí ya cada quien jala por su lado, la escuela es lo que menos importa […] ya no puedes confiar en nadie” (Barrientos & Taracena, 2008, p. 133).

Sin embargo, a los directores estudiados se les reconoce algún tipo de gestión. En el caso del director fundador destaca “[…] un estilo de gestión paternalista, con participación centrada en la gestión de recursos” (Barrientos Noriega & Taracena, 2008, p. 121); en el segundo sobresale un “[…] un estilo de gestión democrático con participación centrada en la dimensión pedagógica” (p. 125); las dos últimas direcciones se caracterizan por “[…] negociar las demandas de las múltiples instancias a las que atiende [el centro escolar]; con apertura a la participación colectiva en la puesta en marcha de acciones” (p. 130). Esta variabilidad en estilos de gestión, según las autoras, se debe a una combinación de factores contextuales y personales. En cierto sentido, la gestión escolar es como una ola que va y viene, siempre frágil, mientras que la capacidad de los actores para descarriarla se mantiene constante. Al menos eso es lo que se vislumbra en ese trabajo.

Para nuestro estudio, la gestión directiva es un fenómeno tangencial. De ella nos interesa el rango de acción de los directores frente a los arreglos institucionales. La investigación de Barrientos & Taracena (2008) sugiere que los grupos de maestros —cuya formación es inevitable, según se observa— y la delegación sindical en los planteles —a veces intermediando, a veces con intereses propios— tienen tanto peso, en conjunto o por separado, que descarrilan el liderazgo directivo. Las autoras no nos explican por qué es así; quizá porque no es ese su objeto o interés. Lo que este trabajo nos permite ver es que estos actores obedecen a sus intereses y, al hacerlo, se generan conflictos, cuya solución difícilmente pueden darla los actores del plantel ni el director. Ante esta falta de operatividad, los padres de familia intervienen reclamando un ejercicio de autoridad distinto. En el trabajo que sigue esto se expresa más vívidamente.

Otro estudio sobre la función directiva en escuelas secundarias públicas es el de Aguilera (2011). La autora se propuso dar respuesta a las siguientes preguntas: ¿cómo se ejerce la función directiva en algunas secundarias públicas de México? y ¿qué estilos de dirección se identifican en la función que realizan los directores en algunas de esas escuelas de distinta modalidad (general, técnica y telesecundaria)? (p. 25). El método usado fue el estudio de caso con técnicas variadas, aunque prevalecieron la entrevista al director y el grupo de enfoque con directivos y docentes. Para interpretar la información, la autora se apoyó en la técnica análisis de contenido. Aguilera clasifica la función directiva en cuatro estilos: profesional, operativo-administrativo, de referencia a la norma e invisible. Según se desprende de la lectura, da a entender que la dirección profesional es la que más se acerca al ideal de la gestión escolar; en el otro extremo se encuentra la dirección invisible.

Para empezar, la autora da a entender que la variabilidad en la gestión de los directores es inducida y reconoce que “[…] la normativa prescribe una dirección administrativa”. Afirma que “[…] esta condición no es una limitante para desarrollar una función directiva que tienda a lo pedagógico, como se observó en los directores profesionales y que sí estuvo presente en los otros estilos de dirección” (Aguilera, 2011, p. 75). Lo que la autora omite decir, pero que está implícito en su trabajo, es que si la gestión de los directores “tiende a lo pedagógico” es porque es a título personal, que es un acto opcional y voluntario que inicia y termina con ellos. Además, que la dirección administrativa esté prescrita no significa que sea el nivel mínimo de desempeño en los directores. ¿Cómo explicar, entonces, la tolerancia de otros estilos de gestión por debajo de la normatividad? En términos institucionales, permitir variabilidad significa inducirla.

Veamos si no. La variabilidad permitida es particularmente corrosiva cuando el plantel está a cargo de un director que despliega una gestión “invisible”, la menos efectiva. Estos directores ejercen una gestión muy débil. No nos detendremos en los pormenores de este estilo. Lo que sí queremos señalar es el ejercicio de autoridad de estos directores, pues este atributo es, en algún grado, compartido por todos ellos, incluso los profesionales, categoría usada por la autora. Citemos en extenso:

La evasión de conflictos con los profesores y también con el sindicato es un elemento característico de su gestión: no exigen a los profesores que acudan a los cursos obligatorios; no promueven los descuentos cuando proceden, son muy tolerantes con el profesorado y solapan los incumplimientos, argumentando que el contexto donde se desenvuelven es difícil, o que tienen doble turno y, por lo tanto, no pueden exigirles demasiado (Aguilera, 2011, pp. 67-68).

Pero no se piense que la debilidad de la gestión y autoridad directiva procede de su aleatoriedad. En el ejercicio de autoridad con profesores, los directores (se refiere a los que ejercen un estilo administrativo)

[…] apelan al compromiso y a su buena voluntad, por lo que no todos responden ante la tarea solicitada, como participar en eventos fuera del horario escolar: reuniones con padres de familia, atención a alumnos rezagados, etcétera. Esta misma actitud la asumen cuando es necesario conversar con los profesores que no dan buen ejemplo al alumnado (Aguilera, 2011, p. 51).

Dice un director: “Simplemente, o sea, les sugiero y… y pues si les parece, adelante, lo hacen; y si no, pos no” (p. 51). Hasta ahí llega su autoridad. Si estos directores no se atreven a aplicar la normatividad en casos evidentes de incumplimiento o frente a un comportamiento inadecuado, ¿podrán hacerlo en lo referente al esfuerzo profesional dentro del aula de clases? El análisis de la autora no llega hasta allá, pero suponemos que la respuesta es negativa.

Si bien se llevó a cabo en una escuela primaria, el trabajo etnográfico de Gómez (2010) arroja más luz sobre la forma en que operan las arenas escolares públicas. Es alentador que este autor, al igual que Covarrubias (2009) más arriba, vea al plantel escolar como “[…] campo de lucha, en donde se registran conflictos y contradicciones entre los sujetos involucrados en ella” (Gómez, 2010, p. 772). En principio coincide con la definición de arenas de acción del ADI que elaboramos en el siguiente capítulo y la concepción que ve al sistema educativo como arenas de lucha (Santibáñez, 2007; Street, 1983). También resulta alentador que para Gómez (2010, p. 799), el poder “[…] procede de las alianzas dominantes que se gestan y se establecen en la institución más que de la autoridad formal, representada por el director” (cursivas del autor). Es más, a simple vista, la autoridad escolar aparece como fuente de convulsión organizacional. Pero tenemos que ver más allá de la falta de control de la directora veterana, del autoritarismo del director comisionado o de la cortedad del último director.

Hasta cierto punto es comprensible que la precariedad administrativa encarnada en la directora derive en anarquía, con lo cual irrumpe el oportunismo sindical raudo a ocupar “[…] un lugar privilegiado en la toma de decisiones” (p. 780); que los maestros muestren una actitud de “plena rebeldía”: incumplimiento en lo acordado, falta de relación y colaboración, ausentismo injustificado y planeado, etcétera. Pero, ¿se esperaría lo mismo del segundo director proclive a “[…] aplicar el reglamento sin miramientos” (Gómez, 2010, p. 789)? Sucede lo mismo: más insubordinación. Teniendo como referente el estilo confrontador del nuevo director, los maestros adoptaron una actitud crítica y dilatoria en todo; forjaron alianzas con los padres de familia, lo cual habla de la gama de “[…] recursos que poseen […] para comunicarse y organizarse en contra de una disposición que no les parece adecuada” (p. 791). En cuanto al representante sindical, éste adopta una posición de enfrentamiento a tal grado de organizar un movimiento en la escuela. Como resultado, el director se cambió de plantel.

Coyunturalmente, estos brotes de rebeldía son reacción a la zozobra producida por la sucesión del director. Ante lo desconocido, como puede ser el cambio de director, los maestros luchan por mantener el equilibrio de fuerzas al interior del plantel. Sirva la insurrección como muestra de lo que pasa en caso de que se ose interrumpir el equilibrio vigente. Gómez (2010) hace una serie de observaciones que muestran el buen sentido de la reacción de los maestros. Para empezar, se sabe que los supervisores no tienen capacidad para sancionarlos; sólo traen y llevan información. Por otro lado, preservar el equilibrio, como burócratas que son, significa abogar por “mayor autonomía profesional” (p. 783), reduciendo el rol de los directores a simples administradores. Incluso, según palabras de un maestro, se da el caso de cobrarles “[…] derecho de piso para calar hasta dónde llegan […]” (p. 796). Luego la pregunta de un director temeroso: “[…] ¿y si me molestan los compañeros [por aplicar el reglamento]?”.

Hasta aquí le podemos ofrecer un oído amigable al autor. Si el poder procede de las alianzas de los grupos locales (maestros y representante sindical), más que de la autoridad formal, ¿por qué el director —incluso el del liderazgo autoritario— se muestra impotente frente a los maestros? ¿Cómo se explica que el tercer director optara, sin siquiera dar la batalla, por “[…] permitir a los individuos del grupo completa libertad en sus acciones, es decir un estilo laissez-faire” (Gómez, 2010, p. 796)? Porque los maestros entrevistados para dicho estudio parecen decir que son ellos los que tienen el sartén por el mango. Ahora, el autor ve a la supervisora dando solución al conflicto y promoviendo el cambio en la institución. No obstante, sugerimos más arriba que el rol del supervisor consiste en ajustar la dimensión administrativa al diseño institucional. Este papel parece ser el más adecuado.

PREGUNTAS DE INVESTIGACIÓN

En la presente sección problematizamos estos hallazgos para culminar con las preguntas que guiarán este trabajo.

La seguridad laboral y sus efectos distan mucho de presentarse de manera uniforme. De hecho, se observan al menos dos tipos de seguridad laboral: una de bajo nivel y otra de alto nivel. De los estudios que revisamos, los referidos a Suiza y Colombia reportan un bajo nivel de protección laboral, mientras que los relacionados con Italia, Suecia y México (en la educación pública del nivel básico) registran un nivel alto. Lo que hay que puntualizar son los efectos que ambos niveles tienen en la conducta de los empleados. Así, Restrepo & Salgado (2013) presentan el caso de contratos verbales versus contratos formales, situación en la que se percibe una seguridad laboral baja. Se observa que los primeros conducen a menos ausentismo debido a que el empleado enfrenta un alto riesgo de ser despedido. Un contrato verbal, ése en el que las palabras se las lleva el viento, es una situación extrema de inseguridad laboral.

Se advierte algo similar cuando el nivel de protección laboral es bajo, aun con contrato; es decir, cuando no hay diferencia clara entre empleados temporales y permanentes para ser despedidos, como es el caso sueco (Engellandt & Riphahn, 2005). Para los que tienen empleo permanente no hay incentivos para ausentarse, pues se arriesgan a perder el trabajo. En cuanto a los empleados temporales, éstos se conducen de igual manera, si bien los incentivos son otros: la expectativa de un puesto permanente los lleva a no enviar señales al empleador sobre sus características; buscan mantener la ventaja de la asimetría de información. Lo mismo puede decirse del esfuerzo, variable opuesta al ausentismo. En este aspecto, el empleado temporal tiene interés en mostrar un alto nivel de esfuerzo para alcanzar la permanencia en el trabajo. Sus intereses profesionales (career concerns) explican esto (Engellandt & Riphahn, 2005; Gibbons & Murphy, 1992). De los empleados permanentes se esperaría algo similar, aunque menos intenso que de los temporales.

Pero, ¿qué pasa cuando el suelo de la seguridad laboral está disparejo, cuando unos la perciben alta (permanentes) y otros la aprecian baja (temporales)?; es decir, cuando lograr la protección laboral tiene mucho valor.[18] Las tendencias anteriores se intensifican. Las personas con empleos temporales que aspiran a ocupaciones permanentes muestran una menor disposición a ausentarse (o conductas similares) y a esforzarse más (o comportamientos semejantes). Por otro lado, los empleados que ya cuentan con seguridad laboral darán menos esfuerzo (relajamiento laboral) y explotarán las posibilidades de ausentismo al máximo. Lo prueba el caso de trabajadores bancarios italianos, que ven sus empleos como “derecho de propiedad” (Ichino & Riphahn, 2005). Pero también sucede en Suecia (Khan & Rehnberg, 2009): los empleados con seguridad laboral alta se ausentaban y aprovechaban más los seguros médicos que aquellos que percibían inseguridad, ya sea porque eran extranjeros, hayan tenido historial de desempleo o no contaban con un trabajo permanente.

La pregunta entonces es: ¿dónde se ubica México? Señalábamos que en este país escasean estudios que aborden los efectos de la seguridad laboral en la conducta de los maestros. Los trabajos que aluden a los arreglos del sector educativo tienden a concentrarse en el nivel macro. De esa escasez, algunas voces recientes señalan (Santibáñez, 2007) que la seguridad laboral es perniciosa, pues impone rigideces laborales, frenando cambios encaminados a promover la calidad en la formación docente (por ejemplo, remover maestros incompetentes). En realidad, este hecho es poco novedoso si recordamos que a mediados del siglo pasado exfuncionarios atribuían a la inamovilidad laboral problemas de desempeño docente y conductuales que se observaban entonces (Arnaut, 1994). Al tener protección laboral alta en la educación básica, México podría compartir la misma situación de los casos reportados en Suecia e Italia. Habría que preguntarnos entonces si la seguridad laboral compromete el esfuerzo de los docentes e induce al relajamiento laboral u otros problemas de riesgo moral.

Los estudios de la primera sección no tomaron en cuenta algunas piezas que pudieran ser clave, como la influencia de los sindicatos, la burocracia educativa, etcétera. Debido a que este enfoque puede ser limitado para el contexto mexicano, fue necesario revisar los estudios evaluativos del ANMEB. Éste inoculó incentivos al diseño institucional del sistema educativo para inducir una implosión en su interior y así impulsar cambios. Por haber vertido vino nuevo en odres viejos (Martínez, 2009) sugerimos que su modelo de causalidad (Knoepfel, Larrue & Varone, 2007) pudo haber fallado, pues dejaba intactos los cimientos de los arreglos institucionales (Ezpeleta, 2004b). También señalamos, en el primer capítulo, que la seguridad laboral era la piedra angular sobre la cual se levantaba la agencia sindical. La mezcla de estos insumos derivó en la imbricación SEP-SNTE y cogobierno del nivel operativo. El ANMEB tenía que enfrentar no sólo la protección laboral alta, sino un esquema organizacional que no prioriza el interés en la educación de niños y jóvenes (Zorrilla, 2002).

Con esto queremos decir que una mejor comprensión de los resultados del ANMEB requiere que observemos del lado de las condiciones de recepción e implementación; es decir, atender la naturaleza de la lógica institucional del nivel operativo sobre la que se aterrizaría el ANMEB. Los estudios de la tercera sección ayudan a ello. Ya Tapia (2004) señalaba la creencia de los docentes de que el salón de clases es su territorio exclusivo, inclusive frente al director y el inspector. Si este último se propone vigilar y castigar, tendrá que construir alianzas con el representante sindical. No debemos minimizar este hecho, pues advierte que la mancuerna maestro-representante sindical es una especie de campo magnético impenetrable para el liderazgo educativo. A estas dificultades organizacionales debemos agregar otras que veremos más adelante, incluidas en las perspectivas teóricas.

Aclarado lo anterior, los estudios de la tercera sección ofrecen una imagen contrastante con las aspiraciones del ANMEB. Para empezar, los centros escolares se asemejan a “campos de lucha” (Gómez, 2010), aunque estén inactivos. Los estudios revelaron que no son pocas las veces que los directores forman parte de un grupo, más que fungir como árbitro. De estas alianzas dominantes procede el poder que se ejerce en los planteles. A veces es tanta su fuerza que el rol del director se reduce a simple administrador. No es de extrañarse, entonces, que haya tanta variabilidad en estilos de la gestión directiva (Aguilera, 2011) y que ésta sea inducida, no siempre en forma positiva, desde el punto de vista de la predicción institucional. Los estudios revisados no dicen mucho sobre la conducta individual de los maestros. Lo que sí podemos afirmar con cierto grado de certeza es que, de proponérselo, los docentes pueden inclinar la balanza del poder a su favor, sobre todo cuando el sindicato está de su parte.

Al igual que los autores de los estudios de la primera sección, nos preguntamos si una percepción baja de la seguridad laboral lleva a los maestros a ejercer un mayor esfuerzo; o viceversa, si una percepción alta lleva a mostrar un menor esfuerzo. En general, queremos saber si la inseguridad laboral modifica la conducta docente y si se presentan problemas de riesgo moral en los maestros. También deseamos comprobar si la intervención sindical refuerza estos patrones conductuales. Grosso modo, estas son las preguntas que guían este trabajo.

En resumen, en el presente estudio nos proponemos responder las siguientes preguntas:

¿Hay presencia configurativa de riesgo moral en la LFTSE-Reglamento?; es decir, ¿realmente hay afinidad de intereses y preferencias?

Esta misma configuración, ¿es validada por los maestros y personal operativo?

¿Hay diferencia en la percepción de inseguridad laboral entre maestros con inamovilidad en el empleo y los que no cuentan con ésta? ¿Se percibe diferencia en el esfuerzo docente ejercido?

¿Hay mayor variabilidad en el esfuerzo en el grupo de maestros con inamovilidad laboral que en el resto de los maestros?

12 Esto tiene sentido, pues “[…] el sistema de seguro social sueco no requiere ningún certificado médico para faltas por enfermedad menores a 7 días; sin embargo, debe entregarse un certificado médico para ausencias más prolongadas” (Khan & Rehnberg, 2009, p. 422, traducción propia).

13 Como tampoco fue la federalización “[…] algo que solicitaran los gobernadores en algún tipo de mitin frente al Palacio Nacional, fue una decisión del Presidente” (Zorrilla, 2002).

14 Sostiene el mismo autor que “[…] en la tradición corporativa del sindicato, alimentada por décadas del control gubernamental, la diferenciación por desempeño es aberrante. La ideología del gremio pregonó un igualitarismo docente donde sólo la antigüedad (y la posición de dirigente sindical) podían marcar una diferencia de ingresos de los maestros […]” (Ornelas, 2002, párrafo 35).

15 La evaluación de la labor docente en CM considera una combinación ponderada de seis factores: 1) grado máximo de estudios (15%); 2) antigüedad (10%); 3) actualización docente (17%); 4) desempeño profesional —estimado con base en una evaluación del director y de otros maestros en la escuela (10%)—; 5) preparación profesional —evaluada mediante un examen estandarizado de conocimientos docentes (28%)—, y 6) aprovechamiento escolar —determinado por medio de un examen estandarizado de conocimientos del alumno (20%).

16 Los autores eran empleados de la SEP al momento de escribir el artículo.

17 Ornelas (2008, p. 86) señala lo mismo: “La ruta típica es comenzar por currículum, seguir con la capacitación de los docentes y luego alterar la administración escolar”.

18 Aunque aquí no lo abordamos, las condiciones del mercado laboral, en términos de precariedad, juegan un papel muy importante.

CAPÍTULO III. PERSPECTIVA TEÓRICA

Con los decretos del Estatuto (1941)[19] y del Reglamento (1946) se materializaron las relaciones laborales del personal de educación básica. Se asentó lo que Ezpeleta llama “bases duras” o “parámetros fuertes” (Ezpeleta, 1992, 1997, 2004b; Ezpeleta & Furlán, 1992; Ezpeleta & Weiss, 1996). Esta perspectiva ―la cual exponemos en la tercera sección― sostiene que tanto la dimensión organizacional como la pedagógica son configuradas por la dimensión laboral. En otro ámbito, a esto se le llama las condiciones institucionales de posibilidad. Esta perspectiva nos permite indigenizar el marco del ADI de Ostrom (Kiser & Ostrom, 1982), el cual expondremos en la primera sección. Y es que el ADI se refiere a un proceso configurativo en que las reglas institucionales ejercen una influencia decisiva. Pero su utilidad no se limita a formatear la perspectiva de las bases duras (reglas); también permite formatear teorías que abordan otros componentes del ADI (naturaleza del servicio y atributos de la comunidad). Estas teorías las discutiremos en la segunda sección. En la cuarta presentaremos las hipótesis.

EL MARCO DE ANÁLISIS Y DESARROLLO INSTITUCIONAL

Una buena estructura puede otorgar más significados

al contenido […] puede superar el contenido, puede

explicar el contenido.

Mo Yan, escritor chino.

El ADI es una herramienta analítica propuesta por Elinor Ostrom (Kiser & Ostrom, 1982). Su forma esquemática sirve para organizar la investigación diagnóstica y prescriptiva (Ostrom, 2007). Puede ser la arquitectura en el análisis (Earl & Potts, 2011). Con origen en la teoría de sistemas, es útil para “[…] identificar, categorizar, organizar aquellos factores que se juzgan más relevantes para comprender ciertos fenómenos” (McGinnis, 2011, p. 170, traducción propia). Posee bastante flexibilidad para incluir cuantas variables predictivas se requieran. De ahí que haya sido aplicado en situaciones empíricas tan diversas como la descentralización de gobernanza de bosques, guarderías, cooperativas cafetaleras, reforma bancaria, condominios, etcétera (Ostrom, 2005). Ahora toca emplearlo para el análisis del esfuerzo de los maestros de escuelas secundarias públicas y privadas en Sonora, dado en un espacio organizacional estructurado por la variable predictiva inamovilidad laboral y el modelo organizacional derivado de la afinidad de preferencias.

En la figura 2 presentamos el ADI. Sólo usamos los componentes sombreados. En el contexto de este trabajo, el componente “resultados” es el aprovechamiento de alumnos, el cual es multifactorial. En él desembocan varios afluentes, siendo la intervención del maestro uno más. Esto quiere decir que entre lo que éste enseña y lo que el alumno aprende intermedia un océano de factores individuales y sociales, no siempre sujetos al control del docente: disposición para el aprendizaje, capital cultural, estrato socioeconómico, etcétera. Visto así, el trabajo del maestro es la salida del embudo interventor del sistema educativo, si bien en su aportación no sólo interviene él: detrás de su intervención está la de los directivos del plantel, de la zona escolar y de todos los anidamientos mayores. Por esta complejidad del proceso educativo y la necesidad de acotar, agregamos el componente “productos” para referirnos al esfuerzo de los profesores. Así retraemos los tentáculos del análisis. Empecemos con la unidad básica del ADI: la situación de acción.

Situaciones-arenas de acción. Originalmente, el ADI agrupaba en el componente “arena de acción” los elementos “situación de acción” y “participantes”. Aunque la autora renunció a la distinción entre los dos primeros (McGinnis, 2011), tomaremos el esquema original debido a su utilidad metafórica. En todo caso, lo que hay que hacer es identificar una unidad conceptual que sea utilizada para analizar, predecir y explicar la conducta dentro de arreglos individuales (Ostrom, 2007; Ostrom, Gardner & Walker, 1994). Ésta sería la situación de acción, “la ‘caja negra’ donde se fabrican las elecciones de política” (McGinnis, 2011, p. 172) o, en el caso que nos ocupa, de conducta docente. Ostrom (2005) la define como el “[…] espacio social donde participantes con preferencias diversas interactúan, intercambian bienes y servicios, resuelven problemas, ejercen dominio unos a otros, o luchan (entre otras cosas que los individuos hacen en las arenas de acción)” (p. 14, traducción propia). La escuela ―sus componentes y como componente―, como organización, es la situación de acción que nos interesa en este trabajo.

La estructura de las arenas-situaciones pueden ser analizadas usando un conjunto común de variables o partes operantes (Ostrom, 2006; Ostrom, 2007): 1) conjunto de participantes; 2) posiciones específicas a ser llenadas por los participantes y los procedimientos que tienen que seguirse para ello; 3) rango potencial de productos (outputs) y de resultados (outcomes); 4) conjunto de acciones permitidas y la función que traduce las acciones a resultados; 5) control que un individuo tiene sobre esta función; 6) información disponible sobre la estructura de la situación de acción con que cuentan los participantes; y 7) costos y beneficios asignados a acciones y resultados, los cuales sirven como incentivos y elementos disuasivos. Como veremos más adelante (véase figura 3), estas partes operantes son tipos de reglas institucionales que estructuran la situación de acción. El salón de clases es una arena de acción alojada en otra, llamada plantel escolar, que a su vez se inserta en otra, conocida como sistema educativo, etcétera.

El idea central del ADI es que la situación de acción es configurada por variables exógenas que en conjunto afectan las acciones que pueden llevar a cabo los individuos, los costos y beneficios de estas acciones y de resultados potenciales, y los probables resultados a obtener (Ostrom, 2005). El ADI clasifica a estas variables en tres agrupaciones: condiciones biofísicas, atributos de la comunidad y reglas en uso. El primer componente es su marca de origen. El modelo se aplicó originalmente al análisis del manejo de recursos naturales/bienes comunes. Si bien en situaciones específicas las condiciones físico-materiales adquieren relevancia para explicar la conducta docente,[20] aquí no las incluimos como tales; las sustituimos por la “naturaleza del servicio”: la docencia. Diferimos esta discusión para la sección siguiente, cuando se defina a los maestros como agentes y burócratas de piso. Igualmente posponemos la discusión del componente “atributos de la comunidad”. Antes de definir las reglas en uso, precisemos conceptos similares:

Instituciones y similares. En el capítulo I se definió a los arreglos institucionales como conjunto de reglas. Las instituciones, variables predictivas por derecho propio (Hira & Hira, 2000) son —nos dice North (1993)— las reglas del juego que constriñen la conducta de los individuos. Al ser restricciones formales o informales diseñadas por humanos, las reglas moldean la interacción y el intercambio humano (Bertranou, 1995; North, 1993). Pero no sólo regulan; también constituyen conductas, constriñéndolas y posibilitándolas. Por ende, las instituciones se asocian a reglas que se relacionan con roles relativos a contextos sociales, que configuran expectativas y hacen predecible la conducta (Engel, 2005; Nooteboom, 2000). Además limitan la racionalidad individual y afectan el curso de la sociedad (Hira & Hira, 2000). Con efectos homogeneizadores, las instituciones atan conductas individuales y grupales definiendo pautas de interacción aceptables y no aceptables. En el capítulo I dejamos establecido que la LFTSE y el Reglamento son depósitos de reglas.

A North (1993) le agradecemos la distinción que hace entre institución y organización. Esta última —sostiene— es un grupo de individuos vinculados por un propósito común para el logro de objetivos colectivos. En las inmediaciones de la interacción de los individuos merodean las reglas del juego (instituciones). Éstas son como moldes para las organizaciones, las cuales, al toparse con ellas, son constituidas y constreñidas; es decir, le dan forma. Dicho de otra manera, las organizaciones traen impregnadas en sus genes lo que Ezpeleta (Ezpeleta, 2004b) llama condiciones institucionales de posibilidad, idea que ampliamos más adelante. Las personas, individual y colectivamente, responden a oportunidades y se ven limitadas por restricciones que imponen las reglas del juego. Si los contratos son incompletos, como sostiene Williamson (1985), esto reverberará en la conducta individual y la interacción entre los actores. Las organizaciones —verdaderas arenas de acción— toman esto como punto de partida. Aquí tiene relevancia la inamovilidad laboral y la afinidad de preferencias.

Las reglas institucionales adquieren concreción en la mente de los actores a través de la provisión de incentivos, agregados intencionalmente o no. La intencionalidad al diseñar las instituciones no es más importante que la forma en que los actores las perciben. En este sentido, lo que éstos perciben son incentivos en términos de restricciones y oportunidades, las cuales son traducidas en conducta. Lo que los analistas aspiran a ver son patrones de interacción. Ahora, cabe la posibilidad de que los incentivos lleven a los actores a involucrarse en formas variadas de conducta tramposa (Imperial & Yandle, 2005) o de otro tipo. Los incentivos son, por lo tanto, “[…] castigos y recompensas que los individuos perciben que se relacionan con sus acciones y las de los demás” (Gibson et al., 2005, p. 9, traducción propia). Lo decisivo es que la percepción debe interpretarse en términos de oportunidades y restricciones. Al apelar al ADI queremos ver cómo las reglas afectan los incentivos que enfrentan las organizaciones e individuos y sus consecuentes conductas (Mahoney, 2000; Ostrom, 2007).

De ahí la pregunta que hacen Brennan & Pettit (1993): ¿cuáles son los instrumentos para modificar oportunidades e incentivos de los agentes individuales y, por consiguiente, su conducta agregada?: las sanciones. Éstas operan sobre el conjunto de opciones que tiene un agente, haciendo que algunas de ellas resulten más atractivas (o menos) de lo que serían, de no existir tales sanciones; es decir, afectan incentivos. Las sanciones pueden adoptar forma positiva o negativa, como recompensas o castigos. La sanción positiva gratifica al agente por elegir de manera adecuada; la negativa lo castiga por hacerlo incorrectamente (Pettit, 2003). Con esto coincide Wößmann (2007), para quien los incentivos para producir educación de calidad son creados por instituciones del sistema educativo —todas las reglas y regulaciones que fijan (o impiden) recompensas y castigos para personas involucradas en el proceso educativo—. Aclarado lo que entendemos por institución, organización, incentivos y sanciones —y su interacción—, ahora regresamos a las reglas en uso.

Reglas en uso. Éstas son instituciones. Se definen como “[…] entendimientos compartidos que participantes tienen de las prescripciones ejecutables en relación con qué acciones (o resultados) son requeridas, prohibidas o permitidas” (Ostrom, 2005, p. 18, traducción propia). Son aquellas a las que “[…] los individuos harían referencia si se les pidiera que explicaran y justificaran sus acciones dirigidas hacia los demás” [traducción propia (Ostrom, 2005, p. 19)]. Si bien pueden ser las mismas que las reglas en forma, no siempre es así, sobre todo en sociedades en desarrollo (Sangmpam, 2007). Se transmiten cuando “[…] alguien nuevo es socializado en un sistema existente de conducta ordenado por reglas. Son los sí y no que uno aprende en el terreno que quizá no existan en documento alguno. En ciertos casos pueden ser contrarias a los sí y no escritos en documentos formales” (Ostrom, 2007, p. 23, traducción propia). Como ya se dijo, adquieren vigencia en las mentes de los individuos al momento de actuar. Tenemos que interrogar a los maestros para que nos digan cuáles son estas reglas.

Dada la amplia variedad de reglas en uso que pudieran existir en una situación de acción, la autora las clasifica y reduce a un número más manejable (Ostrom 2005; véase capítulo VII): las reglas de recompensa afectan costos y beneficios asignados a resultados, dadas las acciones emprendidas; las de posición crean posiciones; las limítrofes establecen cómo los individuos son asignados a posiciones o pueden dejarlas, abandonarlas o salir de éstas, y cómo una situación es vinculada con otra; las de elección afectan la asignación de ciertas acciones particulares; las reglas de agregación determinan quién ha de decidir qué acción (o conjunto de actividades) ha de llevarse a cabo; de información, influyen en el nivel de información disponible en una situación; y las de alcance, determinan qué resultados —y cuáles no— pueden o deben ser afectados dentro de un dominio (véase figura 3). Tomaremos en cuenta esta clasificación cuando salgamos a reconstruir las reglas en uso del sector educativo en Sonora.

Vista la narrativa de Torres Bodet a través de esta clasificación, al menos tres tipos de reglas se perciben. Las primeras serían las de posición, pues con la LFTSE-Reglamento se creaba o reforzaba la posición del trabajador de base. Las segundas, las reglas limítrofes, pues de lo que se quejaba Torres Bodet era que se otorgaban garantías a “[…] quienes tenían derecho para asumir” la función pedagógica (reglas de entrada); se refería a las de salida cuando hablaba de las “puertas normales de escape”. Las reglas de recompensa se hacen sentir de manera negativa e indirecta cuando, por ejemplo, ya no es posible cesar a un maestro por un mal desempeño. El caso es que estos tipos de reglas estarían estructurando, en torno a la inamovilidad laboral, las arenas-situaciones educativas y escolares. A pesar de tener identificados estos tres tipos de reglas estructurantes, mantendremos apertura a lo largo de este trabajo.

Patrones de interacción. Este componente del ADI es eminentemente conductual. Los actores interactúan con otros en situaciones de acción estructuradas por las variables exógenas. Si la interacción es repetitiva y de largo aliento, los actores se posicionan y encuentran estrategias que mejor les funcionan. La naturaleza humana de éstos implícita en el ADI supone “[…] individuos con racionalidad limitada, falibles pero adaptativos” (Ostrom, 2005, p. 137, traducción propia). A la larga terminan aprendiendo de sus errores y obteniendo máxima utilidad de su entorno; es decir, reducen al mínimo los residuos conductuales en relación con las reglas en uso. Esto se ve reflejado en los emergentes patrones de interacción (Gibson et al., 2005). El modelo formal del individuo mejor consolidado que se utiliza en el análisis institucional es el homo economicus de la teoría económica neoclásica, la cual estipula que los actores poseen preferencias claras y bien ordenadas al igual que información completa, y que maximizan para sí mismos el valor neto de retornos financieros esperados (Ostrom, 2007).

Por consiguiente, la manera de identificar los principales incentivos institucionales influyéndose mutuamente es estudiando estos patrones de interacción. No hay que perder de vista que, para esta perspectiva, lo que moldea la interacción de los actores, forjando patrones, son los incentivos, cuya procedencia son las variables exógenas. Gibson et al. (2005) nos advierten de algunas dificultades para valorar la compatibilidad de los incentivos con las reglas en uso y predecir el efecto neto de los incentivos negativos versus los incentivos positivos. Estas dificultades se traducen más o menos así: ¿cómo medir con precisión la fuerza relativa de un incentivo comparado con otro si el resultado del proceso interno usado por los actores para resolver este dilema depende de las preferencias de cada actor?; ¿cómo medir el efecto neto de incentivos negativos y positivos? Tratamos de compensar estos desafíos adoptando una metodología robusta y diversa, como la triangulación, la cual elaboramos en el capítulo IV.

Productos, evaluación y retroalimentación. McGinnis (2011, p. 176) dice que el componente resultados (outcomes) —salida final del sistema— se genera “[…] por la coyuntura de productos (outputs) de una situación de acción dada, otras situaciones de acción estrechamente vinculadas, e influencias exógenas que no siempre pueden ser sujetas a control efectivo de la intervención humana” (traducción propia); es decir, hay incertidumbre en el proceso de producción (Ferris, 1992). Al principio de esta sección justificamos la retracción del alcance del análisis al componente productos (outputs); también señalamos que el esfuerzo docente puede ser visto, desde la óptica de la intervención educativa, como producto. Otras situaciones de acción contiguas con sus propios productos contribuyen no sólo al esfuerzo docente sino directamente al aprovechamiento de alumnos; también hay factores exógenos (sociales, familiares, etcétera) que influyen en el proceso de enseñanza-aprendizaje, fuera del alcance de los maestros o de la escuela. Las razones que dimos coinciden con la cita de McGinnis (2011).

Los criterios de evaluación son el penúltimo componente del ADI que presentamos aquí. Éstos son utilizados por los participantes en las situaciones de acción o por los observadores externos para determinar qué aspectos de los resultados observados son considerados satisfactorios y cuáles requieren mejora (Gibson et al., 2005; McGinnis, 2011). Ostrom (2005) ofrece cinco criterios genéricos que van dirigidos a evaluar el diseño del sistema en su conjunto y no la conducta-desempeño individual, si bien advierte que los criterios pueden variar. Éstos son: 1) eficiencia económica; 2) equidad; 3) adaptabilidad, resiliencia y robustez; 4) rendición de cuentas (accountability); y 5) conformidad con la moralidad en general. El criterio que aquí usamos es el esfuerzo de los maestros —tal como lo perciben los directores o quien esté valorando la conducta-esfuerzo de los docentes—. Más adelante discurriremos sobre los criterios de evaluación.

Para terminar, el ADI contempla un proceso de retroalimentación y aprendizaje a partir de la evaluación que los actores —con base en información observable y procesable— realizan de sus acciones, productos o resultados (McGinnis, 2011). Conforme los individuos interactúan en una diversidad de situaciones, reciben información sobre la estructura de aquéllas en las que se encuentran antes de tomar decisiones y, por lo general, reciben algún tipo de retroalimentación después de llevar a cabo una acción (Ostrom, 2005). Los participantes descubren “[…] un modelo apropiado de la situación en la que se encuentran mediante interacciones repetidas en ella o estructuras similares” (Ostrom, 2005, p. 105, traducción propia). Esta retroalimentación puede impactar cualquier componente del marco ADI. Si a la primera jugada el actor obtiene una respuesta adversa —ya sea por fallas cognitivas, insuficiente información o subsocialización en las reglas del juego—, en las siguientes jugadas mejorará sus movimientos. Aprenderá a usar las reglas a su favor.

AGENTES Y BURÓCRATAS DE PISO

El asalariado, que no es pastor, y a quien las ovejas

no pertenecen como suyas propias, ve venir al lobo

y abandona las ovejas y huye —y el lobo las

arrebata y las desparrama— porque es asalariado

y no le importan […].

Juan 10:10-12.

Marcos como el ADI no proveen predicciones de conductas y resultados (Schlager, 2007). Eso es tarea de teorías y modelos. Lo que aporta el ADI es un lenguaje metateórico que puede usarse para comparar teorías. Para derivar inferencias sobre la conducta probable de cada actor en una situación dada, Ostrom (2007) sugiere teorías de actores que coloquen a individuos en dichas situaciones y permitan formular “[…] supuestos sobre lo que los participantes valoran y cómo lo hacen; qué recursos, información, y creencias tienen; cuáles son las capacidades de procesamiento de información; y qué mecanismos internos usan para decidir las estrategias” (Ostrom, 2007, p. 30, traducción propia). Por su atención enfocada en la percepción de los actores, al ADI se le ha asimilado al institucionalismo centrado en los actores (Scharpf, 1997). Por ello es compatible con las siguientes teorías: económica, de juegos, de costos de transacción, de la elección social, de bienes públicos y comunes, de información, etcétera (Gibson et al., 2005; Ostrom, 2007).

En esta sección agregamos a la lista otras teorías, que cubren la “naturaleza del servicio”, otro componente del ADI que, en conjunto con las reglas en uso, configuran las arenas-situaciones de acción. Por naturaleza del servicio entendemos la docencia o las demás actividades de apoyo. La teoría de la agencia, la primera que presentamos, señala que el proceso configurativo de las relaciones entre los actores involucrados inicia en el momento en que se delegan tareas; es decir, la naturaleza de la docencia tiene, por sí sola, capacidad configurativa. Esto se debe a la asimetría de información que conlleva la delegación. Para la otra perspectiva teórica, la de la burocracia de piso, el proceso configurativo se refuerza por la naturaleza de lo que se está delegando: la pericia profesional de los docentes. No sólo hay problemas de asimetría de información, sino de conocimiento. Estas teorías depositan expectativas en el diseño institucional para resolver estos problemas de agencia. Aquí adquieren relevancia las observaciones de Torres Bodet y el enfoque comparativo de este trabajo.

MODELO BÁSICO DEL PROBLEMA AGENTE-PRINCIPAL

Son numerosos los estudios (Bishop & Woßmann, 2004; Casson, 2007; Ferris, 1992; Levaćič, 2009; Santibáñez & Martínez, 2010; Vanhuysse & Sulitzeanu-Kenan, 2009) que proponen la teoría del agente-principal (TAP) para explicar el esfuerzo de los maestros. Ésta gira en torno al problema de la agencia, inicialmente registrado por Adam Smith cuando señala la futilidad de esperar que los administradores ejerzan el mismo nivel de esfuerzo y diligencia que los mismos propietarios (Vanhuysse & Sulitzeanu-Kenan, 2009). Con el tiempo, esto se hizo extensivo a todas las relaciones en que la delegación ocupa un lugar central. De hecho, la TAP gravita en torno al concepto de delegación (Eisenhardt, 1989) o metáfora del contrato (Jensen & Meckling, 1976). En el momento en que el principal delega autoridad al agente para que realice tareas en su beneficio, inician los problemas de agencia —es decir, de control—, incluso antes de formalizar la relación (Eisenhardt, 1989; Vanhuysse & Sulitzeanu-Kenan, 2009).

Cuando al patrón se le dificulta saber lo que sucede a ras de suelo porque los empleados tienen más información —como le sucede a la SEP— hay asimetría en la información (Gibson et al., 2005; Lane, 2008; Levaćič, 2009). Al patrón se le dificulta determinar qué tanto de los resultados reportados se deben al esfuerzo del trabajador o, más aún, si realmente éste se esfuerza. No hay forma confiable de saber a bajo costo lo que acontece a ras de suelo. La asimetría de información es, pues, el problema de agencia típico que viene con la necesidad de delegar. El problema crece cuando se registra conflicto de preferencias, actitudes y metas en la relación agente-principal (A-P), a pesar de que el segundo prefiere la cooperación (Eisenhardt, 1989; Jensen & Meckling, 1976). Esto se ve reflejado, entre otras situaciones, cuando el agente solicita remuneración por sus esfuerzos para reforzar los objetivos fijados por el principal (Lane & Svante, 2000). Si hay conflicto, la TAP predice que el primero actuará de manera oportunista (Sharma, 1997).

Un hecho similar al anterior es que el agente está mejor informado que el principal sobre el estado que guarda su trabajo (Ferris, 1992). De hecho, la delegación se fundamenta en esa ventaja y, paradójicamente, la fortalece. El principal ve la necesidad de delegar ya sea por las habilidades que dice tener el agente, por falta de tiempo o por economías de escala (Campbell, 2006). Esta desventaja se amplía conforme este último, conocedor y adaptativo, se zambulle en su trabajo de forma permanente. Al hacerlo perfeccionará la información y el conocimiento, ampliando, en este sentido, la brecha. La TAP asume —en sintonía con el ADI— que los actores maximizan utilidades. Por esta superioridad en la información y el conocimiento, el agente no siempre actuará de acuerdo con el mejor interés del principal. En el siguiente punto ahondamos un poco más sobre las fuentes de la asimetría de información. Si se cumple el primer supuesto, el agente explotará la segunda condición a su favor.

Ahora bien, hay que precisar que la asimetría de información se manifiesta según la etapa de la relación agente-principal. En la fase de reclutamiento y selección se le llama información oculta. La TAP asume que el agente, al ser reclutado, hará una representación dudosa de sus habilidades, intereses y preferencias. Dicha representación no puede ser verificada con certeza por el principal (Ferris, 1992; Jensen & Meckling, 1976; Moe, 2006; Shapiro, 2005). Esto atraerá un número desproporcionado de solicitantes de baja calidad (Moe, 1984). De ahí que también se le llame oportunismo ex ante (Lane, 2008; Lane & Svante, 2000), que puede derivar en una selección adversa (Rauchhaus, 2009; Shapiro, 2005). En esta etapa, los contratos o reglas de entrada (limítrofes en el ADI y, como se verá más adelante, en la perspectiva de las bases duras) vienen a ser decisivos para filtrar a personas con el perfil adecuado. En el capítulo previo se mencionó que la LFTSE-Reglamento establecía reglas de entrada que no ayudaban a combatir estos problemas.

Un segundo problema, el que más nos interesa aquí, surge después de la selección del agente. Al principal le es costoso monitorearlo para ver si está cumpliendo lo ordenado. A esto se le llama acción oculta. Con el contrato se ha creado, potencialmente, una situación que en la literatura anglosajona se le llama riesgo moral (moral hazard) (Arnott & Stiglitz, 1991; Casson, 2007; Ferris, 1992; Lane, 2008; Levaćič, 2009; Rauchhaus, 2009; Shapiro, 2005), pues existe la posibilidad de que “[…] una parte contratante cambie su conducta después de firmar el contrato” (Lane, 2008, p. 5, traducción propia). Pero, si se observa bien, se llega a esta condición por dos vías: la primera es por una dificultad técnica del principal de recopilar información de las acciones del agente, y la segunda, por el muro de contención que el contrato-arreglo erige entre el principal y el agente. Como quiera que sea, esta situación invita a problemas de oportunismo ex post o riesgo moral, como el relajamiento laboral, entre otros. A la larga, los estándares se sostendrán por el hilo frágil de la ética personal.

De hecho, el riesgo moral tiene una dimensión subjetiva, crucial para este trabajo: la presunción del agente de estar protegido, la cual puede insertarse en el componente “incentivos percibidos” del ADI (véase figura 2). Creer que es posible evadir consecuencias por decisiones erráticas es perfectamente subjetivo, si bien tiene efectos concretos en la conducta. Arnott & Stiglitz, (1991, p. 180) señalan que “[…] el riesgo moral ocasiona que individuos plenamente asegurados desplieguen poco esfuerzo” (traducción propia). Jon Elster (2007, p. 6) lo plantea así:

El hecho de que las personas actúen bajo diferentes constreñimientos […] puede explicar a veces gran parte de la variación en la conducta. Además, en algunos casos uno puede argumentar que es la selección de los agentes en lugar de las opciones que tienen los agentes la responsable por la conducta que uno observa. Por lo general […] el factor subjetivo de elección tiene mayor poder explicativo que los factores de constreñimientos y selección” (traducción propia).

Al mezclarse esta condición de riesgo moral con la naturaleza adaptativa y racional de los agentes, se da la conducta oportunista por antonomasia: el relajamiento laboral (shirking). En el ADI, esto equivale al vínculo “patrones de interacción”- “productos” (véase figura 2). Hay relajamiento laboral cuando el agente no trabaja lo suficientemente duro, si es que trabaja (Shapiro, 2005). Al creer que está protegido puede no dar el máximo esfuerzo esperado o acordado (Ferris, 1992; Jensen & Meckling, 1976; Moe, 2006). “En la enseñanza, el relajamiento laboral ocurre cuando un maestro no está haciendo su trabajo satisfactoriamente, aunque todavía reciba su salario. El relajamiento de esta naturaleza es posible porque las acciones de los maestros no son siempre observables” (Casson, 2007, p. 90, traducción propia). En el caso de los burócratas, el relajamiento ocurre porque conocen el funcionamiento de su burocracia y pueden mentir a sus superiores sobre qué tan diligentemente desempeñan su trabajo (Waterman & Meier, 1998).

En la figura 4a) reconstruimos las relaciones de agente-principal ideal-típicas que el modelo clásico de la TAP nos permite detectar en el sector educativo mexicano. La primera relación es entre el grupo de votantes y la SEP-SEC a través de la renovación contractual con el Poder Ejecutivo celebrada cada seis años con base —en parte— en el programa educativo propuesto. El Ejecutivo federal se torna principal y delega a la SEP-SEC la tarea educativa. Esta última entidad pasa a ser principal en relación con su estructura interna, la cual puede interpretarse, a su vez, como una red de relaciones agente-principal. La SEP-SEC delega la supervisión en jefaturas de zona, las cuales asignan el trabajo operativo a los supervisores, quienes están en contacto directo con los planteles escolares. Los directores, a su vez, devienen en principales que delegan la tarea educativa en los maestros.

Pero las observaciones de Torres Bodet —comentábamos— meten ruido en este mundo ideal-típico y agravan los problemas de agencia. Teniendo como fondo estas observaciones, la figura 4b) actualiza las relaciones de la 4a). La línea vertical continua representa el triángulo de hierro forjado por la afinidad de intereses y preferencias. Las flechas horizontales punteadas representan las relaciones A-P mermadas por la omnipresente influencia sindical. Las decisiones que el director toma respecto a los maestros se alinean al marco de la lógica laboral-sindical. Lo mismo puede decirse de las otras relaciones A-P punteadas. Además, debe mencionarse que el área punteada de la línea vertical tiende a ser colonizada (Ornelas, 2008). Es el caso de las posiciones de la alta burocracia federal y estatal, dentro y fuera del sistema educativo, conferidas al sindicato; también los escaños en el Congreso de la Unión o congresos locales que el SNTE ocupa como gatekeeper (Santibáñez, 2008). Retomamos esta figura en el capítulo V para hacerle algunas actualizaciones.

Esta lógica situacional (Archer, 2004) —que por defecto vino a ser hegemónica en las escuelas del sector público— pondría en reposo los problemas de agencia entre el personal operativo. Pero —y esto es importante— poner en reposo no significó desaparecer. Con la afinidad de preferencias a nivel operativo, asentada en el triángulo de hierro, el problema se desplazó hacia arriba de la jerarquía organizacional, hacia otro principal fuera de esta zona operativa. Esto le agregó un nivel de complejidad mucho mayor, pues se dificultó aún más sustraer información de los agentes operadores a ras de suelo (por ejemplo, maestros). La amenaza del oportunismo sigue aún vigente. Los arreglos institucionales anunciados por Torres Bodet no ayudan a resolver los problemas de agencia, sino los empeoran.

MAESTROS BURÓCRATAS DE PISO

Para Michael Lipsky (2010), los maestros de escuelas públicas son burócratas de piso (BP). Los BP son empleados que interactúan cara a cara con el público y tienen amplia discreción en otorgar sanciones o beneficios. En México, éstos corresponden a las burocracias del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), policías, hospitales generales, escuelas públicas, etcétera. La idea central de esta perspectiva —que recupera la etapa de implementación (Hupe & Hill, 2007; Parsons, 2007)— es que las políticas se hacen en encuentros cotidianos en espacios atiborrados. Las políticas que terminan implementándose son “[…] las decisiones de los burócratas de piso, las rutinas que establecen, y los dispositivos que improvisan para lidiar con incertidumbres y presiones del trabajo” (Lipsky, 2010, p. xii, traducción propia). Los decretos, órdenes y leyes emitidos en la cúspide gubernamental ofrecen una imagen incompleta de las políticas, más aún si son ambiguas o contradictorias (Brodkin, 2008). Búsquese la pieza faltante en los pasillos, cubículos o salones de clase (Ezpeleta, 2004b). Habría que entender la fuente de esa discreción.

Kosar (2011) sostiene que la lógica situacional (Archer, 1986) de los BP es la profundización posinstitucional del problema A-P. A ello contribuye la naturaleza del servicio que proveen los BP, cuya aportación a la hechura de las políticas es inexplicable sin la grieta expansible de autonomía que logran imponerle a la autoridad organizacional. Esto es posible, además, gracias a la gama de recursos de que disponen los BP (Knoepfel, Larrue & Varone, 2007), entre ellos la discreción, el de mayor peso. Esta última proviene de la naturaleza del “[…] mundo sobre el cual se actúa” (Ostrom, Gardner & Walker, 1994, p. 44, traducción propia); de la docencia en este caso. Ésta es una actividad que requiere habilidades profesionales difícilmente sustituibles; un recurso —se supone— que no cualquiera posee. Esto también ha sido señalado en los obreros calificados (Covarrubias, 2009). El caso es que lo anterior pone al principal en situación de dependencia frente a los BP. A la expansión-contracción de la grieta contribuyen, además, el diseño institucional y las condiciones sociales en que se presta el servicio educativo. Veamos los detalles:

Orígenes. El punto de partida es la existencia de intereses y preferencias discrepantes entre el BP y el principal. Lipsky (2010) ofrece una lista extensa. Algunas son típicas de cualquier trabajador; otras son propias de los burócratas de piso. Las más visibles son las siguientes: los BP prefieren procesar cargas de trabajo libres de amenazas reales o psicológicas; los jefes están interesados en alcanzar resultados consistentes con las metas de las dependencias a su cargo; los BP se interesan en procesar el trabajo que es consistente con sus preferencias y sólo aquellas políticas que puedan ser respaldadas por sanciones significativas; procuran asegurar lo necesario para completar su labor; los administrativos se guían por resultados y desean restringir la discreción de los empleados para asegurar ciertos resultados; a los BP les interesa mantener y expandir su autonomía; por último, crean capacidades para actuar con discreción y se aferran a las capacidades discrecionales de las que han disfrutado en el pasado.

Estos antagonismos serían intrascendentes si el piso estuviera parejo entre los BP y el principal; sin embargo, no es así: los primeros tienen la sartén por el mango. Véase la distribución desigual de recursos disponibles que usan en resistir al principal. Lipsky (2010) menciona tres tipos: colectivos, personales y organizacionales o estructurales. En el capítulo previo nos centramos en los recursos gremiales, como los contratos colectivos. En sintonía con el ADI, Lipsky (2010, p. 27) señala que “El entorno laboral de los burócratas de piso se estructura por condiciones comunes que dan lugar a patrones de prácticas comunes y afectan la dirección asumida por estos patrones”. Esto tiene implicaciones metodológicas. El autor recomienda “[…] conocer cómo los empleados en la organización viven sus reglas, qué latitud tienen para seguir sus preferencias, y qué presiones laborales experimentan” (Lipsky, 2010, p. xiii).

Por otro lado, los esquemas de promoción de los BP, según Lipsky (2010), tienden a ser irrelevantes para las habilidades que aspiran impulsar, eliminando incentivos para un desempeño meritocrático. Además, las provisiones en la normatividad laboral “[…] reducen la capacidad de los administradores de manipular los beneficios y sanciones para inducir desempeño” (Lipsky, 2010, p. 23, traducción propia). A esto le agregamos la afinidad de intereses y preferencias. Todo ello crea una arena de acción o entorno organizacional que disipa el control sobre los BP. La autoridad pierde. En la siguiente sección profundizamos más sobre estos recursos, entre los que se encuentran los individuales, como el encanto personal y la destreza y disponibilidad para interesarse y esforzarse en el trabajo.

El tercer tipo de recursos, el que nos ocupa aquí, deriva de las propiedades emergentes (Archer, 2004) de la naturaleza del servicio proveído. La especificidad de las actividades de enseñanza exige especialización profesional y organizacional. A eso se refiere Lipsky (2010, p. 15) cuando afirma que los BP “[…] trabajan en situaciones muy complicadas para reducir su intervención a formatos programáticos” (traducción propia). A pesar de avances en las tecnologías pedagógicas no existen formatos que puedan sustituir la labor personalizada de los maestros. Los BP, continúa el autor, “[…] trabajan en situaciones que a veces requieren respuestas a dimensiones humanas de las situaciones” (p. 15, traducción propia). Realizar la labor docente implica recurrir de manera cotidiana al “[…] juicio y a la observación sensibles” (Lipsky, 2010, p. 15, traducción propia). Sencillamente, es inherente a cualquier profesión ejercer juicio discrecional en su campo (Hupe & Hill, 2007). La docencia no es la excepción. La naturaleza docente precisa discreción profesional, la cual, paradójicamente, expande la grieta de autonomía frente al principal.

Los maestros-BP tienen “[…] discreción en determinar naturaleza, cantidad, y calidad de los beneficios y sanciones ofrecidos por sus agencias” (Lipsky, 2010, p. 13, traducción propia). Los docentes deciden qué estrategias o métodos pedagógicos emplear, a qué estudiantes poner más atención, qué tanto se preparan para dar clases, qué tanto tiempo asignan a planear, etcétera. En pocas palabras, eligen el nivel de esfuerzo ejercido en su trabajo. Una maestra de matemáticas, por ejemplo, decide hasta qué nivel lleva a sus alumnos en la comprensión de la lección del día. Puede, si lo desea, dar una ligera explicación del tema y dedicar el resto del tiempo a otras actividades no profesionales (por ejemplo, revisar el Facebook) mientras hacen ejercicio los alumnos. En caso de que algunos se rezaguen, el maestro tiene a la mano discursos acabados (Aguilera, 2011) que “explican” los magros resultados: “desnutrición”, “familias divididas”, “pobreza”, etcétera. “Explicaciones” que poco tienen que ver con lo que sucede en el salón de clases o en la escuela. La discreción es arma de doble filo.

Los BP exigen reconocimiento a esta discreción. Esta exigencia, por más legítima que parezca, es vista de manera distinta a través de la teoría del agente-principal (TAP). Cuando se formula en virtud de cierta: 1) pericia, 2) indispensabilidad funcional o 3) ambigüedad asociada a los servicios que se proveen (Sharma, 1997), presenciamos un tipo de asimetría más severo que el de la información: la asimetría del conocimiento. En estas circunstancias, sería más riesgoso dar por sentado que el principal lleva la batuta especificando preferencias, creando incentivos y redactando contratos que el agente habrá de seguir (Shapiro, 2005; Sharma, 1997). Estamos ante una asimetría de poder a favor del agente-BP. Si aceptáramos que la disparidad en la pericia se resuelve con personal directivo escolar que cuente con experiencia docente, activándose como mecanismo para frenar el oportunismo del agente, la indispensabilidad funcional y la ambigüedad asociada a la enseñanza seguirían siendo fuentes de poder; pero no lo aceptamos por la presencia de afinidad de intereses y preferencias.

La discrepancia de intereses y disparidad de recursos entre BP y principal inevitablemente conducen a conflictos de objetivos y preferencias organizacionales; es decir, a un paso del incumplimiento (Lipsky, 2010). Moe (2006) sostiene que la ventaja informacional (asimetría de información-conocimiento) da a los BP “[…] el poder para incurrir en algún grado de incumplimiento en la conducta” (p. 1, traducción propia). Para Lipsky (2010) son tres las condiciones que llevan al incumplimiento cuando: 1) los BP no son reclutados con afinidad a objetivos organizacionales (por ejemplo, padrinazgo, esquemas patrimoniales, etcétera); 2) las órdenes superiores no son consideradas legítimas; y muy importante, 3) los incentivos y sanciones al alcance de los supervisores (principales) son igualados por medidas o recursos al alcance de los BP-agentes. Sobre esta última, ya vimos que la discreción, los reglamentos, las relaciones de orden político, etcétera, son recursos; es decir, son dos tipos de variables exógenas que estructuran las situaciones de acción de los maestros que, al momento de interactuar, se traducen en recursos. ¿Qué tipos de patrones de interacción se derivan de todo este proceso estructurante?

Según Lipsky (2010), los BP expresan resistencia, falta de colaboración o incumplimiento dentro de la organización de diversas maneras. Las estrategias personales pueden ir desde no trabajar (ausentismo excesivo y deserción), mostrar agresión hacia la organización (robando, haciendo trampas y desperdicio deliberado) y adoptando actitudes negativas con implicaciones para el trabajo (alienación y apatía). También pueden aprovechar los recursos colectivos para no cooperar, formando sindicatos o ejerciendo derechos que otorgan los contratos colectivos (permisos económicos, etcétera) o las regulaciones del servicio civil. Estas estrategias colectivas de no cooperación contribuyen a la falta de motivación de los trabajadores y a desempeñarse a niveles mínimos. Todo esto “[…] da como resultado un estándar mediocre de desempeño en el servicio público” (Lipsky, 2010, p. 24, traducción propia), un ejercicio de sus actividades muy por debajo de su plena capacidad, la suboptimización (Kosar, 2011) o, en términos de la TAP, un relajamiento laboral (shirking).

Se nos recuerda (Brodkin, 2008; Olsen & Torsvik, 2000) que la discreción “[…] no es ni buena ni mala, sino comodín (wild card) en la provisión de políticas, con diferentes resultados según el contexto organizacional” (Brodkin, 2008, p. 327, traducción propia; cursivas del autor). Esto nos lleva a recalcar un punto: tanto en organizaciones públicas como privadas encontramos principales delegando tareas a agentes-maestros y éstos reclamando discreción a la que dicen tener derecho como profesionistas y, por consiguiente, ensanchando la brecha de autonomía frente a la autoridad organizacional (Levaćič, 2009; Brodkin, 2008). A partir de aquí se bifurcan los arreglos de las escuelas públicas y de las privadas. Nos queda claro que las condiciones de trabajo de los centros escolares del sector privado las reglamenta el apartado A del artículo 123 constitucional y no el B, como sucede con el sector público. Simplemente, la matriz institucional no es la misma en ambos sectores. El contexto organizacional, luego, varía de un sector a otro.

CABALLEROS EN EL AULA

El tercer tipo de variable externa del ADI la constituyen los atributos de la comunidad. Varios de éstos son relevantes en la configuración de las arenas de acción. Aquí resaltamos solamente “[…] los valores de conducta aceptados en la comunidad; el nivel de entendimiento común que los participantes potenciales comparten (o no comparten) sobre la estructura de tipos particulares de arenas de acción; (y) el grado de homogeneidad en las preferencias de aquellos viviendo en una comunidad” (Ostrom, 2005, pp. 26-27). Las teorías que analizamos en esta sección subrayan los valores y disposiciones —más que las reglas institucionales— que pudieran afectar la interacción y el esfuerzo de los maestros al margen del contrato laboral. Apelemos a la tipología elaborada por Le Grand (2003) sobre el análisis conductual de los individuos en contextos organizacionales. Este autor sugiere que los actores pueden comportarse en un continuo: como caballeros (knights) o como sotas (knaves)[21]. Las teorías de las secciones previas privilegian una visión de los actores como sotas.

Levaćič (2009) discute dos teorías formuladas por Gregg et al. (2011) que ofrecen alternativas al oportunismo de los maestros inherente en los planteamientos de Torres Bodet y teorizados por la TAP y los BP. Y es que, como hemos comentado, estas últimas teorías ven a los agentes como actores dispuestos a maximizar las oportunidades que les ofrece su contexto institucional-organizacional para su beneficio propio. Ya sea por la tradición mexicana de idealizar la profesión docente y/o por la nobleza de ésta, dichos postulados provocan zozobra. El realismo de estas perspectivas va a contrapelo de la acción transformadora del programa de mejora humana implícito en la profesión pedagógica. El escenario se complica cuando el diseño institucional ―el que limitaría, según estas perspectivas, las inclinaciones oportunistas de los agentes― presenta fallas congénitas para ello. Cuando se dan estas últimas es momento de reconsiderar a los actores, más aún cuando hay teorías que nos pueden asistir en ello.

La primera teoría que exponemos de Gregg et al. (2011) es el enfoque del acoplamiento en la misión (mission-matching), que los autores validan en un estudio comparativo entre organizaciones sin fines de lucro y aquéllas que sí persiguen ganancias monetarias en Inglaterra. El razonamiento central de esta teoría es que los individuos son atraídos a las organizaciones por su misión. Existe un acoplamiento entre la motivación pro social de las personas o, como le llama Le Grand (2003), entre predisposición natural a comportarse como caballeros (knights) y la misión declarada de estas entidades. Esto quiere decir que los individuos tienen disposición, en el caso referido, para donar tiempo de manera gratuita o esforzarse. El efecto de selección asegura una asociación entre conducta pro social (donar tiempo, esfuerzo, etcétera) y el no perseguir lucro. Lo relevante para nuestro trabajo es que las personas, una vez incorporados a la organización, mostrarán una conducta caballeresca o pro social sin necesidad de ser monitoreados o supervisados. Si se da este acoplamiento, las preocupaciones de Torres Bodet salen sobrando.

La otra teoría que los autores validan es el enfoque de la forma organizacional: organizaciones privadas y las que no tienen fines de lucro. Ambos enfoques (el acoplamiento en la misión y la forma organizacional), más que ser mutuamente excluyentes, se complementan. Difieren en la atención puesta al vínculo individuo-organización. El primero da seguimiento a los individuos desde que se acercan a las corporaciones, resaltando la atracción que su misión ejerce sobre ellos; es de su interés la conducta generada desde que los sujetos seleccionan a la organización. En cambio, el enfoque de la forma organizacional tiene una mirada más corta: los observa dentro de las instituciones. Los autores sostienen (Gregg et al., 2011; Levaćič, 2009) que ha de manifestarse una relación entre las formas y la conducta pro social, dado que las organizaciones sin fines de lucro facilitan dicha conducta, pues se pueden comprometer ex ante a no apropiarse el trabajo donado. En cambio, las que persiguen ganancias no pueden debido a su naturaleza.

Ambas teorías salieron respaldadas por la evidencia, en particular, la del acoplamiento en la misión (Gregg et al., 2011; Levaćič, 2009). Ahora, estos resultados son esperados si tenemos presente que la conducta individual tiene más fuerza si ésta es activada por voluntad e iniciativa propias. Aquí los individuos no son atraídos por incentivos, como lo establece el ADI. Más bien son impulsados por una fuerza invisible a entregarse en cuerpo y alma a causas consideradas nobles por la sociedad y por ellos mismos. Esta fuerza proviene de un área oscura, inaccesible para el pospositivismo. En ese ámbito humano, el constreñimiento de las reglas institucionales al que hemos referido es insignificante e innecesario; éstas no son necesarias, no se activan, pues los individuos traen consigo suficiente motivación. Estas personas motivadas ―o los maestros si nos trasladamos a nuestro trabajo― no respaldan los temores de Torres Bodet. Sus advertencias, en todo caso, son exageraciones típicas de un principal.

Pero, ¿y si las personas no son altruistas? ¿Si sólo les atraen las prestaciones del empleo, pero ni vocación ni motivación entran en sus razones? ¿O si la conducta pro social sólo se muestra al ingresar? Estas interrogantes son importantes, pues es de esto de lo que se quejaba Torres Bodet. Estas teorías, hasta donde nos alcanza el entendimiento, no ofrecen soluciones a estas preguntas. A partir de este escenario, adquieren relevancia la TAP y los BP, formateadas por el ADI, pero esto ya lo vimos en los apartados previos. Las teorías de este apartado contemplan esos escenarios o situaciones que las institucionalistas habían dejado descubiertos. Si el diseño institucional, como lo señala Torres Bodet, es defectuoso porque tolera conductas antisociales (por ejemplo, el relajamiento laboral), no necesariamente todo está perdido pues, sin duda, habrá maestros con conductas pro sociales. En cuanto a esto, las perspectivas teóricas son complementarias.

PODER CONFIGURATIVO DE LAS BASES DURAS

The major role of institutions in a society is to reduce

uncertainty by establishing a stable (but not necessarily

efficient) structure to human interaction.[22]

Douglas C. North

Con el ánimo de indigenizar el ADI, en este apartado presentamos la perspectiva de Justa Ezpeleta y colegas sobre las prácticas escolares de la escuela primaria rural mexicana (Ezpeleta, 1992, 1997, 2004b; Ezpeleta & Furlán, 1992; Ezpeleta & Weiss, 1996). Consideramos que sus proposiciones son extrapolables a todo el bloque de la educación básica. Su obra es una crítica recurrente al modelo causal implícito de las reformas educativas en marcha desde hace más de dos décadas, ávidas de mejoras rápidas. Los impulsores de estas reformas, al agregar parches “aquí y allá” (Ezpeleta, 1997, p. 102), se andan por las ramas al esperar que la gestión destrabe el aparato que penetra la vida escolar (Blanco, 2009; Ezpeleta, 2004b). El problema es que tal aparato es configurado por lo que la autora llama bases duras (o parámetros fuertes), a las cuales, como ya vimos en el segundo apartado del capítulo I, no ha llegado el radar de las reformas. Enseguida presentamos los elementos básicos de su perspectiva teórica que se apegan al ADI: origen constitucional, efectos configurativos, administración y control, y conducta docente.

Origen constitucional. Si bien la vocación del régimen posrrevolucionario corporativista era lograr acatamiento de grupos potencialmente problemáticos —como los maestros a nivel nacional en la década de 1930 (Britton, 1979) o los docentes estatales de Sonora a partir de la de 1960 (Zavala Castro, 1986)—, para ello tuvo que hacer concesiones que colonizaron al sistema educativo (Reyes Santos, 2008). Ornelas (2008, p. 60) la define como una “[…] escalada del SNTE sobre la SEP”, en la que “[…] leales del SNTE se establecieron […] en segmentos medios y bajos de la burocracia del sector educativo”. El autor pierde de vista que la escalera para esta escalada la puso el Estado. En este sentido, la colonización obedece a la institucionalización de la afinidad de intereses y preferencias. Simplemente, la lealtad de segmentos medios y bajos, actores racionales después de todo, se realineó con el actor corporativo que brindara mayor certidumbre: el SNTE.

Para entender la estructuración creada por las bases duras, acudamos al concepto de burocracia patrimonial de Weber (1996). En ésta, 1) los agentes se hacen del poder —o, al menos, se llega a “[…] una división del poder entre el soberano y otros titulares de poder” (Weber, 1996, p. 828)— debido a 2) “[…] la creciente continuidad y complejidad de tareas de gobierno”, 3) sobre todo cuando se les otorgan “concesiones y privilegios” (Weber, 1996, p. 827). La perspectiva de la colonización concentra su artillería en el punto 1), omitiendo peligrosamente los otros dos postulados causales o su interacción. Los planteamientos del 2) coinciden con la TAP y con la perspectiva de los BP; el 3) alude a los arreglos del sector, los cuales empezamos a reconstruir desde el primer capítulo y que la perspectiva de las bases duras nos ayudará a pulir. La vocación corporativista del régimen llevó a una paradoja: en aras de controlar a sindicatos se hicieron concesiones y se otorgaron privilegios impulsando arreglos asentados en el poder compartido; esto condujo a una pérdida de control individual de los BP.

En los trabajos de Ezpeleta aparece repetidamente el término “trama institucional”[23] para referirse a las condiciones institucionales de posibilidad (Ezpeleta, 2004b). Éstas son formas de organización, gobierno y administración escolares que devienen colonizadas y que, al constituirse y operar, respetan las relaciones de poder y equilibrios políticos, intraburocráticos y sindicales preexistentes (Ezpeleta, 2004a). A esta amalgama de intereses constituidos se le ha llamado imbricación interburocrática (Loyo, 2010; Reyes, 2008; Street, 1983), cogobierno (Santibáñez, 2008), cogestión (Arnaut, 2010) y poder paralelo (Ezpeleta, 1997). El manejo cotidiano de asuntos escolares no puede ignorar este bloque informal; pero el sistema educativo —burocracia después de todo— tiene que partir de su normatividad. Estos bloques, informal y formal, son las bases duras o parámetros fuertes y fungen como referencia y recursos para los actores escolares. Habría que ver cómo se configura esta trama, término equivalente al de arena de acción.

Efectos configurativos. Para analizar las condiciones institucionales de posibilidad, Ezpeleta (2004a, 2004b) propone una clasificación de las reglas, una de las más fructíferas en el desarrollo de investigación en este campo, según Tapia (2004). La misma autora (Ezpeleta, 2004a, p. 168) ve a las escuelas públicas como “[…] configuraciones complejas, reguladas por normatividades múltiples y específicas —escritas y no escritas—, no siempre coherentes”. La práctica docente cotidiana es moldeada por estas normatividades: la pedagógica, la administrativa y la laboral. Las dos últimas dimensiones constituyen el marco de contención material (parámetros fuertes) y mecanismos de control más definidos para la acción orientada por el currículo (Ezpeleta, 1990, 2004a). Aunque en otra parte señala que “[…] las reglas laborales […] parecen constituir, en los planteles, el suporte del poder burocrático” (Ezpeleta, 1990, p. 22); es decir, las reglas laborales, escritas o informales, son el reducto regulador más duro que configura las arenas escolares.

Decir que las reglas laborales ordenan el espacio organizacional escolar es sólo el inicio. Entender los mecanismos detrás de estos efectos es una empresa más ambiciosa y complicada. La misma Ezpeleta (1997, p. 108) señala que dichas reglas definen “[…] sentidos y representaciones compartidos sobre lo profesionalmente posible y admitido y sobre sus márgenes de legitimidad”. Esta configuración empieza a adquirir tono problemático cuando el diagnóstico advierte precariedad institucional[24] (Ezpeleta & Weiss, 1994) o presencia de núcleos que alimentan la inercia organizativa de la escuela (Ezpeleta, 1990). En una realidad como ésta no hay cabida para reglas que funcionen en el sentido constrictivo de North (1993), que aglutinen e impulsen la acción colectiva; sin embargo, al comentar esta perspectiva, Schmelkes (2001) señala que la trama organizacional determina el comportamiento cotidiano de maestros. Entonces, ¿cómo resolver esta contradicción: marco de contención material por un lado y precariedad institucional por otro?

Administración y control. La imbricación interburocrática (Loyo Brambila, 2010; Reyes Santos, 2008; Street, 1983), el cogobierno (Santibáñez, 2008), la cogestión (Arnaut, 2010) y el poder paralelo (Ezpeleta, 1997) no se quedan afuera del portón del plantel; lejos de ello, el espacio escolar es su residencia natural. La presencia sindical afecta la administración y el control del personal y, por ende, la conducta de maestros. Se expresa, según Ezpeleta (1997), en “un doble sistema de referencias”: el administrativo y el sindical. En un primer nivel, esto equivale a “[…] márgenes de tolerancia diferenciados con relación al cumplimiento de obligaciones” (Ezpeleta, 1997, p. 110), complejizando las opciones y juegos posibles. En realidad, sólo hay un sistema de referencia y un margen de tolerancia. El sistema administrativo, representado en la autoridad formal del director, se descuenta por la restricción que le impone el doble sistema. El rol del director es el de representante formal ante a la comunidad y la burocracia educativa; “[…] frente a los maestros […] carece de autoridad formal y técnica” (Ezpeleta & Weiss, 1996, p. 59).

Descontada la autoridad del director, en la jerarquía le sigue la figura del supervisor, quien tiene “[…] amplias posibilidades de influencia que le abre [el] vacío de autoridad” (Ezpeleta & Weiss, 1996, p. 59). Son dos las funciones que definen su puesto, aunque en la práctica termina desempeñando solamente la primera: actividades que responden a necesidades operativas (recopilar estadísticas, procesar documentos, transmitir y controlar disposiciones); ante la segunda función: manejo del personal, “[…] el interés técnico de la administración […] se diluye notablemente para dar paso al interés sindical como instancia que hegemoniza las reglas” (Ezpeleta & Weiss, 1996, p. 60). Esto es así porque los supervisores deben el “[…] cargo al aval del sindicato y continúan con su pertenencia gracias a él” (p. 60). De ahí que todo “[…] lo que atañe al manejo de personal es resuelto por la supervisión, en acuerdo y en paridad de condiciones con la delegación sindical” (p. 60). El rol del supervisor es ajustar la dimensión administrativa a las condiciones institucionales de posibilidad (Ezpeleta, 2004b) de las bases duras.

Conducta docente. La conducta de los maestros responde a esta configuración de la trama organizacional. Antes de proceder, hagamos una pausa parar librar a los maestros de una imagen altruista de vocación desinteresada que les impuso la revolución (Blanco, 2009). Los profesores son capaces tanto de altruismo (suele decirse que los de antes eran mejores que los de hoy en día) como de oportunismo (Williamson, 1996). O, como diría Le Grand (2003), así como pueden ser caballeros (knights), también pueden ser sotas o bribones (knaves). Este dilema se resuelve, en última instancia, en el terreno empírico, lugar al que nos dirigimos. La conducta es sensible, pues, a las oportunidades y restricciones de los parámetros fuertes. Esto se observa a lo largo y ancho de la estancia de los maestros en el sistema educativo.

Una forma específica en que los maestros aprovechan los atributos de la trama organizacional es “[…] para integrarse y permanecer en su trabajo” (Ezpeleta, 1997, p. 108). En el primer capítulo se mencionó que la LFTSE-Reglamento establecía criterios de entrada laxos y escasos. Los efectos de esta forma de selección se ven en las motivaciones individuales profundas que los maestros traen consigo al asumir y ejercer la docencia (Ezpeleta, 1997). Se observa “[…] una gama que va desde lo que se identifica como vocación hasta lo que es caracterizado como notable descompromiso con la función [educativa]” (Ezpeleta, 1997, p. 107). En la formación profesional sucede algo similar: “[…] por un lado […] sólida preparación que provee de recursos teórico-prácticos para resolver la enseñanza, y, por otro, la más débil formación que provee la certificación formal de un título vaciado de competencias profesionales” (p. 107). En pocas palabras, los arreglos de las escuelas públicas generan variabilidad en conducta y resultados.

También la rara posibilidad de cese, la máxima sanción, repercute en la conducta de maestros. Es el caso del ausentismo. Ezpeleta y Weiss (1994) señalan que este fenómeno refleja un “[…] escaso compromiso profesional de no pocos maestros” (p. 81) que tensan “[…] al máximo la tolerancia institucional” (p. 80). Esto no se explica sin “[…] la combinación de reglamentos y usos consagrados que proveen de numerosas razones institucionales legitimadoras del ausentismo” (p. 81). Luego está la intervención sindical. En caso de que se acumulen faltas injustificadas y acta de abandono, el sindicato —dado su principio de defensa indiscriminada de agremiados[25]— pone en marcha todos sus recursos para impedir que se apliquen sanciones. La solución por defecto es el “[…] traslado del docente […] a otra escuela o a otra zona” (Ezpeleta & Weiss, 1996, p. 60). Después de tres actas de abandono, el sindicato desiste en su defensa. Aun así, el docente tiene tres opciones: renuncia, acta de abandono o permiso ilimitado. Si renuncia puede reincorporarse después (Ezpeleta & Weiss, 1994).

Los maestros, en cuanto actores, utilizan estratégicamente su conocimiento sobre las posibilidades de la trama organizacional no sólo en el caso del ausentismo, sino en el goce de días económicos, justificando faltas y evitando sanciones en corto en todas aquellas situaciones de interacción cotidiana a nivel operativo. De hecho, la trama organizacional es usada como escudo e instrumento frente a la supervisión y control. Por ejemplo, cuando surge una propuesta que atente contra los omnipresentes derechos laborales y “usos y costumbres”, la valoran tomando en cuenta esfuerzo y costos personales (Ezpeleta, 2004b), señalando y recordando la “relación o vínculo laboral con la escuela” (Ezpeleta, 1997, p. 107); o, en caso de amenaza de intrusión al espacio del aula, se apela a un “sentido de propiedad privada” (Ezpeleta, 2004a, p. 174). La conducta docente, en su acepción amplia, sigue patrones que son dibujados por las condiciones institucionales de posibilidad (Ezpeleta, 2004b) de la trama organizacional.

En suma, esta perspectiva otorga peso configurativo a la dimensión laboral; a las reglas laborales en particular. Éstas fijan las condiciones institucionales de posibilidad en los planteles escolares al facilitar, a maestros, parámetros y argumentos para la acción. También contribuye el hecho de que la trama organizacional escolar se asienta en la afinidad de intereses y preferencias y en un doble sistema de referencias, razón por lo cual la dimensión administrativa proyecta precariedad institucional (Ezpeleta & Weiss, 1996). Por lo tanto, lo que los docentes presencian son márgenes de tolerancia diferenciados, aunque al final es la lógica sindical la que prevalece. La afirmación de que la trama organizacional determina el comportamiento cotidiano de los profesores alude a la siguiente combinación: un conjunto de restricciones político-legales recae en la administración escolar, las cuales equivalen a posibilidades para los maestros. Ya vimos los efectos que esto trae a su conducta.

HIPÓTESIS

Hasta aquí hemos aludido solamente a los arreglos que rigen a escuelas secundarias públicas; es decir, nuestra narrativa ha sido sobre la estructuración de las arenas de acción de maestros con contratos de base o inamovilidad laboral. Antes de presentar las hipótesis que se desprenden de esta exposición, conviene hacer algunas aclaraciones. La principal es que suponemos que las arenas de acción de las escuelas secundarias privadas se estructuran de otra manera: en ellas no hay tal cosa como inamovilidad laboral o plaza base. Además, no hay sindicatos, y si existen no son tan poderosos e injerencistas como en las escuelas públicas. Hasta donde sabemos, las relaciones laborales se rigen, en el mejor de los casos, por el apartado A de la Ley Federal del Trabajo (STPS, 1970). La seguridad en el empleo no la brinda, en todo caso, el contrato laboral. También están los maestros interinos que cubren a basificados cuando se ausentan de sus labores por meses. Partimos del supuesto de que los interinos aspiran a obtener tiempo completo y seguridad laboral.

Si nos remitimos al punto de partida de todos los arreglos institucionales existentes en la educación básica (inamovilidad, sector privado e interinato), observaremos delegación a los maestros-agentes de la tarea pedagógica. Las teorías expuestas en este capítulo informan que ésta es la única situación concreta común. A partir de aquí se bifurcan los relatos y las hipótesis posibles. Pudiera ser —como se desprende de la teoría del acoplamiento en la misión o de la teoría de las formas organizacionales— que los maestros, al momento de ser contratados, trajeran al sistema educativo una serie de disposiciones conductuales pro sociales que se verían reflejadas en el esfuerzo. De ser así, no habría cabida para el relajamiento laboral ni para el esfuerzo subóptimo. Que independientemente de cualquiera que fuera el arreglo institucional, los maestros-agentes se comportarían de manera “caballeresca”. En este caso, la vocación para la docencia y la ética profesional serían los únicos mecanismos de autorregulación conductual.

Pero también pudiera ser que no se cuente con dichas disposiciones conductuales. En ese caso, en la relación A-P se activarían problemas de agencia, ergo problemas de control: oportunismo ex ante y selección adversa; conflicto de intereses, metas y preferencias entre el agente y el principal; desbalance de información y conocimiento del objeto sobre el que se actúa a favor del primero; riesgo de oportunismo ex post debido a la incapacidad técnica del segundo de recopilar información confiable sobre el esfuerzo del agente, etcétera. Ahora, si vemos lo anterior a través de la perspectiva de BP, se observa lo mismo, pero esta vez delegando destreza profesional, lo cual lleva a una asimetría más embrollada: asimetría de conocimiento. Se verían BP reivindicando discreción, lo cual ensancharía la brecha de autonomía frente al principal. Como hemos dicho, en ambas perspectivas, el contrato-arreglo institucional es visto como solución a la suboptimización en el esfuerzo.

Aquí adquiere relevancia la prehipótesis de Torres Bodet, para quien la inamovilidad laboral (contrato laboral) creaba problemas motivacionales en los maestros burócratas de piso: el esfuerzo se volvía proyecto personal y, hasta cierto punto, voluntario. Esto es una situación de riesgo moral. El contrato laboral era sólo parte de los arreglos institucionales, si bien con efectos configurativos organizacionales de amplio alcance. Al permitir que la inamovilidad laboral trepara la jerarquía organizacional no se estaba haciendo otra cosa que armando un triángulo de hierro cuyo rasgo definitorio era la afinidad de preferencias. Se dejaba ir la posibilidad de ejercer control sobre los maestros: dicho ejercicio también se convertía en proyecto personal y voluntario. Para completar estos arreglos, se crearon instancias dentro del sistema educativo para dispensar sanciones y recompensas. Con el diseño de estas entidades se incorporaba de lleno a los intereses sindicales. De esta manera, se institucionalizó el riesgo moral.

De ahí, pues, se observará lo siguiente:

1. Las escuelas secundarias públicas son vistas —a diferencia de sus contrapartes privadas— como sedes de riesgo moral, pues se identifica el efecto configurativo de las bases duras o parámetros fuertes en ello.

2. En consecuencia, la certidumbre laboral (indicador de riesgo moral) predominará más en maestros de base, objeto reglamentario de la LFTSE-Reglamento, que en maestros no basificados (interinos en escuelas públicas y profesores de escuelas privadas).

3. La diferenciación anterior se reflejará en el relajamiento laboral. A nivel individual, la autoridad escolar percibirá un menor esfuerzo en maestros con base que en los no basificados. A nivel organizacional se registrará más variabilidad en el esfuerzo.

4. El componente conductual previo se verá matizado por la presencia de la vocación y la ética profesional (conducta pro social) en los docentes.

19 A este documento le precede el Estatuto de los Trabajadores al Servicio de los Poderes de la Unión (Segob, 1938), mejor conocido como “Estatuto Cárdenas”, derogado por el de 1941.

20 Un estudio evaluativo de Ezpeleta & Weiss (2000) sobre un programa compensatorio impulsado por el Consejo Nacional de Fomento Educativo a principios de la década de 1990 subraya cómo las condiciones geográficas en que se asientan las escuelas afectan la actuación de los docentes y, a la postre, sus resultados.

21 Knave se traduce como bribón, pícaro, bellaco (la sota de los naipes castellanos); knight, como caballero o caballo, pieza del juego del ajedrez.

22 “El rol principal de las instituciones en la sociedad es reducir la incertidumbre al establecer una estructura estable (pero no necesariamente eficiente) para la interacción humana” (traducción propia).

23 Sólo en un artículo (Ezpeleta, 2004a) se usan los siguientes términos como sinónimos: configuración del espacio de trabajo, reglas político-burocráticas, condiciones de posibilidad, contexto institucional, contexto institucional de la práctica docente, configuración institucional, rasgos de la escuela, estructuras escolares (o institucionales), marco institucional, reglas institucionales, molde institucional, trama institucional, etcétera.

24 Tal como lo conciben los autores, la precariedad institucional alude específicamente a las escuelas primarias rurales ubicadas en los estados más pobres de México. El ausentismo persistente y la constante rotación de personal escolar son dos rasgos que la definen. Pudiera argumentarse que este fenómeno no necesariamente aparece en escuelas urbanas. Al menos no con la misma intensidad. Efectivamente, en este trabajo, el concepto de precariedad institucional es visto más como un tipo ideal; es decir, en la práctica podemos encontrar elementos que se acercan o alejan de su concepción original.

25 Zavala (1986, pp. 133-134) ofrece una descripción: “Y debe entenderse por masa y líderes, que los directivos deben de defender al trabajador aun cuando no tenga la razón […] El sindicato debe de defenderlo, usando el ruego, la compasión, el cuadro de lágrimas por el pobre trabajador que se moriría de hambre si el patrón no considera, etcétera, ya que por vía legal no se puede en el caso del trabajador infractor”.

CAPÍTULO IV. ESTRATEGIA METODOLÓGICA

¿Aprenderemos algún día que ciertas cosas pueden

ser entendidas sólo si nos molestamos en

rastrearlas desde su origen?

José Saramago

El diseño de investigación de este trabajo es de tipo transversal. Tomamos a maestros basificados como grupo experimental, y a interinos y docentes de escuelas privadas como grupos de control. Los comparamos para ver si hay diferencias en el esfuerzo que perciben los directores. Asumimos que los arreglos institucionales detrás de cada contrato laboral son diferentes entre sí. Aquí es donde el análisis y desarrollo institucional (ADI) muestra su utilidad. Más que teoría específica, este esquema sirve como guía general en la búsqueda de explicaciones (Scharpf, 1997). Artefacto ordenador, facilita organizar la indagación diagnóstica y explicativa (Ostrom, 2005), supone interacciones humanas organizadas y ha sido creado “[…] para facilitar el desarrollo de un método comparativo de análisis institucional” (Ostrom & Hess, 2007, p. 42, traducción propia). El institucionalismo que subyace en el ADI ha sido interpretado como método (Diermeier & Krehbiel, 2003). También se ha dicho (Gibson, 2005) que a este análisis le ajusta un método fluido, flexible y dinámico.

La figura 5 ilustra las fases en que separamos este trabajo teniendo como guía el ADI. Este proceso requiere un abordaje metodológico complejo, lo cual nos remite al enfoque mixto de métodos cualitativos y cuantitativos (Lyons & Doueck, 2010) o de operaciones convergentes (Stangor, 2011). Dada su marcada orientación interactiva, este último permite combinar varias estrategias en el análisis: iniciación, elaboración, complementariedad, corroboración y contradicción (Lyons & Doueck, 2010). Esto es similar a la triangulación, la cual consiste en usar varias alternativas de medición para ver si producen los mismos resultados (Rubin & Babbie, 2011). Estos enfoques se adecuan a la flexibilidad y adaptabilidad del ADI. Armamos una estrategia que nos permitiera aplicar las operaciones convergentes en la recolección y análisis de datos. Esto significa que los productos de una fase se convirtieron en insumos para otra. Este enfoque daría mayor robustez a los resultados. En las siguientes secciones se dan detalles de la figura 5.

SUJETOS Y PROCEDIMIENTO

La población de este estudio son maestros de educación secundaria en Sonora. Según el Censo de escuelas, maestros y alumnos de educación básica y especial 2013 (INEGI, 2014), el estado cuenta con 9 544 profesores frente a grupo en secundaria, de los cuales 8 083 (84.7%) se ubican en el sector público y 1 461 (15.3%) en el privado. En cuanto a las escuelas públicas, su distribución por modalidad es la siguiente: generales, 3 908 (48%); técnicas, 3 210 (40%); telesecundarias, 913 (11%); cursos comunitarios, 37, y escuelas para trabajadores, 15 (estas dos últimas categorías, en conjunto, representan menos de 1%). De los maestros con grupo[26] en secundaria, 89% tienen una plaza al menos, 9% no cuentan con ninguna y 2% corresponden a la categoría “no especificado”; es decir, 9 de cada 10 maestros gozan de seguridad laboral.

Cada fase de la figura 5 precisa un informante distinto. Tenemos presente la distinción entre informantes clave y sujetos de observación o personas que contestan cuestionarios (Ogden, 2008), pues cada categoría aporta información diferente. Los primeros tienen conocimiento profundo, de primera mano, sobre el campo u objeto de investigación (Rubin & Babbie, 2011) y pueden reflexionar sobre ello (Ogden, 2008). La fase 2 (la fase 1 la discutiremos más adelante) la dividimos en dos subfases: la identificación[27] de las reglas en uso y su confirmación. Para la primera requerimos informantes que tuvieran experiencia sólida y conocimiento amplio del sector educativo público y, de preferencia, del ámbito privado. Nuestro propósito fue que nos ayudaran a reconstruir las reglas en uso del sector y nos dijeran si éstas influyen en el esfuerzo de los maestros. Para la segunda subfase precisamos la participación de maestros que ratificaran las reglas identificadas en la primera. Enseguida detallamos estas subfases:

Usando la técnica bola de nieve (Somekh & Lewin, 2005) y a través de contactos informales (un informante nos llevaba a otro), lo primero que se hizo fue entrevistar, con una estructuración mínima de preguntas, a tres maestras y un director de escuelas secundarias públicas y a tres delegados de la Sección 28 del SNTE, todos laborando en Hermosillo. Las cuatro primeras entrevistas se llevaron a cabo en las instalaciones de El Colegio de Sonora, y las demás —con delegados sindicales—, en restaurantes, todas dentro de un lapso de tres meses. A los informantes se les dieron detalles de la investigación al tiempo que se les ofreció confidencialidad en el manejo de la información otorgada. Las preguntas se formularon teniendo como referencia los contenidos de los capítulos I y II; es decir, el eje central de las preguntas fueron las afirmaciones de Torres Bodet de que la inamovilidad laboral afectaría el esfuerzo de los maestros. En la formulación de las preguntas se tuvo como referente la clasificación de las reglas del ADI.

Si bien buscábamos detectar las reglas en uso, lo prioritario en esta primera subfase fue estimular interrogantes y fortalecer las hipótesis para corroborarlas y complementarlas después. Así, con la información de las entrevistas no estructuradas elaboramos y refinamos categorías conceptuales que usamos para alimentar una guía de entrevista semiestructurada (véase anexo), en la que se incluyeron preguntas explícitas con la intención de estimular la identificación de las reglas de posición, las limítrofes (entrada y salida), las de recompensa y la estructura de toma decisiones y su efecto en la conducta de los maestros. Nuestro propósito fue explorar la configuración de la arena escolar y situaciones de acción en que se ven involucrados los docentes y los efectos que aquellas pueden tener en su conducta y esfuerzo. La información fue grabada en audio, previo consentimiento. En cada entrevista, la guía fue complementada con otras preguntas conforme era necesario, si bien se respetó la guía original.

Para acceder a maestros en esta segunda subfase se pidió permiso a la Secretaría de Educación y Cultura (SEC), la cual nos extendió una carta de presentación. La figura 6 muestra los centros escolares seleccionados. Por conveniencia se excluyeron las escuelas fuera de Hermosillo, quedando un universo de 90. La muestra se compuso de cinco escuelas generales, tres técnicas y tres privadas. En la selección de informantes —uno por plantel— priorizamos a docentes con experiencia en escuelas públicas y privadas. De esta manera darían una versión comparada, si bien teniendo como base la experiencia en el sector en el que en ese momento laboraban. En caso de que ningún maestro reuniera ese perfil, se pedía que fuera el que contara con la mayor experiencia. De los dos encuentros que se realizaron, uno fue para concertar la entrevista y el otro para llevarla a cabo.[28] Ocho docentes fueron entrevistados en sus centros de trabajo; el resto fue abordado en lugares públicos. Dos de los informantes de escuelas privadas ejercían tareas administrativas al momento de las entrevistas, las cuales duraron entre una y dos horas.

Aparte de que tuvieran experiencia en ambos sectores, no se siguieron otros criterios en la selección de informantes. Sus edades oscilaron entre 34 y 62 años y se incluyeron tanto hombres como mujeres, cuatro y seis respectivamente. Dos habían laborado sólo en escuelas privadas y otros dos sólo en públicas,[29] el resto de ellos tenían experiencia en ambos sectores. De los ocho que laboraban en escuela pública, una maestra participaba en Carrera Magisterial; tres contaban con tiempo completo y el resto, con jornadas menores, alternando con horas de trabajo en escuelas privadas, salvo uno de ellos que había sido despedido de una escuela privada en fechas recientes y estaba involucrado activamente en asuntos sindicales. De las dos maestras que laboraban sólo en escuelas privadas, ambas ejercían labores administrativas, aunque tenían amplia experiencia docente. De los seis profesores bisectoriales, sólo una contaba con tiempo completo en ambos sectores.

Hasta aquí el procedimiento que seguimos para seleccionar y entrevistar a informantes clave; sin embargo, si habríamos de entender cómo los incentivos percibidos (ADI) promueven patrones de interacción y esfuerzo, teníamos que colocarnos del lado de la recepción para captar, lo más claramente posible, cuándo los maestros acusaban recibo de las reglas en uso. El perfil de los informantes que necesitábamos era el maestro burócrata de piso, el “soldado raso” del ejército de agentes que emplean los planteles escolares; que todas las modalidades de la educación secundaria estuvieran representadas. Así, en la selección de la muestra para la aplicación del cuestionario se aplicó un muestreo estratificado aleatorio (Agresti & Finlay, 2009). Primero se seleccionaron centros escolares que tuvieran estructuras administrativas convencionales; es decir, se excluyeron las 332 telesecundarias y las escuelas para trabajadores, reduciéndose el universo de la muestra a 132 escuelas, públicas y privadas, en todo el estado de Sonora.

Para lograr representatividad de cada sector elaboramos dos listas de escuelas, una de públicas y otra de privadas. De igual forma procedimos para el sector público entre escuelas federalizadas, estatales, generales y técnicas. Al final, la muestra de las escuelas quedó como se ilustra en la figura 7 (en los anexos presentamos un mapa para una mejor ubicación). Todas las escuelas que nos autorizaron el acceso fueron cubiertas, con excepción de tres particulares ubicadas en Ciudad Obregón. En dos de estos planteles no fue posible dado que, después de un tiempo prolongado de espera, no nos dieron respuesta a nuestra petición de que sus maestros y directivos contestaran el cuestionario. Al final desistimos por falta de tiempo y recursos. El otro centro escolar particular nos negó el acceso citando —así como se oye— mala experiencia con otra institución de educación superior que había usado inadecuadamente datos que se le habían facilitado para otro estudio. La muestra final consistió de 25 centros escolares públicos y cinco privados.

En cuanto a la selección de informantes, al contactar a la dirección del plantel se presentaba el segundo oficio emitido por la SEC (véanse anexos) y se proporcionaba una breve descripción del proyecto de investigación asegurando confidencialidad en el uso de la información. Se solicitaba encuestar a docentes a cargo de matemáticas y español, por ser disciplinas centrales en el plan curricular. A los maestros se les entregaba la misma información. El cuestionario se contestó el mismo día, aunque algunos lo entregaron al siguiente. Pocos profesores de escuelas públicas no lo respondieron, pues se hallaban ausentes, ya sea porque tenían permiso económico, estaban discapacitados o por otros motivos. Al final contestaron el cuestionario 146 maestros, aunque sólo usamos la información de 140: 118 laboraban en escuelas públicas, 15 en privadas y 7 en ambas. De los 125 que se desempeñaban en el sector público, sólo 110 tenían contrato definitivo; 15 laboraban en el sector privado. En general se encontró buena disposición para participar. Muchos se mostraban deseosos de compartir sus opiniones.

En lo que concierne a los cuestionarios para los directivos, la mayoría fueron contestados. Cabe anotar que tres maestros de una escuela pública de Guaymas no fueron evaluados; sin embargo, se subsanó la omisión asignándoles el promedio del puntaje obtenido por los demás docentes de ese centro escolar. Un director de una escuela secundaria pública de Cajeme evaluó incorrectamente el desempeño de los cuatro maestros encuestados. Cuando se le pidió que enmendara el error, se negó diciendo que “así sirve”. Por esta razón, los cuatro cuestionarios fueron desechados. En una escuela privada de Navojoa, un director omitió responder (creemos que por error) la sección donde se evalúa el desempeño docente. No fue posible pedirle que corrigiera, pues cuando recogimos los documentos contestados al día siguiente, él había salido de la ciudad. Por falta de recursos y tiempo no fue posible regresar después. Estos dos cuestionarios fueron también descartados.

En general, la experiencia de aplicar cuestionarios en ciudades tan alejadas entre sí nos presentó desafíos de diversa índole. Esto generó contratiempos que no mencionamos aquí porque no es el lugar apropiado. Futuros trabajos como éste deberían tomar en consideración estos desafíos.

INSTRUMENTOS

To come to the knowledge you have not, you must go

by a way in which you know not.

San Juan de la Cruz

En este trabajo usamos tres instrumentos: la entrevista no estructurada, la semiestructurada y el cuestionario. La entrevista no estructurada nos sirvió para iniciar el proceso de identificación de las reglas en uso; para ello nos apoyamos en algunos informantes. Queríamos constatar que la inamovilidad laboral ofrecía viabilidad como variable con poder explicativo. El resultado de estas entrevistas, formateado con la clasificación de reglas institucionales ofrecida por Ostrom (2005), funcionó como insumo para la guía de entrevista que utilizamos en las entrevistas semiestructuradas aplicadas a un grupo de maestros informantes clave. El resultado de éstas fungió, a su vez, como insumo parcial para cuestionarios aplicados a una muestra representativa de maestros de secundaria en todo Sonora. Básicamente queríamos ratificar las reglas en uso que arrojaron las entrevistas. Los tres instrumentos referidos no sólo permitieron identificar reglas en uso, sino que además, desde las entrevistas no estructuradas se exploraron los efectos que tenían las configuraciones de estas reglas en el esfuerzo de los maestros.

GUÍA DE ENTREVISTAS

Las instituciones, recordemos, son “[…] conceptos compartidos [que] existen en las mentes de los participantes y a veces se tienen como conocimiento implícito en lugar de forma explícita o escrita” (Ostrom, 2007, p. 23). La tarea del analista es “[…] escarbar sobre la conducta superficial para obtener un buen entendimiento de las reglas aplicadas por los participantes” (Ostrom, 2005, p. 19). De ahí que “[…] primero intentamos comprender las reglas operantes que usan los individuos para tomar decisiones” (Ostrom, 2005, p. 19). Una forma de efectuar esto es adoptando una estrategia interpretativa, sobre todo si se quiere captar detalles (Newton & van Deth, 2005; Powell & Dimaggio, 1991). La autora del ADI señala que “[…] para obtener información sobre las reglas en uso se requiere pasar tiempo en un sitio y aprender a formular preguntas no invasivas, específicas al contexto, sobre las configuraciones de reglas” (Ostrom, 2007, p. 39), sobre todo cuando han evolucionado en el tiempo.

Concretamente, se sugiere usar “[…] métodos cualitativos tales como entrevistas a profundidad o la reconstrucción de materiales históricos o de caso” (Ostrom, 2005, p. 171, traducción propia). Se trata de “[…] hacer conscientes a los participantes de las reglas que usan para ordenar sus relaciones” (p. 19, traducción propia). Se sugiere poner atención al discurso normativo (Ostrom, 2005, p. 172) cuando se “[…] discutan obligaciones morales o sociales, se asume inicialmente que estamos frente a reglas institucionales usadas para explicar la conducta” (traducción propia). Esto justifica que usemos la entrevista como punto de arranque. Hay una advertencia, no obstante, de la autora del ADI: “El trabajo de campo no siempre conducirá a una fácil extracción de instituciones-en-uso simples y claras que se dan exactamente en el nivel apropiado de precisión. Por ende […] deben desarrollarse juicios apropiados de los embrollos complejos de enunciados legales, orales o escritos que sean relevantes para la situación de acción siendo analizada” (Ostrom, 2005, p. 173, traducción propia).

Tiene sentido apoyarnos en la entrevista para lograr que los maestros identifiquen las reglas que ordenan sus relaciones y —esperemos— su esfuerzo. Esta técnica cualitativa destaca el descubrimiento, formulación y validación de explicaciones fundamentadas (Fairbrother, 2007). Y es que la entrevista “[…] permite tener acceso al contexto de la conducta de las personas y así […] entender el significado de dicha conducta” (Seidman, 2006, p. 10, traducción propia), lo cual se alinea a las expectativas del ADI. También se alinea el señalamiento de que el significado que las personas le dan a su experiencia termina afectando la forma en que ellas viven ésta (Blumer, 1969). Finalmente, la entrevista se adecúa a un diseño multimétodo que incorpore otras técnicas, como el cuestionario y la observación (Brewerton & Millward, 2001; Cohen, Manion & Morrison, 2000). Con la entrevista empezamos, pues, a escarbar en la conducta de los maestros, si bien continuamos con otras técnicas, como se verá más adelante.

Hay tres tipos de entrevistas: la no estructurada, la semiestructurada y la estructurada (Corbetta, 2003). Tomamos esta clasificación como un continuo en términos de estandarización de la información. Con la primera se puede empezar descubriendo para avanzar progresivamente hasta la validación empírica, lo cual puede lograrse con otros métodos y técnicas. Así, en la entrevista no estructurada, ni las preguntas ni su orden son fijos; permite que las éstas evolucionen durante el proceso; los datos que arrojan se distinguen por su riqueza y visibilidad (Brewerton & Millward, 2001). Es idónea para descubrir algo que no se conoce (Corbetta, 2003), como las reglas en uso. Por eso ni el contenido ni la forma de las preguntas son predeterminadas y pueden variar de un informante a otro. En la entrevista semiestructurada el contenido de las preguntas es predeterminado, pero no la forma. Finalmente, con la entrevista estructurada se predeterminan el contenido y la forma de las preguntas y se busca estandarizar los resultados.

Entrevistas no estructuradas. En la sección previa presentamos algunos avances sobre los sujetos que formaron parte de las entrevistas no estructuradas. El propósito principal que perseguíamos al entrevistar de esta manera era validar la prehipótesis de Torres Bodet según la cual la seguridad laboral influiría de manera negativa en el esfuerzo de los docentes beneficiados. En realidad, queríamos saber si era factible continuar tratando a la inamovilidad laboral como variable aglutinadora de las reglas en uso. Por eso las preguntas giraron en torno al contrato laboral. A nivel exploratorio, queríamos hurgar en la narrativa de los informantes para comprobar si el ADI tenía algún grado de utilidad. Fuimos alimentando las entrevistas con lo que nos indicaban las perspectivas teóricas del capítulo III. Un tema que exploramos, por ejemplo, fue la discreción de los maestros vis a vis la autoridad escolar y las posibilidades de control de ésta sobre aquellos. No elaboramos guía para esta entrevista.

Entrevistas semiestructuradas. Este tipo de entrevista fue el segundo instrumento que aplicamos a informantes clave. Es un cincel más puntiagudo que nos permitió lograr formas más detalladas; con él se escarba más hondo. Con las entrevistas semiestructuradas reenfocamos las preguntas y acotamos la información. Los insumos que usamos para elaborar la guía de entrevista fueron los mismos que para las entrevistas no estructuradas (véanse anexos), aunque esta vez incluimos los hallazgos de éstas y algunas de las reglas institucionales de la clasificación de Ostrom (2005). Para operacionalizar de una manera más concreta a la inamovilidad laboral, incorporamos explícitamente las reglas de entrada y salida (limítrofe), de recompensa y las de posición. Los resultados de las entrevistas no estructuradas sugerían que estas reglas configuraban mejor las arenas y situaciones de acción en los centros escolares; que la inamovilidad laboral se entendía mejor desglosada en estas reglas, formales e informales.

Con las entrevistas semiestructuradas tratamos de cubrir hasta el componente arenas de acción del ADI; sin embargo, en la práctica surgieron nuevos temas que expandían la información más allá de éste. En cuanto a las reglas, se introdujo en la guía la distinción reglas escritas-reglas no escritas, formales e informales (North, 1993). En el primer bloque les pedimos a los informantes que nos narraran su experiencia personal de ingreso en el sistema educativo como maestros. Estábamos interesados en conocer la ruta que habían seguido para ser maestros y ser contratados como tales. Luego les solicitamos que nos dijeran cuáles eran, a su juicio, las reglas de entrada actuales para el sector educativo público y para el privado. La vasta experiencia de estos docentes los ponía en una posición privilegiada para poder comparar ambos sectores. También asumimos que podrían indicarnos los cambios en las reglas de entrada —si es que hubiera algunos— que se habían registrado en su amplia experiencia como maestros.

El segundo bloque de preguntas giró en torno a la interacción de los actores en la arena escolar. Se incorporó una perspectiva de restricciones y oportunidades (Ostrom, 2005), o de condiciones institucionales de posibilidad (Ezpeleta, 2004b), con el fin de examinar las condiciones organizacionales de riesgo moral. Se les pedía a los informantes que nos dijeran si percibían relación entre inseguridad laboral de los maestros y conductas inadecuadas. Después les solicitamos que relacionaran el desempeño docente con las consecuencias, esto para saber si el esfuerzo, o falta de él, traía consecuencias. Otra dimensión examinada fue la estructura real de autoridad en centros escolares, pues la imbricación interburocrática sugería que el poder se compartía con el SNTE. Por eso les pedimos a los informantes que opinaran sobre la lealtad de los maestros frente a la SEC-SNTE. En suma, queríamos conocer las condiciones de riesgo moral, provenientes ya sea de la misma seguridad laboral o de la estructura organizacional-administrativa.

En el último bloque de la guía nos concentramos en las posibilidades de salida. ¿Realmente en las escuelas públicas las únicas posibilidades de salida son la “renuncia, el retiro o la defunción”, como decía Torres Bodet (1994)? Les pedimos a los informantes que compararan entre escuelas públicas y privadas en cuanto a las reglas no escritas para permanecer contratados como maestros o para perder el empleo. En pocas palabras, queríamos examinar las causas de salida, escritas y no escritas. Una pregunta concreta era: ¿qué se tiene que hacer para permanecer contratado como maestro? Les requerimos que compararan la experiencia en ambos sectores, específicamente, la experiencia de docentes con empleo temporal con la de aquellos que tenían contrato definitivo en las escuelas públicas. Por último, les solicitamos que nos dijeran qué actores tenían capacidad para despedir o impedir despidos. En suma, las condiciones de salida son importantes porque pueden influir en la interacción de los actores (maestros) al interior de la organización y en el esfuerzo que despliegan.

CUESTIONARIOS

Identificar las reglas en uso mediante las entrevistas es sólo el inicio. También es necesario determinar si estas reglas son realmente compartidas por los participantes (Ostrom, 2005). Con la información obtenida de las entrevistas se diseñaron dos cuestionarios, uno para ser contestado por los maestros y otro por sus directores. Estos instrumentos contienen varias técnicas. En el cuestionario para maestros incluimos un par de ellas para darles oportunidad de que expresaran su versión de las reglas en uso, ya sea identificándolas o ratificándolas. Otro par de técnicas del cuestionario iban dirigidas a medir los efectos configurativos de las reglas en uso: una medía la percepción de riesgo moral; otra examinaba los efectos de la inseguridad laboral en el esfuerzo de los maestros. En el cuestionario para directores incluimos esta última técnica, además de otra enfocada en medir el esfuerzo de los docentes. Con ésta atendimos el vínculo productos-criterios de evaluación del ADI.

Cuestionario para maestros. Se compuso de varias técnicas, aunque sólo se usaron las siguientes: un par de reactivos proyectivos, una batería con preguntas de opción múltiple, una batería con reactivos tipo Likert y una pregunta abierta (véanse anexos). Los reactivos proyectivos, según Oppenheim (1992, p. 210), son “[...] particularmente útiles para evocar y perfilar estereotipos, auto-imágenes y normas-preceptos” (traducción propia). Con las entrevistas confirmamos la dificultad —como se había advertido— para extraer de manera simple y clara las reglas en uso del sector público. El autor referido señala cinco barreras que los reactivos proyectivos pueden ayudarnos a derribar. La barrera de la conciencia, por ejemplo, señala que “[...] por lo general las personas no son conscientes de sus propios motivos y actitudes y no pueden darnos las respuestas que necesitamos, aun con la mejor voluntad del mundo” (p. 211, traduccción propia). Esto lo vimos más arriba cuando Ostrom (2005) advertía la naturaleza farragosa del conocimiento sobre las reglas en uso. Las otras barreras fortalecen nuestra necesidad de apelar a esta técnica proyectiva.

De los enfoques en que operan las técnicas proyectivas, rescatamos el de asociación (Oppenheim, 1992), en el cual se les pide a los informantes que completen las oraciones agregando cualquier cosa que les venga a la mente sin pensarlo demasiado. Se procede así porque se supone que “[...] una respuesta rápida a un estímulo en forma de palabra, imagen o pregunta estará menos ‘en guardia’ y por lo tanto será más reveladora de actitudes y motivos subyacentes” (Oppenheim, 1992, p. 212, traducción propia). Al redactarse los reactivos con cierto grado de ambigüedad —lo cual se recomienda—, se busca espontaneidad en la interpretación por parte del informante. También se nos advierte la influencia que puede tener el contexto de los reactivos: éste puede ser de ayuda u obstaculizar. Para reducir esa influencia, colocamos los reactivos justo después de las preguntas que recogían información personal. De los ocho reactivos proyectivos incluidos, resaltan los siguientes: “Cuando pienso en las escuelas privadas…” y “Cuando pienso en las escuelas públicas…”.

Otro bloque que se incluyó en el cuestionario consistió en una batería de 15 reactivos de opción múltiple, cuyas opciones de respuesta fueron las categorías nominales público, privado y aplica a ambos. Los contenidos de estos reactivos se extrajeron de los resultados de las entrevistas. Recordemos que con éstas nos propusimos identificar las reglas en uso. Estas preguntas, entonces, no son otra cosa que la vertebración de las narrativas de los informantes clave. En pocas palabras, cada reactivo fue un atributo de un sector educativo en específico. Por lo tanto, con estas preguntas buscábamos corroborar los atributos de los arreglos institucionales detectados por los informantes clave. Pero como puede verse en los anexos, las categorías son autorreveladoras. Pretendíamos que los maestros, según su percepción, relacionaran cada reactivo con el tipo de escuela que correspondiera. Las consecuencias para el análisis son muy claras: se esperarían asociaciones o correlaciones intrasectoriales positivas y correlaciones intersectoriales negativas.

Como se comentó, las personas se encuentran en situación de riesgo moral cuando no enfrentan consecuencias por sus acciones o resultados o falta de ellos. En casos como ésos, los problemas oportunistas suelen aparecer. El relajamiento laboral en los maestros que tanto temía Torres Bodet es ejemplo de ello. La inamovilidad en el puesto creaba, según Torres Bodet, una situación de acción en el sistema educativo: “[...] les hizo creer [a los maestros] de que bastaba ingresar [...] y, después, durar […]”. Diferimos de la forma objetivista de Khan y Rehnberg (2009) de medir la seguridad laboral percibida sin considerar la percepción o subjetividad. En el cuestionario para maestros incluimos una batería de 19 reactivos tipo Likert, cuyas opciones de respuesta fueron las categorías de acuerdo, neutral y desacuerdo. En ella se pedía a los docentes que definieran su postura seleccionando una de las posibles respuestas. La batería se compuso de 19 reactivos, aunque al final sólo usamos los dos siguientes:

•“Ser despedido por el director o alguien más dentro de esta escuela es una posibilidad real”.

•“A veces siento que puedo perder el trabajo o que no se me renueve el contrato”.

El primer reactivo alude al poder sancionador del principal, cuya función es monitorear, supervisar y, de ser necesario, aplicar sanciones al personal a su cargo. La intención fue rastrear la ubicación del centro gravitacional decisorio que puede tensar el esfuerzo laboral del docente o, en última instancia, afectar su situación laboral. Al hacer esto procuramos conocer las restricciones y oportunidades que imponen los arreglos institucionales al ejercicio de estas funciones, conocimiento que puede ser activado para los fines —legales o no, éticos o no, morales o no— que convengan al interesado. Si la respuesta es de acuerdo estaríamos ante una situación de incertidumbre laboral; si es “desacuerdo”, el maestro estaría reconociendo que no hay nadie en el centro de trabajo que pueda afectar su continuidad laboral, cualquiera que sea su desempeño o esfuerzo; es decir, se estaría ante una situación extrema de riesgo moral. El segundo reactivo subraya las condiciones institucionales de posibilidad del otro actor de la relación agente-principal: el agente.

Por último, también incluimos la siguiente pregunta abierta en el cuestionario para maestros y en el correspondiente a directores: “¿Usted cree que contar con plaza o contrato definitivo hace que un docente haga mejor o peor su trabajo? La seguridad laboral, ¿será motivo para bajar el ritmo de trabajo?”. Esta cuestión mide el relajamiento laboral; es decir, tomamos directamente el desafío planteado por Torres Bodet. Por lo tanto, la pregunta va dirigida primordialmente a profesores de escuelas públicas, si bien se presta a que los informantes hagan comparaciones con maestros interinos y con aquellos que se desempeñan en escuelas privadas, como realmente sucedió. La interrogante no va dirigida a la primera persona; les pedimos a los informantes que se asuman como observadores de su entorno y de su experiencia en el sector educativo. Esta pregunta la incorporamos de igual forma en el cuestionario para directores de planteles. Asumimos que, por su posición jerárquica en la organización, tendrían información útil.

Cuestionario para directores. Al igual que el aplicado a maestros, este cuestionario contiene diversas técnicas. En el cuestionario se incluyó una batería de cinco reactivos que miden el desempeño de cualquier trabajador en un empleo indistinto (véanse anexos). Se les solicitó que, en una escala de 1 al 10, calificaran el desempeño de los docentes encuestados. Al final sólo usamos los dos siguientes reactivos, pues, a nuestro juicio, éstos miden nivel de esfuerzo de cada maestro encuestado:

•“Disponibilidad para trabajar”.

•“Uso productivo del tiempo”.

Los reactivos miden la disponibilidad del docente para trabajar cuando se le solicita o convoca. En las entrevistas de la primera etapa detectamos que para algunos directivos de escuelas públicas era problemático incorporar a algunos profesores a proyectos o actividades colectivas o, simplemente, parecía que las actividades cotidianas se hacían con un esfuerzo muy por debajo de 100%. Les preguntamos a los directivos las razones de esto y por qué lo permitían. La respuesta común fue que no podían hacer nada porque los maestros tenían respaldo sindical. Con el segundo reactivo medimos qué tan bien o mal se aprovecha el tiempo y demás recursos en actividades sustanciales de la docencia. Si en ambos reactivos se obtiene un puntaje bajo, esto revela que los docentes tienen una amplia disponibilidad u oportunidad para ser negligentes en su labor; si es alto, tenemos el escenario opuesto.

En la siguiente sección se explica cómo analizamos los datos.

ANÁLISIS DE DATOS

En esta sección explicamos cómo analizamos los datos obtenidos con los instrumentos descritos más arriba. En la sección previa no describimos el instrumento que aplicaríamos en el análisis de la LFTSE-Reglamento, no en el sentido tradicional, pues la propia normatividad constituye los datos. En la primera parte se explicó el procedimiento utilizado para diseccionar estas piezas normativas. Luego expusimos cómo analizamos los datos que arrojaron las entrevistas y el cuestionario para maestros. Con esto cerraríamos la fase de identificación de las reglas en forma y las reglas en uso y lograríamos una imagen más clara del método que nos llevaría a examinar las estructuras normativas y discursivas; es decir, la estructuración de las arenas escolares. Al final describimos los métodos que usamos para analizar los datos que miden los efectos de las arenas identificadas. Nos referimos a la regresión logística multinominal y a la prueba Moses para reacciones extremas.

ANÁLISIS DE REGLAS EN FORMA

Dice Ostrom (2005, p. 20) que se debe “[...] tratar de entender de dónde provienen [las reglas en uso]”. Eso es lo que hicimos. Recordemos que lo que justificó este trabajo fue el avistamiento que hace Torres Bodet de algún tipo de configuración (por ejemplo, la inamovilidad laboral) a la que le atribuyó efectos conductuales en los maestros (estatismo). Porque él señalaba explícitamente al Estatuto como la fuente de dicha configuración, nos remitimos a la LFTSE (heredera del Estatuto) para verificar lo dicho por el autor. Pero la LFTSE es el espacio de las reglas en forma. Los creadores del ADI (Basurto et al., 2010; Crawford & Ostrom, 1995; Ostrom, 2005; Siddiki et al., 2011) han propuesto la herramienta de la gramática institucional (IGT en inglés) para deconstruir instituciones formales (regulaciones, políticas, leyes, etcétera). Éstas se forman de enunciados institucionales, y éstos, de componentes, las unidades más pequeñas. El enunciado institucional es “[...] una restricción u oportunidad lingüística compartida que prescribe, permite o sugiere a los actores, individuales y corporativos, acciones o resultados” (Crawford & Ostrom, 1995, p. 583, traducción propia). Las reglas pueden ser observadas mediante su expresión lingüística a través de dichos enunciados (Basurto et al., 2010; Crawford & Ostrom, 1995). Es necesario, pues, diseccionar la LFTSE.

Originalmente, Crawford & Ostrom (1995) asignaron a los enunciados institucionales los siguientes componentes gramaticales: atributo (A), deóntico (D), condición (C), propósito (I) y de lo contrario (O). Luego Basurto et al. (2010) y Siddiki et al. (2011) agregaron el componente objeto (B). En la figura 8 se definen y ejemplifican estos componentes. El deóntico, no obstante, merece algunas precisiones. Este operador especifica si una acción es requerida (tiene que o debe), permitida (puede) o prohibida (no debe, no puede). Además, no siempre tiene que estar redactado de manera explícita, sino que puede quedar de forma implícita (Basurto et al., 2010). Aún más, el deóntico puede estar ubicado fuera del enunciado —es decir, puede colocarse al inicio de un párrafo, sección u otra parte— y variar por la fuerza prescriptiva (Crawford & Ostrom, 1995). No es la misma, por ejemplo, debe a tiene que. Estas diferencias son claves al momento de delinear la fuerza de un enunciado institucional.

Al llevar a cabo el análisis de la LFTSE-Reglamento se atendió la manera en que la gramática institucional estructuró las diversas situaciones tomando en cuenta la redacción de todos los componentes. Los enunciados tienen, como mínimo, los componentes ABIC. Cuando esto sucede se está frente a una estrategia; cuando el enunciado incluye hasta un deóntico estamos ante una norma (ABDIC); y al contar con de lo contrario (or else) estamos frente a una regla (ABDICO). Las estrategias (ABIC) son “[...] planes regularizados que los individuos realizan dentro de [una] estructura de incentivos [...]” (Ostrom, 2007, p. 23, traducción propia). El grado de información que poseen los actores sobre la estructura básica de la situación es clave para definir la estrategia a seguir. Se esperaría que los maestros, al interactuar de manera cotidiana en sus espacios laborales, tengan información detallada y conocimiento profundo de la estructura de incentivos.

Las normas son prescripciones de acciones o resultados que no se enfocan en recompensas materiales a corto plazo. Por el contrario, constriñen. Culturalmente inducidas más que constitucionalmente sancionadas, su transformación es lenta y sutil. Si bien las normas pueden emerger enteramente del interior del individuo, la mayoría se adquieren en el contexto de una comunidad con la que el sujeto interactúa con frecuencia (Ostrom & Basurto, 2010). Las reglas, en caso de acciones prohibidas, contienen una sanción adicional y, además, son observadas por un monitor. Para que las reglas sean tales, cualquier situación particular debe estar vinculada a una instancia creadora de reglas y debe existir algún tipo de monitoreo y sanción (Basurto et al., 2010; Crawford & Ostrom, 1995; Ostrom & Basurto, 2010). Las reglas pueden ser modificadas discretamente de un día para otro. Un estado de naturaleza hobbesiano carece de reglas y normas, dejando a los individuos sólo el recurso de la estrategia personal. El ejemplo de la figura 8 es una regla porque incluye el operador de lo contrario: “[…] o será dado de baja de manera puntual”.

ANÁLISIS DE REGLAS EN USO

Identificación. Para analizar las llamadas reglas en uso utilizamos datos de los reactivos proyectivos de las entrevistas y de la batería de preguntas de opción múltiple. Lo que más se asemeja a lo que hicimos con los datos recopilados con las dos primeras técnicas es el análisis de contenido, entendiendo este método como el “[…] proceso intelectual de categorización de datos textuales cualitativos en agrupamientos de entidades similares, o de categorías conceptuales, para identificar patrones y relaciones consistentes entre variables o temas” (Julien, 2008, p. 120, traducción propia). Este método analítico, referido a veces como análisis de contenido latente, “[…] es una forma de reducir los datos y encontrarle sentido— de derivar significado” (Julien, 2008, p. 120, traducción propia). Es común que se use en el análisis de un amplio rango de datos textuales, incluyendo transcripciones de entrevistas, respuestas a preguntas abiertas, entre otros. Además, el análisis de contenido se lleva cabo inductiva y/o deductivamente.

En el análisis de los datos de reactivos proyectivos adoptamos un enfoque inductivo. Dada su naturaleza abierta, estos reactivos pueden generar excesiva variabilidad en los datos, sobre todo si su redacción no se realiza adecuadamente. Esta variabilidad puede ser tal que los contenidos sean inclasificables. Por fortuna, no fue el caso. En esta etapa, organizamos los datos de la siguiente manera: por cada reactivo elaboramos una columna de respuestas. Posteriormente dividimos cada columna por el sector educativo en que laboraba el informante. De este modo, la tabla se formó de cuatro secciones. Cada una se compuso de temas que fueron emergiendo. Se leyeron las respuestas de cada reactivo de manera recursiva e iterativa —es decir, una y otra vez—, buscando categorías o códigos que se repitieran para colocarlos en los temas correspondientes. A veces era necesario redactar el tema o reubicar las categorías. Cuidamos que los temas fueran mutuamente excluyentes. Las frecuencias de cada uno permitieron apreciar su relevancia. Los resultados se analizan en la primera sección del siguiente capítulo.

En el análisis de los datos recolectados por las entrevistas semiestructuradas adoptamos un enfoque deductivo-inductivo o mixto. Fue deductivo puesto que se formatearon las preguntas teniendo presente la clasificación de reglas institucionales de Ostrom (2005), los postulados de la TAP y de la perspectiva de los BP. Además, encuadramos el análisis de los datos adoptando el esquema sistémico del ADI. Fue inductivo porque, al incorporar estos temas en las preguntas, se estimuló la emergencia de otros temas y categorías que le dieron mayor significado al contenido. Los datos se organizaron de la misma forma que aquéllos de los reactivos proyectivos. Cada columna representa temas y categorías de cada sector educativo formando tipos ideales. El propósito fue comparar los arreglos institucionales a lo largo de estas categorías. Aquí, más que basarnos en frecuencias de categorías, se privilegió la búsqueda de significado y de patrones en los datos.

Confirmación. En la sección previa señalamos que las categorías de las entrevistas atribuidas a cada sector se tradujeron en reactivos de la batería de opción múltiple. Está se compuso, por lo tanto, de reactivos atribuidos a escuelas públicas y los correspondientes a las privadas. Habría que ver, primero, si éstos son ratificados por los maestros de secundaria de Sonora y, segundo, si se agrupan por sector. Para el primero efectuamos análisis de razón de proporciones, cuyos detalles se describen en la última sección del capítulo VI; para el segundo realizamos análisis de conglomerados (cluster analysis). De las tres categorías de preguntas que pueden ser abordadas a través de esta técnica estadística (Hair et al., 2010), la que más se acerca a nuestras necesidades es la de identificación de relaciones entre los reactivos. Aquellos que en las entrevistas fueron asignados a cada sector, aquí se agruparían formando conglomerados naturales.

ANÁLISIS DE LOS EFECTOS INSTITUCIONALES

Medición del riesgo moral o percepción de inseguridad laboral. Para el análisis de los reactivos de tipo Likert usamos regresión logística para respuestas nominales (Agresti & Finlay, 2009; Azen & Walker, 2011). Este método es útil cuando se busca prever un resultado a partir de un conjunto de variables predictivas (Leech, Barrett, & Morgan, 2005) que pueden ser nominales, de intervalos o de escala. Sus supuestos no son tan exigentes (Meyer, Gamst & Guarino, 2006). Tampoco requiere muestras grandes para ser preciso; algunos autores (Leech, Barrett, & Morgan, 2005) indican que se deben considerar al menos 20 casos por variable predictiva, con un mínimo de 60 casos en total. En esta investigación pretendemos comprobar si la incertidumbre laboral, variable proxy de riesgo moral, está en función del contrato laboral de los maestros. Como puede verse, la variable predictiva tiene como opciones de respuesta interino y definitivo para docentes de escuelas públicas, y sector privado para escuelas privadas. Las categorías de esta variable son nominales.

En cuanto a las variables resultado, los dos reactivos referidos reflejan la in-certidumbre laboral de los maestros. De las tres categorías de respuesta se eligió desacuerdo como categoría de referencia, pues nos interesan los que están de acuerdo y los que asumen una posición neutral, es decir, quien declara incertidumbre laboral. En la variable explicativa se tuvo como categoría de referencia definitivo, pues frente a ésta nos interesan las otras. Para resumir, con la regresión logística —cuyos resultados se presentan en la primera sección del capítulo VII— esperamos predecir la incertidumbre laboral según el contrato que define la relación laboral de los docentes. Al final, queremos dejar claro las probabilidades de aquélla en función de esta última. Buscamos mostrar el riesgo moral partiendo de los arreglos institucionales en cada sector educativo.

Análisis de la evaluación del esfuerzo docente. La otra dimensión en que se analizan los efectos de los arreglos institucionales es el esfuerzo de los maestros en dos vertientes: una general, a través de la pregunta abierta, y una concreta, mediante la evaluación del esfuerzo de los docentes realizada por los directores-principales. En el caso de la pregunta abierta —de la cual ya hablamos en la sección previa— efectuamos análisis de contenido, tal como lo hicimos con los datos de los reactivos proyectivos y de las entrevistas, método que se discutió en la subsección anterior. Dado que la pregunta abierta fue incluida en el cuestionario para maestros y en el diseñado para directores, analizamos los resultados por separado en la segunda sección del capítulo VII. Como era de esperarse, las categorías y temas que emergieron de las respuestas a esta pregunta no fueron siempre los mismos, si bien hubo complementariedad en ambas narrativas.

Para la otra vertiente acudimos a la evaluación de directores-principales sobre el esfuerzo de los maestros-agentes. Procedimos así, pues según Aguilera (2011, p. 33), “[…] los directores tienen un conocimiento amplio de sus centros escolares [… y] se dan cuenta de la calidad de los procesos educativos de sus instituciones”. Además, tiene poco sentido pedirles a los maestros que juzguen su propio esfuerzo, al menos no para la perspectiva de este trabajo. No nos fue posible acceder a datos más objetivos sobre la conducta docente (tales como registros de asistencia, puntualidad, etcétera) que fueran consistentes y válidos. Pudimos constatar en el Departamento de Recursos Humanos de la SEC que no todos los planteles escolares les reportaban incidencias; algunos lo hacían y otros no. Por estas razones les pedimos a los directores su valoración del esfuerzo docente desplegado. Las variables producto fueron de intervalo, y el puntaje dado al esfuerzo de los maestros se definió en una escala del 1 al 10.

Lo ideal sería obtener un coeficiente que “califique” a los maestros (así como ellos califican a sus alumnos) por tipo de contrato laboral. Esto permitiría ver si se registran diferencias entre los grupos. No sólo examinamos medidas de tendencia central, sino también las de dispersión o variabilidad. Procedemos de esta manera porque hemos señalado que los arreglos institucionales de escuelas públicas generan variabilidad en indicadores vinculados al desempeño, como el esfuerzo docente. Si esto es así se observará que algunos maestros tenderán a ser “reprobados” en las evaluaciones de los directores. Como veremos más adelante, nos basamos en lo que Borders & Abbott (2011) llaman compendio de cinco números (five-number summary): el valor mínimo, el primer cuartil (C1), la mediana, el segundo cuartil (C3) y el valor máximo. Este compendio nos permite apreciar la variabilidad de los datos. Si bien el método de análisis inferencial que corresponde es algún tipo de ANOVA, No lo utilizamos porque el tamaño de la muestra no lo permitía (no paramétricos). De cualquier forma, más adelante se ofrecen más detalles.

26 En los planteles públicos no todos los maestros tienen grupo; pueden estar realizando otras actividades distintas de la docencia.

27 Esta subfase es de confirmación también, si la vemos en relación con lo dicho por Torres Bodet y con las reglas en forma plasmadas en la normatividad.

28 No se pudo entrevistar a dos de los docentes contactados, por lo que fueron sustituidos por otros, siguiendo un mecanismo previamente definido para ello.

29 Las dos maestras del sector privado no tenían experiencia docente en el sector público; sin embargo, habían participado por algunos años en comités de evaluación de proyectos conjuntos y otras actividades en que convergen docentes de ambos sectores. Una de ellas era esposa de un profesor de escuela pública. Las observaciones y respuestas de ambas coincidieron en contenido y orientación con las aportadas por los demás informantes. En cuanto a los dos maestros de centros educativos del sector público, no tenían experiencia laboral en escuelas privadas, aunque también habían participado en actividades conjuntas con profesores del sector privado. Tenían alrededor de 30 años de experiencia docente.

CAPÍTULO V. ENSAMBLE DE ARENAS ESCOLARES: MOTIVACIÓN Y CONTROL

The most solid stone in the structure is the lowest one in

the foundation.[30]

Kahlil Gibran (1883-1931).

En el capítulo I introdujimos los hechos fundacionales de los arreglos institucionales del sistema educativo. El primero fue la superestructura normativa que empieza a gestarse desde la década de 1920. Para este trabajo hacemos corte con la promulgación del Estatuto en 1941. Aunque Remolina (2006) señala que la constitucionalidad de esta norma fue cuestionada desde el inicio, para nosotros su relevancia radica en que fungió como matriz institucional del Reglamento, publicado en 1946, el cual reguló las relaciones laborales de los empleados de base de la SEP. En 1960, quizá con el ánimo de despejar cualquier duda de anticonstitucionalidad, se adiciona el apartado B al artículo 123 de la Constitución (Poder Ejecutivo de los Estados Unidos Mexicanos, 1917), lo que da sustento constitucional a la legislación de los trabajadores de la burocracia. Así, tres años después (1963) se publicó la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado (LFTSE), reglamentaria del apartado B), con lo cual se consuma la infraestructura normativa del sector educativo.[31]

Otro hecho muy conocido en la literatura —contradictorio sin par— fue el impulso y reconocimiento del SNTE por el gobierno de Manuel Ávila Camacho en el último trecho de su periodo (1940-1946); pero deja de ser contradictorio si nos despojamos de cualquier prejuicio liberal que pudiéramos tener y lo vemos como lo que fue: un proyecto de gobernanza corporativista. Es la concreción tangible del programa de construcción institucional impulsado desde la administración de Lázaro Cárdenas (1934-1940), cuyo modelo se asemeja al arquetipo de pirámide azteca referida por Octavio Paz (Schlefer, 2008). En la normatividad que revisamos en este capítulo hay vestigios, aún en buen estado, que permiten reconstruir dicha pirámide. Es más, los arreglos institucionales son: 1), la normatividad con la que se otorga inamovilidad laboral, y 2) la incorporación de sindicatos a la pirámide institucional. De la conjugación de estos pilares se estructuran arenas-situaciones de acción que moldean la interacción cotidiana de los maestros.

Dice Ostrom (2005) que si lo que se busca es comprender procesos de gobernanza es necesario preguntarse de dónde provienen las reglas que los individuos usan. Porque Torres Bodet nos puso en esa ruta, en este trabajo asumimos que la LFTSE-Reglamento constituye el origen o matriz institucional de dichas reglas. También sugirió qué buscar. La TAP le puso nombre: las estructuras de incentivos que pudieran escalar los problemas de agente-principal inherentes a la docencia, por naturaleza, evasiva al control externo. Este capítulo trata sobre esas estructuras, que crean arenas-situaciones de acción. En la primera sección examinamos los cimientos de estructuras que escalan el problema de la motivación docente y el de las jerarquías a lo largo y ancho del sistema educativo. Este último se ve con mayor claridad en la segunda sección donde analizamos casos concretos de instituciones corporativistas. La conjugación de estas estructuras hace improbable la aplicación de sanciones, fortaleciendo el riesgo moral docente. Esto lo veremos en la última sección.

CIMIENTOS

La reacción a la política de campanario fue la desconfianza respecto a servidores de los poderes Ejecutivo y Judicial. Esto se ve en los debates legislativos en torno al Estatuto.[32] A partir de entonces, la desconfianza se institucionalizó sin importar la posición jerárquica de los principales. Se plasma la idea de que el factor trabajo habrá de involucrarse en las decisiones si habrán de frenarse las inclinaciones del principal a la arbitrariedad. Está en ciernes lo que podríamos llamar el modelo organizacional A. Su figura simboliza la organización jerárquica del modelo corporativista. Los dos pilares son la dependencia (SEP-SEC) y el sindicato (SNTE), los dos actores hegemónicos del sistema educativo. El vértice lo representa, abreviando, el Estado y su normatividad (LFTSE), matriz institucional. El travesaño es cualquier espacio decisorio del sistema organizacional que es compartido por la SEP-SEC y el SNTE. En este apartado nos interesan los travesaños en el nivel de gobernanza.

MODELO ORGANIZACIONAL A

Una vez hecha una revisión exhaustiva de la LFTSE y del Reglamento, de la primera seleccionamos artículos que nos permitieran mostrar el modelo piramidal en construcción, cercano a la definición que da Schmitter (1974, pp. 93-94) del macrocorporativismo, el cual se define como:

[…] un sistema de representación de intereses en el que las unidades constituyentes son organizadas en un número limitado de categorías singulares, obligatorias, no competitivas, ordenadas jerárquicamente y funcionalmente diferenciadas, reconocidas o autorizadas (si no creadas) por el Estado y a las cuales se les concede un monopolio representativo deliberado […] a cambio de observar ciertos controles en la selección de sus líderes y en la articulación de demandas y apoyos [traducción propia].

Ahora remitámonos a la figura 9. Los enunciados del artículo 78 de la LFTSE crean el vértice del cuerpo organizacional. El enunciado A autoriza a sindicatos de las dependencias federales a adherirse a la Federación de Sindicatos de Trabajadores al Servicio del Estado (FSTSE). Después de debatirse se desecharon los intentos de hacer obligatoria la adhesión a las centrales (Remolina, 2006). Al final se logró lo mismo, si bien codificado. El deóntico podrán de dicho artículo es ornamental si se atiende el enunciado B, el cual señala que la FSTSE es la “[…] única central reconocida por el Estado”. El modelo corporativista no permitiría disidencia ni que las unidades constituyentes se dispersaran u organizaran de manera independiente. En esencia, se buscaba unidad en lo similar. Los enunciados A y B se complementan con el C del artículo 79, el cual prohíbe a sindicatos de empleados públicos adherirse a organizaciones distintas de la FSTSE. Por ello, a los sindicatos no les queda más que coaligarse con sus similares en la única central reconocida. Queda claro que nadie llega al Estado si no es a través de la ruta establecida.

Así como se reconoce una sola central, también se restringe la existencia de sindicatos a uno solo por dependencia (Muñoz, 2008). Así lo establece el enunciado E del artículo 68: “En cada dependencia sólo habrá un sindicato. [Se …] otorgará el reconocimiento al mayoritario”. ¿Es obligatoria la formación de un sindicato por dependencia? No se menciona de manera explícita. El deóntico propósito sólo habrá parece hacerla obligatoria. Pudo haberse redactado de una mejor manera para evitar dudas. De cualquier forma, en el “Considerando” del Reglamento se lee: “[…] se ha tomado en cuenta la opinión del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación que es la Agrupación Gremial legalmente reconocida […]”. Con ello se creaba (o se reconocía) a la agrupación sindical correspondiente a la SEP. Lo que seguía era estabilizarla, pues no convenía seguir con el enjambre de sindicatos —algunos muy rijosos— sin arriesgar la “unidad nacional” (Britton, 1979).

El enunciado H del artículo 69 señala que “[…] todos los trabajadores tienen derecho a formar parte del sindicato correspondiente”. Aquí tampoco hallamos ningún indicio que los obligue a sindicalizarse, al menos de manera explícita, aunque sí hay incentivos para ser parte del sindicato legalmente reconocido. El artículo 43, fracción I, de la LFTSE (no incluido en la figura 9) obliga a los titulares de las dependencias a “[…] preferir en igualdad de condiciones, de conocimientos, aptitudes y de antigüedad, a los trabajadores sindicalizados respecto de quienes no lo estuvieren […]”. Y es que toda la estructura de la LFTSE, el Reglamento y otras normas similares, son incentivos no sólo para sindicalizarse, sino también para permanecer adherido al sindicato. Ejemplos de éstos son la promoción escalafonaria y recibir protección para no ser despedido, entre otros beneficios informales no escritos. ¿Por qué, pues, usar el garrote cuando la zanahoria sabe tan dulce? Los actores son racionales y saben lo que mejor les conviene.

Construir un monopolio requiere no sólo inducir fuerza centrípeta, sino evitar que las fuerzas centrífugas desmiembren el cuerpo. El enunciado D del artículo 84 prohíbe expresamente la expulsión de sindicatos de la FSTSE. El enunciado F del artículo 72 obliga a los sindicatos a registrarse ante el Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje. Una vez logrado, es difícil perder el registro. Tienen que darse dos condiciones para ello, las cuales se establecen en el enunciado G del artículo 73. La primera es la disolución voluntaria del sindicato (C1); la otra (C2) es que emerja otra agrupación sindical más numerosa. Pero los vientos soplan fuerte en dirección contraria. El enunciado I del artículo 69 prohíbe a trabajadores separarse del sindicato. La única separación que se permite es que sean expulsados. No provocarán la expulsión pues el costo es la pérdida de “[…] todos los derechos sindicales que esta ley concede”. En cuanto al sindicato, está en su interés adherir más que perder miembros. A esto se le suman las dificultades técnicas que se mencionan en el artículo 74. Por otros medios se logró lo que se pretendía con la cláusula de exclusión.

En suma, la normatividad revisada muestra un diseño institucional estable y, aparentemente, controlable. A la vez que se empujaba la adhesión se desincentivaba la dispersión. Una vez que las unidades se adhirieran a otras unidades superiores, se desincentivaba la deserción mediante reglas. Es cierto, la normatividad revisada no instituye obligatoriedad para la adhesión de los sindicatos ni de los individuos, aunque sí estipula incentivos para ello. El trasfondo de este trabajo institucional[33] (Lawrence & Suddaby, 2006) eran los objetivos del programa revolucionario y el fantasma de la política de campanario (Arnaut, 1998) que rondaba los pasillos legislativos. Con el trabajo normativo se buscaba frenar la arbitrariedad de funcionarios y políticos, quienes disponían de empleos públicos para “[…] fines distintos a los establecidos en el programa”. A ellos va dirigido el Reglamento, según el artículo 1. Con ello, se estabilizó al sistema.

Pero este sistema piramidal era, efectivamente, de intereses. Hasta aquí queda claro el control cupular impuesto a las unidades constituyentes a través de la organización en categorías. El imperativo fue el control político. Enseguida veremos cómo se configuraron estas categorías en su interior. Si en esta subsección adoptamos un enfoque de arriba hacia abajo, en la siguiente aplicaremos uno de abajo hacia arriba.

AFINIDAD DE INTERESES Y PREFERENCIAS

La piedra angular de la LFTSE y del Reglamento es la inamovilidad o seguridad laboral o plaza base para empleados del sector educativo público. La cúpula jurídico-sindical descrita en la subsección previa se asienta sobre esta piedra, al igual que el diseño organizacional. Si hacemos referencia a la distinción que expone North (1993) entre institución y organización, consistente en que la primera tiene preeminencia configurativa sobre la segunda, mostramos que la asignación de la inamovilidad laboral (institución) fue un mecanismo que implantó afinidad de intereses y preferencias en actores inmersos en situaciones antagónicas, como lo sugerimos en el capítulo I; es decir, se aplanó la jerarquía organizacional. El resultado fue una zona organizacional expansiva, cuyos límites son impuestos por la propia inamovilidad laboral. No es difícil ver, como lo haremos enseguida, que el centro gravitacional de esta zona son las instituciones nacidas de la inamovilidad laboral y que el actor encargado de resguardarlas es el SNTE.

El artículo 11 del Reglamento —y la fracción III del artículo 15 de la LFTSE— señalan que los contratos laborales que la secretaría celebre con sus trabajadores pueden ser: “[…] nombramiento definitivo, interino, por tiempo fijo o por obra determinada”. Obviamente, las normas referidas tienen como objeto regular, principalmente, la primera categoría: el artículo 2º de la LFTSE y el 1 del Reglamento así lo establecen. A su vez, el artículo 6º de la LFTSE define a los trabajadores de base como inamovibles. Simplemente, para esta ley la inamovilidad y la plaza base son sinónimos. Esto quiere decir que los trabajadores de base fueron capsulados al no poder ser despedidos o cesados sino por causa justa. Los causales se especifican en otra parte de la ley, las cuales analizamos más adelante.

El problema es que se capsularon no sólo los agentes situados en el último eslabón de la jerarquía organizacional del sistema educativo (los maestros), sino todos los puestos de agente a nivel operativo, aunque desempeñaran funciones de principal. Los artículos 5º, 6º, 7º y 8º del Reglamento son lo que Ostrom (2005) llama reglas de posición. El artículo 5º estipula que “[…] los trabajadores de base de la Secretaría de Educación Pública se subdividirán en tres grandes grupos: docentes, técnicos y administrativos”. El artículo 6º define quiénes son maestros, y el artículo 7º, quién es el personal técnico (psicólogos, trabajadores sociales, etcétera). A su vez, el artículo 8º adopta un enfoque definitorio por defecto: “Se considera como administrativo al personal que no desempeñe funciones [docentes y técnicas]”. Todo el personal escolar goza de inamovilidad. Este hecho empieza a ser una traba cuando nos adentramos en el terreno de sanciones y recompensas normativas, lo cual analizamos en la tercera sección.

Pero la inamovilidad laboral no se queda en el plantel escolar: trepa posiciones de los principales encargados de supervisar, controlar y monitorear. Calvo et al. (2002, p. 204) señalan que “[…] el cargo de jefe de sector es el último puesto de base al que un maestro puede llegar por ascenso escalafonario”. Para participar en los ascensos es requisito ser empleado de base (artículo 48 de la LFTSE). Todos los puestos por debajo forman lo que llamamos zona organizacional basificada. Es la misma inamovilidad laboral que crea y demarca esta zona organizacional (véase figura 10b), la cual se transforma en afinidad de intereses y preferencias vis a vis el área organizacional externa a la zona. Se ha señalado (Ornelas, 2002, 2008; Street, 1983) que incluso los niveles medios y altos de la burocracia (subsecretaría, dirección, etcétera) son puestos que “pertenecen” al SNTE. Lo que sí es un hecho es que la rama puede trepar tan alto como la coyuntura política lo permita.

Estos arreglos son problemáticos para la relación A-P preinstitucional, la cual se distingue por 1) un conflicto de deseos y objetivos entre el agente y el principal y 2) por preferencias de riesgo diferenciadas al momento de delegar tareas. De ahí la atención especial que la TAP pone en la búsqueda del arreglo más eficiente de acuerdo con las metas del principal, no de los agentes. Las soluciones típicas son alineación de incentivos y un contrato laboral basado en resultados o en acciones, según la tarea a ejecutar. Las escuelas privadas, por ejemplo, estructuran de tal forma el contrato, que éste se deshace según ciertas acciones o resultados del agente evaluadas por el principal. Los arreglos de las escuelas públicas no respondieron originalmente a un problema de control de desempeño, sino político. Se quería, en todo caso, resolver el problema de la arbitrariedad de la política de campanario. Para ello era ineludible blindar los puestos de los agentes frente a los principales. De ahí la inamovilidad laboral, el apego irrestricto al escalafón y otros derechos restrictivos.

La figura 10 (presentada con una leve variante respecto a la figura 4 originalmente incluida en el capítulo II), en su sección a ilustra las relaciones A-P en el sector educativo público previo a la afinidad de intereses y preferencias, sin arreglos corporativistas ni inamovilidad laboral. Es de tipo ideal. Primero que nada, téngase presente que en cualquier relación A-P todos los participantes son a la vez agentes y principales, excepto los participantes en los extremos. Los votantes (principales), por ejemplo, “contratan” a los gobiernos (agentes) para que implementen políticas y programas educativos acordes a las preferencias de los votantes. Los gobiernos (ahora principales) establecen una serie de relaciones agente-principal en su interior, de tal forma que el nivel más bajo de los puestos de confianza es el principal del jefe de zona. Y así sucesivamente hasta llegar a los maestros, los agentes del director. Éste es el modelo canónico del agente principal. La dirección de las flechas indica que el control fluye de los votantes a los maestros.

La mencionada figura, en la sección b, ilustra lo mismo que en la a, pero incluye un recuadro que representa la zona organizacional basificada. Dos hechos modifican el modelo A-P canónico, implantando afinidad de intereses y preferencias: la inamovilidad laboral y la intermediación del SNTE. Para nuestro modelo, el sindicato sólo existe para custodiar la inamovilidad laboral y sus derivados, si bien a veces se autonomiza. La afinidad de intereses y preferencias distorsiona incentivos, evitando que el agente y, sobre todo, el principal, asuman plenamente sus papeles (líneas intermitentes). El maestro-agente, capsulado por la inamovilidad, puede actuar oportunistamente (por ejemplo, no esforzándose), pues cree que no se le sancionará, mientras que el principal se sentirá menos obligado para sancionar, ya que él mismo es agente capsulado frente a otro principal, quien a su vez es agente de otro principal y así sucesivamente hasta los confines formales de la zona organizacional. Esto dificulta el tránsito de preferencias del principal por la zona organizacional.

En suma, los arreglos institucionales en el sector público ofrecen incentivos para que los agentes-BP autonomicen sus acciones vis a vis los principales y para que la zona organizacional operativa se autonomice vis a vis la zona de funcionarios. Enseguida describiremos la estructuración de otros travesaños que tienen que ver con la gobernanza, nivel por encima del operativo.

TRAVESAÑOS INSTITUCIONALES

Esta sección trata sobre lo que Ostrom (2005) llama nivel de acción colectiva, el cual es configurado constitucionalmente. Nos referimos a las instancias u órganos cogestores y de hechura de reglas que afectan el nivel operativo de los BP. En la primera parte examinamos los órganos gestores en que se incorporan la lógica y los intereses sindicales. La función de estos organismos es tomar decisiones sobre la distribución de sanciones y recompensas destinadas a los agentes-BP basificados. En la segunda analizamos las instancias legislativas cuya función es ajustar las reglas operativas a lo estipulado en la LFTSE-Reglamento. En ambas partes se pone especial atención en las restricciones impuestas a las secretarías y a la omnipresencia del SNTE en la toma de decisiones. Simplemente, se está facultando a este último para participar en la configuración de reglas, estructurando, de esta manera, las arenas de acción educativas.

COGOBERNANZA EN SANCIONES Y RECOMPENSAS

Antes de examinar las instituciones en que el SNTE cogobierna con funcionarios, conviene hacer algunos señalamientos sobre los incentivos otorgados a la zona organizacional basificada para colonizar la zona no basificada. El artículo 54 del Reglamento autoriza que empleados de base sean designados para ocupar puestos de confianza en la SEP, conservando el derecho al puesto de base que tenían, computándosele el tiempo de servicios para todos los efectos legales. Inclusive los puestos de confianza a los que se refiere el artículo 4 del Reglamento—o cualquier otro— pueden ser ocupados por empleados basificados. Simplemente facilita para quien quiera o pueda hacerlo. Tal posibilidad no debe ser tomada a la ligera, pues en la práctica es costumbre que los puestos de confianza (por ejemplo, el de director de área) sean ocupados por directores de plantel, por ejemplo.

Tribunal de Conciliación y Arbitraje o cojudicatura. El artículo 118 de la LFTSE[34] crea al Tribunal de Conciliación y Arbitraje, el cual “[…] será colegiado, funcionará en Pleno y en Salas […]”. Lo relevante, en todo caso, es la integración de estos órganos y los intereses que representan. Esto se ve en la designación de los magistrados. En el mismo artículo se lee: “Cada Sala estará integrada por un Magistrado designado por el Gobierno Federal, un Magistrado representante de los trabajadores, designado por la (FSTSE) y un Magistrado tercer árbitro, que nombrarán los dos primeros y que fungirá como Presidente de Sala”. El vértice de la pirámide corporativista (Ejecutivo federal) también está representado. Al final del artículo 118 se lee: “El Pleno se integrará con la totalidad de los Magistrados de las Salas y un Magistrado adicional, designado por el Presidente de la República, que fungirá como Presidente del propio Tribunal”. También se estipula que quien designa remueve (artículo 120).

La afinidad de preferencias también llega hasta el Tribunal de Conciliación y Arbitraje. En el último párrafo del artículo 120 se establece que “El Magistrado representante de los trabajadores, deberá haber servido al Estado como empleado de base, por período no menor de cinco años, precisamente anterior a la fecha de la designación”. Este puesto en el tribunal, por lo tanto, es de confianza y su titular puede ser removido por la FTSTE en cualquier momento. En caso de que esto suceda, como lo señala el artículo 120, “[…] tendrá derecho a regresar a su plaza de base original” (artículo 5º Transitorio). Pero no sólo el magistrado tiene que ser de base; también es el personal de apoyo del tribunal (secretarios de acuerdos, actuarios y personal administrativo). El quinto párrafo del artículo 122 así lo establece: “Los Secretarios de Acuerdos, Actuarios y el personal administrativo del Tribunal son de base […]”.

El escalafón y la Comisión de Escalafón o cogobierno. Si alguna institución representa el diseño institucional corporativista descrito hasta aquí es el escalafón y la comisión encargada de administrarlo. El escalafón es un sistema organizado de promoción y ascenso en la jerarquía organizacional y de autorización de permutas que existe en cada dependencia y en el cual sólo pueden participar trabajadores de base con un mínimo de seis meses en la plaza del grado inmediato inferior a aquélla para la que concursan (artículos 47 y 48). Hecho muy importante: el escalafón es un mecanismo que distribuye sanciones y recompensas al personal de base; es decir, lo que está en juego es valioso para los maestros y demás trabajadores. De ahí la importancia de quien administra el escalafón. La LFTSE señala cinco factores escalafonarios, aunque deja sin definir los dos últimos: conocimientos, aptitud, antigüedad, puntualidad y disciplina. Enseguida vemos las situaciones en que el sindicato tiene que ser incluido:

1) El reglamento del escalafón es el desglose de las bases asentadas por la LFTSE. Al igual que otros reglamentos que tienen que ver con los trabajadores de base, “[…] se formulará, de común acuerdo, por el titular y el sindicato respectivo” (artículo 49). Pero no sólo en su elaboración participan los dos actores hegemónicos, sino también en la integración de la Comisión de Escalafón. Ésta se integrará “[…] con igual número de representantes del titular y del sindicato […] quienes designarán un árbitro que decida los casos de empate. Si no hay acuerdo, la designación la hará el Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje […] de una lista de cuatro candidatos que las partes en conflicto le prepongan” (artículo 54). El último párrafo del artículo 21 del Reglamento señala que “[…] los representantes de la Secretaría y del Sindicato serán nombrados y removidos libremente por sus respectivos representados”. Aquí también quien nombra puede remover.

2) Una forma de ver al escalafón es como un mecanismo que restringe a la secretaría y, en menor medida, al sindicato, sobre todo cuando se trata de plazas. Los artículos 19 y 20 del Reglamento, al especificar los procedimientos para ocupar las vacantes definitivas y provisionales de categorías presupuestales no bajas, muestran el poder del escalafón y de la comisión responsable de su manejo. El artículo 19 señala que tales plazas “[…] serán cubiertas mediante movimientos escalafonarios”. El 20 señala explícitamente que “Todo movimiento escalafonario será hecho invariablemente de acuerdo con el dictamen previo que emita la Comisión Nacional de Escalafón” (cursivas del autor). Aquí se incluyen las licencias mayores de seis meses (artículos 64 y 65 de la LFTSE). Los deónticos, los propósitos, el atributo y la gramática institucional general de estos enunciados dan prueba del freno a la arbitrariedad de la SEP u otro actor que pueda disponer de las plazas de los trabajadores del sector educativo (recuérdese la política de campanario).

3) Lo anterior explica las medidas cautelares que se tienen que tomar al crearse plazas nuevas. El artículo 22 del Reglamento y los artículos 57 al 61 de la LFTSE detallan dichas medidas. En el artículo 22 se lee: “Las plazas de nueva creación que hubiere en la Secretaría, deberán colocarse inmediatamente en la especialidad, categoría, grupo o grado correspondientes” (cursivas del autor). Se ordena que los titulares de la dependencia den a conocer a las comisiones mixtas de escalafón las vacantes que se presenten dentro los 10 días siguientes (artículo 57); las comisiones “[…] procederán desde luego a convocar a un concurso” (artículo 58); señalándose “[…] requisitos para aplicar derechos, plazos para presentar solicitudes de participación en los concursos y demás datos que determinen los reglamentos de las Comisiones Mixtas de Escalafón” (artículo 59); se verificarán las pruebas a que se sometan los concursantes (artículo 60), y la vacante se otorgará al trabajador que obtenga la mejor calificación (artículo 61).

4) El proceso previo puede tomar mucho tiempo. Los ascensos del escalafón dejaron espacios vacíos. Hay que nombrar interinos que ocupen las vacantes. Dado el carácter provisional de los nombramientos, no es necesario remitirlos a la comisión. A los jefes de las dependencias de la secretaría (directores) les corresponde decidir. Y eso es lo que hacen. Conforme al artículo 23 del Reglamento, los jefes, “[…] de acuerdo con los representantes sindicales respectivos, podrán proponer, con objeto de cubrir vacantes sujetas a escalafón, que mientras la Comisión […] rinda el dictamen precedente, se hagan movimientos de carácter provisional”. Continúa el enunciado: “Los nombramientos que se expidan tendrán el carácter de interinos en espera del movimiento definitivo que se corra en virtud del dictamen de la Comisión Nacional de Escalafón”. Incluso en estos casos en que no está mucho en juego se tiene que consultar al sindicato.

5) El escalafón, al ser esquema jerárquico, tiene plazas ubicadas en categorías presupuestales bajas. Cuando se crean nuevas plazas o hay promociones, se corre el escalafón y estos espacios quedan vacíos. La forma en que éstos se ocupan varía según se trate del Reglamento, decretado en 1946, o la LFTSE, publicada casi dos décadas después. La forma en que el primero lo resuelve se plasma en el artículo 16: “La Secretaría nombrará libremente a los trabajadores que deban cubrir las plazas de las categorías presupuestales más bajas, ya sean las que resulten vacantes al correrse el escalafón o que sean de nueva creación, cualquiera que sea su denominación o categoría, de acuerdo con la disposición legal que las establezca”. El Reglamento no pone restricción alguna a la secretaría. En este rubro, la secretaría se pasea soberana por sus pasillos. Esta regla sólo duró 20 años.

En cambio, en la LFTSE estas plazas son botín. Se ordena a las dependencias a repartirlo con el sindicato correspondiente —en este caso, el SNTE—. El artículo 62 de dicha ley repite más o menos las condiciones estipuladas en el Reglamento, agregándoles las siguientes: “[…] previo estudio realizado por el Titular de la Dependencia, tomando en cuenta la opinión del Sindicato, que justifique su ocupación […]”. Luego continúa: “[…] serán cubiertas en un 50 % libremente por los Titulares y el restante 50 % por los candidatos que proponga el Sindicato”. El travesaño institucional no sólo consiste en tomar en cuenta la opinión del Sindicato, sino que la mitad de toda plaza de “[…] última categoría de nueva creación o las disponibles en cada grupo” tiene que dejársela al SNTE para su usufructo. Obviamente que los “[…] aspirantes para ocupar las plazas vacantes deberán reunir los requisitos que para esos puestos señala cada una de las Dependencias”.

6) Para el Reglamento, el único ámbito en que la secretaría puede decidir sin tener que oír, consultar o pedir permiso al sindicato es en el nombramiento de quienes deban cubrir las vacantes temporales que no excedan de seis meses (artículo 17). También “podrá remover, a su arbitrio, a todo trabajador de nuevo ingreso, antes de que cumpla 6 meses de servicios a partir de la fecha de su nombramiento” (artículo 18). Este enunciado se repite más o menos de igual manera en el artículo 63 de la LFTSE. Como puede verse, la secretaría sólo puede actuar “libremente” cuando se trata de interinos que no son susceptibles de adquirir la base; es decir, en los puestos que no pertenecen al escalafón. Para todo lo demás está la Comisión Mixta de Escalafón o tiene que consultarse al SNTE.

Para que no quede duda, el artículo tercero transitorio y el segundo párrafo del artículo 32 del Reglamento Escolar para la Educación Básica Oficial del Estado de Sonora (Gobierno del Estado de Sonora, 2004) delimitan la intervención sindical de manera general. El primero señala que ésta se hará en “Todo aspecto laboral previsto en el presente Reglamento […]”. El artículo 32 señala: “En el caso de trabajadores considerados de base, la organización sindical tendrá la intervención que le corresponda de acuerdo a la normatividad aplicable”. Dicha normatividad, creemos, es la LFTSE-Reglamento. El artículo 2 resume el alcance de la intervención: “La Secretaría tratará los asuntos que interesen colectivamente a todos o a una parte de los trabajadores de Educación Pública, con los representantes sindicales correspondientes, generales, parciales o especiales. Los asuntos de interés individual podrán ser tratados, a elección del interesado por medio de las representaciones sindicales o directamente ante las autoridades de la Secretaría”. El sindicato puede, pues, intervenir en varios niveles.

Enseguida veremos situaciones de carácter normativo en que el SNTE es tomado en cuenta al momento de asumir decisiones que afectan a los trabajadores de base.

COGOBERNANZA REGLAMENTARIA

Ostrom (1982) distingue tres niveles funcionales de análisis que acogen a las reglas en uso: el constitucional, el de elección colectiva y el operativo. Cada uno de éstos aloja reglas institucionales a las que se apela para actuar sobre situaciones específicas de dicho nivel. La autora sugiere que, para efectos analíticos, estos niveles son suficientes. Hace esta acotación porque también está el nivel metaconstitucional, el espacio en que “[…] los participantes examinan las consecuencias de diversas reglas para determinar quién habrá de representarlos en el proceso constitucional” (Ostrom, 2005, p. 56, traducción propia). En éste se alojan las reglas más primitivas que definen las de los otros niveles. Desobedecemos a la autora en su sugerencia de atender los tres primeros. En el primer capítulo señalamos que el corporativismo fue la lógica institucional que impulsó la legislación laboral. En la sección previa mostramos que en la LFTSE y en el Reglamento (nivel constitucional) se fijan las bases duras del sistema educativo.

La mayoría de los enunciados que analizamos en la sección previa proveen directamente las reglas operativas, entendidas como aquellas “[…] que directamente afectan las decisiones cotidianas tomadas en cualquier entorno por los participantes” (Ostrom, 2005, p. 58, traducción propia). Si bien el nivel constitucional define las bases duras, existen reglas constitucionales que permiten u obligan a ajustar estas reglas a las circunstancias específicas. Esto nos sitúa en el nivel de elección colectiva o, usando términos de Williamson (2000), en el nivel de gobernanza, el cual es más apropiado. Las reglas de éste “afectan las actividades y resultados operativos al determinar quién es elegible para participar y las reglas específicas a ser usadas para cambiar las reglas operativas” (Ostrom, 2005, p. 58, traducción propia). En la LFTSE y en el Reglamento encontramos enunciados que pertenecen a este nivel, el cual se divide en dos facetas: ajuste de reglas y toma de decisiones.

Ajuste de reglas o colegislación. Un hecho que resalta al examinar la LFTSE y el Reglamento es que agotan la estructuración de los niveles no constitucionales (colectivo y operativo, sobre todo este último). Dicho de otra manera, son pocas las situaciones que se dejan sin estructurar. Lo que se deja por hacer, en todo caso, es ajustar las normas generales a situaciones específicas, respetando el marco general. En ello se observa también un travesaño institucional en que los dos actores hegemónicos dominan el ajuste de las reglas. Quizás el caso más ilustrativo sea la fijación de las condiciones generales de trabajo. El artículo 87 de la LFTSE —analizado con la gramática institucional— dice: “[Enunciado 1] B Las Condiciones Generales de Trabajo I-D se fijarán A por el Titular de la Dependencia respectiva, C1 tomando en cuenta la opinión del Sindicato correspondiente. [Enunciado 2] C2 A solicitud de éste, se revisarán cada tres años”.

Las condiciones de los dos enunciados son cruciales, las cuales han cambiado en el tiempo y despojado de iniciativa al titular de la dependencia. La primera de ellas (C1) —la que nos ocupa aquí— no era nueva en la LFTSE; había precedencia en la normatividad. En el Estatuto de 1941 se hacía obligatorio que las condiciones se fijaran al iniciarse cada periodo de gobierno. En el Reglamento (1946) a su vez se estipula que subsistirán si no se establecen otras normas al iniciarse el nuevo sexenio. La LFTSE fue más lejos, quitándole toda iniciativa al Ejecutivo federal (o estatal). Así, la condición (C2) del enunciado dos lo deja enteramente a iniciativa del sindicato: éste tiene que solicitar su revisión, lo cual puede ser cada tres años; de otra forma no procede. El titular de la dependencia, se infiere, no tiene potestad para fijar las condiciones por su propia iniciativa. Nos preguntamos: ¿por eso habrán perdurado tanto tiempo las condiciones?

En la figura 11 se resumen otras situaciones en que los funcionarios se ven obligados a consultar u oír —no encontramos definición de esta palabra en las normas revisadas— al sindicato correspondiente para elaborar normas específicas. Éstas se ubican en el nivel de elección colectiva, en el que los actores, dentro de los parámetros constitucionalmente establecidos (LFTSE, Reglamento, etcétera), elaboran reglas que habrán de regir situaciones operativas o adaptarse a requisitos preestablecidos. Así, es obligación que el sindicato de cada dependencia dé su visto bueno en los catálogos de puestos y participe en la elaboración de las normas de trabajo de cada dependencia. Éste ejercicio habrá de contemplar, entre otras áreas, las elaboración de las normas, lineamientos y políticas que definen el tabulador de sueldos que rigen las regiones del país; la elaboración del reglamento de escalafón y, finalmente, el reglamento de la jornada laboral, los controles de trabajo y asistencia y, por último, la intensidad de las actividades desempeñadas.

Incluso en los casos no previstos, las normas referidas instituyen mecanismos para incorporar al sindicato. Aquí también éste y la dependencia tienen que acordar o decidir a la par. El artículo 92 del Reglamento establece que “Los casos no previstos […] serán resueltos por la Secretaría, oyendo el parecer del Sindicato y teniendo en cuenta las normas que establece el artículo 8º del Estatuto de los Trabajadores al Servicio de los Poderes de la Unión […]”. Pero la segunda parte del enunciado introduce una variante. En realidad, dicho enunciado nos remite a un artículo ya derogado en el que se establece el respaldo o fuente normativa que habrá de usarse para que los actores hegemónicos tomen decisiones. Más que aludir al precepto citado, nos referimos al artículo 11 de la LFTSE y al 10 del Reglamento.

El enunciado institucional del Reglamento es el más primitivo de los dos. El artículo 10 señala que “El nombramiento legalmente aceptado obliga a la Secretaría y al trabajador al cumplimiento recíproco de las disposiciones contenidas en el Estatuto Jurídico y en el presente Reglamento, así como a las derivadas de la buena fe, la costumbre y el uso […]”. Obsérvese que se pone en el mismo plano (“así como”) —con carácter de fuente de jurisprudencia— a las normas citadas y a la buena fe, la costumbre y el uso. El artículo 11 de la LFTSE, redactada tiempo después, parece estar dirigido a resolver este gazapo legislativo. En este artículo, las fuentes de jurisprudencia culturales son colocadas en una distribución jerárquica y desplazadas, del lugar privilegiado otorgado por el Reglamento, a la cola y de manera supletoria. Además, sólo se puede apelar a ellos en lo no previsto en la LFTSE o disposiciones especiales. En los convenios celebrados con los estados a raíz del ANMEB (1992) se introduce una cláusula que las resguardan.

El ajuste de reglas sólo es una faceta del travesaño de gobernanza en que directamente se involucra el sindicato. La normatividad que hemos revisado muestra, además, la faceta de la toma de decisiones. Es el caso de la sustitución de mexicanos por extranjeros al momento de contratar empleados de base. En el artículo 9º de la LFTSE se establecen dos condiciones: “[…] sólo podrán ser sustituidos por extranjeros cuando no existan mexicanos que puedan desarrollar el servicio respectivo”; la segunda condición: “La sustitución será decidida por el titular de la dependencia oyendo al sindicato”. También cuando “[…] se trate de disminuir el monto de los salarios o de suprimir plazas que correspondan a empleos de base” y cuando “[…] se pretenda modificar alguna partida dedicada a prestaciones en beneficio directo de los trabajadores y aquellas que tengan conexión con aspectos técnicos de la enseñanza” (artículo 86 del Reglamento).

Efectivamente, la normatividad examinada en esta sección puede ser vista como instrumento de combate a la política de campanario. La idea inicial era que los funcionarios no dispusieran más de recursos de los trabajadores (plazas de base, promociones, etcétera) sin la anuencia del sindicato de maestros. Se erigieron instituciones de cogobierno a lo largo y ancho del sistema educativo que hacían obligatorio consultar al sindicato de maestros cuando se tratara de regular o disponer de estos recursos. Inclusive se contemplaba que el sindicato colegislara las condiciones de trabajo. En la siguiente sección condensamos todo lo que va de este capítulo.

CASTIGOS Y RECOMPENSAS

Se ha dicho (Muñoz Armenta, 2008, p. 399) que el SNTE controla los mecanismos para “[…] otorgar incentivos en forma de castigos y recompensas al conjunto de los trabajadores de la educación”. No se ha mencionado cómo. En la primera sección identificamos los cimientos sobre los que se asentó la organización del sector educativo público. El primero de ellos fue la afinidad de intereses y preferencias vía la inamovilidad laboral interjerárquica, cuya implantación trastocaba y reconfiguraba la naturaleza jerárquica de las relaciones A-P. Sus posiciones ya no eran de enfrentamiento; las realineaba lado a dado. El otro fue la integración del SNTE. Esto significó un poder informal —si bien real y acomodaticio para los maestros— con visos de autonomía y capacidad creciente de colonización. En la segunda sección vimos la concreción de esto en la configuración del nivel de gobernanza. Por un lado se crearon instituciones dispensadoras de castigos y recompensas en las que se confería al SNTE un lugar privilegiado; se le concedió, además, un rol colegislativo en las condiciones laborales de los trabajadores de la educación.

En esta sección continuamos con el enfoque de las dos secciones previas, pero a nivel operativo. Nos concentramos en la dispensación de castigos y recompensas aplicables a maestros por su conducta en el plantel escolar. Detectamos dos “carriles” en la dispensación que puede conducir al cese, la máxima sanción.

CARRIL LENTO

Efectivamente, los temores de Torres Bodet eran fundados en el sentido de que las puertas normales de escape eran la renuncia, el retiro, la defunción o incapacidades físicas o mentales. Aunque omitió mencionar que ciertos problemas conductuales constituían causa justa del cese. Revisemos qué pudo haber percibido Torres Bodet que lo llevó a sostener una visión tan pesimista de los arreglos institucionales en gestación durante su primera estadía al frente de la SEP. En esta sección analizaremos el capítulo XIV: “De las Infracciones y Recompensas” del Reglamento. La LFTSE no incluye sanciones de este nivel. Los artículos 70 al 75 son la conceptualización del capítulo. Las infracciones de un trabajador de base constituyen un continuo progresivo que va de leve a grave (artículo 71): se empieza con amonestaciones y extrañamientos verbales y escritos; siguen notas malas en hoja de servicio; luego pérdida de derecho para percibir sueldos; se continúa con suspensión de empleo, cargo o comisión y, finalmente se llega al cese del nombramiento, para nosotros, el máximo castigo. A continuación detallamos este proceso:

1. Tres extrañamientos valen por nota mala (artículo 73). El 72 señala que el jefe de la dependencia emitirá extrañamientos por escrito, con copia al Departamento de Personal y a la Comisión Nacional de Escalafón. Para el caso que nos ocupa, asumimos que el jefe de la dependencia es el director del plantel escolar. La nota mala la otorga el Departamento de Personal, órgano central alejado de las interacciones de campo (véase figura 12). Pero tienen que presentarse dos condiciones, según se establece en el artículo 74. La primera de ellas (C1) se refiere a la acumulación de los tres extrañamientos mencionados en el artículo 73. En este caso, el departamento (A1) actúa por sí solo. La otra condición (C2) es que la dirección del plantel (A2) lo solicite, habida justificación para ello. Lo que queremos resaltar es que las dos rutas que culminan en la nota mala dependen del director, principal basificado y agente del supervisor basificado que habrá de aplicar sanción contra el maestro agente basificado.

2. Supongamos que el director se conduce de manera autónoma y otorga extrañamientos a quien por su conducta los amerite. Los artículos 75 y 81 debilitan el I1 en el artículo 74. La primera parte del artículo 75 continúa con el tono punitivo del 74: “Las notas malas serán permanentes en el expediente del trabajador […]”. Luego viene la oportunidad de redención con los componentes D3, I2 y A3 y el C4 del artículo 81. La redención es moralmente inobjetable. Lo que es cuestionable es la ruta por la que se llega a ella. Ésta se estructura de manera sobria y vaga, contrastando con la (relativa) precisión de la estructuración que se hace de las infracciones. La condición C3 para compensar malas notas es la realización de “[…] servicios extraordinarios, acciones meritorias o cualesquiera otros motivos que justifiquen tal recompensa”. Pero, ¿qué hace a un servicio extraordinario o a una acción meritoria? Más aún, ¿qué motivos justifican tal recompensa? ¿De acuerdo con quién? No hay claridad en los artículos referidos ni en el resto del Reglamento.

3. El esfuerzo y la calidad del trabajo docente, si los juzgamos por los castigos por su incumplimiento, no parecen tan relevantes. El artículo 39 señala que “La intensidad del trabajo estará determinada por el conjunto de labores que se asignen a cada empleo en los reglamentos interiores de las Dependencias de la Secretaría […]”. Hay que recordar que los reglamentos son elaborados por funcionarios y el sindicato. Además, no “[…] desempeñar las funciones propias de la docencia con la intensidad y calidad que ésta requiera” (artículo 77, fracción V) no recibe un tratamiento especial (véase figura 13); se mezcla con otras responsabilidades de menor calado, como no conducirse con discreción, no tratar con cortesía y diligencia al público, denigrar actos de gobierno y desobedecer a la autoridad, no procurar la armonía gubernamental y no comunicar irregularidades. Las sanciones por incumplimiento de estas responsabilidades son extrañamientos y amonestaciones verbales y escritas o notas malas. La infracción depende del juicio del jefe de la dependencia, un principal basificado.

4. El artículo 76 y los incisos a) al e) del 80 tratan sobre la puntualidad en el trabajo. El artículo 76 señala, de manera general, que no asistir con puntualidad ni cumplir con los controles que se establezcan para medirla (artículo 25, fracción II) dará lugar a malas notas (artículo 71, fracción II). Inclusive se puede llegar a perder el “[…] derecho a percibir el salario correspondiente a los días de inasistencia que se consideren injustificados”. Los incisos del artículo 80 desglosan los retardos.[35] Sea suficiente mencionar que se establecen escalas tanto en retardos como en infracciones. De éstas se empieza con malas notas, luego se pierde el derecho a percibir salario (son faltas injustificadas cuando el trabajador se presenta a sus labores después de transcurridos 30 minutos), se suspenden labores y, finalmente, se solicita al tribunal el cese. Aquí también es responsabilidad del director “Vigilar la puntualidad y asistencia del personal escolar, así como su desempeño” (artículo 24, fracción XV, del Reglamento Escolar).

5. El artículo 78 regula algunas de las conductas de los trabajadores de la educación. Es el precepto de la gobernación del nivel operativo del sistema educativo. No abordaremos cada una de las conductas (no) esperadas, pues pueden leerse en los pies de página 15 y 16. Lo que sí resaltamos son las infracciones que amerita su incumplimiento o inobservancia: extrañamientos y amonestaciones verbales y escritas. Estas infracciones pueden derivar en sanciones más serias, dependiendo de su gravedad o reincidencia. Si estas últimas lo ameritan (no se especifican condiciones ni se ofrecen detalles), la secretaría estará en condiciones de solicitar al tribunal la terminación de los efectos de los nombramientos, la sanción más grave. Pero para que esto se dé, la SEP tiene que disponer de amplia información que los directores de planteles habrán de proveer. No se menciona, pero el flujo de esa información tiene que ascender la jerarquía organizacional (base organizacional basificada).

6. Los únicos casos en que el cese no parece tener tropiezos son los descritos en el artículo 79. En estas condiciones, el trabajador, por iniciativa propia, pone un pie fuera del sistema educativo; ¡ya se quiere ir, pues! El primero se refiere a la renuncia. Si el trabajador deja el servicio sin que ésta se le haya aceptado y no hubiere entregado “[…] expedientes, documentos, fondos y valores o bienes cuya atención, administración o guarda estén a su cuidado” será cesado. El segundo considera una nueva adscripción. Si el empleado no se traslada “[…] al lugar de nueva adscripción señalado por la Secretaría en un plazo no mayor de cinco días contados a partir de la fecha en que hubiere hecho entrega de los asuntos de su anterior cargo” procederá el cese, sin perjuicio, obviamente, de la responsabilidad penal en que pudiere incurrir el trabajador. Ni este artículo ni otro del Reglamento ofrecen más detalles.

7. Las faltas también conducen al cese. Para empezar, el inciso f) del artículo 80 señala que cuando un trabajador falta a labores de tal forma que “[…] no se justifique por medio de una licencia legalmente concedida no tiene derecho de reclamar el salario correspondiente a la jornada o jornadas de trabajo no desempeñado”. El inciso g) se refiere a faltas consecutivas y, como es bien sabido, por cuatro inasistencias no justificadas, además de la retención del importe del salario correspondiente, se aplican dos días de suspensión y se faculta a la secretaría para solicitar al tribunal el cese del trabajador. Obviamente, las faltas tienen que reportarse al Departamento de Personal para que la sanción sea efectiva. Es responsabilidad del director —mencionábamos más arriba— vigilar la asistencia del personal escolar. Puede ser costoso asumir que el director aplicará la norma sólo porque así se establece en el Reglamento Escolar, sobre todo si no se definen con claridad las sanciones por incumplimiento aplicables al puesto basificado.

8. El inciso h) regula las faltas no consecutivas, otra ruta que conduce al cese. Cuatro faltas en dos meses equivalen a descuento del importe de los días no trabajados más amonestación por escrito:

[…] hasta por seis faltas en dos meses […] hasta tres días de suspensión sin derecho a cobrar el importe del salario correspondiente a los días no laborados injustificadamente ni el de los relativos a la suspensión; por trece a dieciocho en seis meses, siete días de suspensión también sin derecho a cobrar el salario de los días no laborados, ni los relativos a la suspensión y sin perjuicio [de aplicar el inciso i) de la fracción V del artículo 46 de la LFTSE].

Es decir, solicitar al tribunal que ratifique o aplique el cese por “Por falta comprobada de cumplimiento a las condiciones generales de trabajo […]”. El caso extremo es que el docente falte hasta 13 días en seis meses para que la secretaría pueda cesarlo. Suponemos que el rango de 13 a 18 es para que se consideren otros factores de desempeño. Los alumnos estarían sin ese maestro 25 días, más los que se acumulen por otras causas justificadas.

El componente clave de los enunciados institucionales que hemos visto en esta subsección es el atributo, es decir, el director del plantel. Sin la adecuada intervención de éste las infracciones no hacen su trabajo como está dispuesto. Veamos si con las sanciones es diferente.

CARRIL RÁPIDO

El capítulo XII del Reglamento equivale a los capítulos VI y VII de la LFTSE, que tratan sobre la suspensión y el cese. No obstante, la suspensión de los efectos del nombramiento no significa el cese del trabajador (artículo 45, LFTSE). Las causas de suspensión son similares para ambas normas. Para la LFTSE: “Que el trabajador contraiga alguna enfermedad que implique un peligro para las personas que trabajan con él […]” (fracción I); “La prisión preventiva […] seguida de sentencia absolutoria o el arresto impuesto por autoridad judicial o administrativa, a menos que, tratándose de arresto el Tribunal […] resuelva que debe tener lugar el cese […]”. Y, por último, “Los trabajadores que tengan encomendado manejo de fondos, valores o bienes, Dpodrán ser suspendidos hasta por sesenta días por el titular de la dependencia respectiva, cuando apareciere alguna irregularidad en su gestión mientras se practica la investigación y se resuelve sobre su cese”. El deóntico D expuesto sólo autoriza, reflejando el nuevo tono en la normatividad. Nótese, además, que el desempeño o esfuerzo no es causa de suspensión ni de cese.

“Ningún trabajador de base podrá ser cesado sino por justa causa”. Así empieza el artículo 46 de la LFTSE (véase figura 14). Le siguen las causas justas, cada fracción representando un tipo de ellas. Una de ellas, el abandono (fracción I), se estipula en el artículo 60 del Reglamento.[36] Las fracciones II, III y IV son claras para la ley, pues no ameritan mayor interpretación; no así las causas de la fracción V. Por la forma en que está redactado el enunciado institucional, la secretaría tiene que solicitar primero —y no después— al tribunal una resolución por las causas de los incisos. Más arriba vimos la operacionalización de los incisos b), i) y j). Las causas de los incisos, además, son clasificadas como graves y no graves. Esto quiere decir que son requeridos diferentes cursos de acción, los cuales veremos enseguida.

La figura 15 contiene los cursos de acción que se siguen cuando se presentan las causas de la figura 14. El Reglamento, comparado con la LFTSE, es más antiguo y primitivo, escueto en detalles. Por eso lo analizamos primero. Al tratarse de las causas de la fracción V, el artículo 59 ordena a la secretaría que invariablemente presente demanda ante el Tribunal de Arbitraje para cesar al trabajador. El enunciado de este artículo es contundente. Además, deja en claro que la SEP no está autorizada para cesar a ningún trabajador. Mientras que la demanda sigue en curso, la fracción III del artículo 58 ordena a la secretaría que, “previa e invariablemente”, pida permiso al sindicato para suspender al trabajador. El otro enunciado obliga al sindicato a dar permiso a la SEP cuando ésta demuestre “[…] que los hechos imputados al trabajador son de los comprendidos en la mencionada fracción” (C2). Lo único, pues, que la SEP puede y tiene que hacer es demandar y pedir permiso.

El lenguaje de la LFTSE adopta un tono menos terminante. Esto se ve en el uso de los deónticos. Además, los cursos de acción no se limitan a la suspensión y cese como en el Reglamento. Se incluye la opción de reubicar al trabajador. Así, la configuración organizacional se vuelve más laxa y débil en términos de imponer consecuencias. También se incorporan diversos actores en la toma de decisiones. La C7 del artículo 46 bis establece que ante cualquier causa enumerada en la fracción V se procederá a levantar acta administrativa. Por obvias razones, corresponde levantarla al principal o jefe superior de la oficina —personal de base después de todo—. El deóntico implícito (D4) no deja opción para el I4: “procederá a levantar”. Para que el acta pueda ser usada posteriormente como instrumento base de la acción se requiere que la firmen varios: el sancionado, el jefe de la oficina, el representante sindical, testigos de cargo, de descargo y dos testigos de asistencia.

El acta administrativa es la primera y la última acción obligatoria que impone este enunciado. El último párrafo del artículo 46 bis introduce la condición C8 que, a nuestro juicio, contraviene o al menos neutraliza el mandato perentorio del artículo 59 del Reglamento: “Si a juicio del Titular procede demandar […]”, se demanda. Ya no es obligatorio hacerlo como lo era en el Reglamento. Independientemente, si la causa es grave o no, el titular de la dependencia “[…] podrá suspender los efectos del nombramiento […]” (¡Qué poderoso el titular!). Pero el diablillo del corporativismo mete la cola inclusive en propósito tan débil como el I2 (suspender) y para nivel tan alto en la organización como el del titular de la dependencia (A2). El mismo párrafo introduce la condición C4, improbable que se cumpla: “[…] si con ello está conforme el Sindicato correspondiente”. Aquí se bifurcan los cursos de acción dependiendo si las causas son graves o no.

El titular tiene un recurso a la mano en caso de que el SNTE le niegue permiso para suspender. Aparte de la condición C4, aquí aparece otra (C5) para ejercer dicho recurso: “[…] cuando se trate de alguna de las causas graves previstas en los incisos a), c), e), y h) […]”; esto es, cuando las causas afectan gobernabilidad y orden de planteles escolares. En esos casos, el “[…] Titular podrá demandar la conclusión de los efectos del nombramiento […]” (cursivas del autor), esté o no de acuerdo el sindicato. Si leemos el deóntico de manera literal, el titular sólo está autorizado para actuar; no está obligado, incluso en conductas graves. Continúa el enunciado: el tribunal “[…] proveerá de plano, en incidente por separado, la suspensión […] sin perjuicio de continuar el procedimiento en lo principal hasta agotarlo en los términos y plazos que correspondan, para determinar en definitiva sobre la procedencia o improcedencia de la terminación de los efectos del nombramiento”.

Sobre las causas no graves —incisos b), d), f), g), i) y j)— no queda claro el curso de acción a seguir en términos de este enunciado institucional. Aunque más arriba vimos que el inciso b) sobre faltas consecutivas, el inciso i) sobre faltas no consecutivas, y el inciso j) sobre prisión, resultado de una sentencia ejecutoria, tienen algún tipo de solución. ¿Pero qué pasa cuando el trabajador incurre en las faltas enumeradas en los incisos d), f) y g) y el sindicato se opone a la suspensión del trabajador? Desde nuestro punto de vista, el primer párrafo del artículo 46 es la salida a este embrollo. Este enunciado autoriza (D1: podrá), al jefe superior (por ejemplo, director), a ordenar la remoción del trabajador “[…] a oficina distinta de aquella en que estuviera prestando sus servicios, dentro de la misma Entidad Federativa […] hasta que sea resuelto en definitiva el conflicto por el Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje”. Pero debe agregarse: si procede la demanda, la cual, como ya vimos, depende del juicio del titular y de que le llegue el informe de los hechos adecuado.

En esta subsección que termina, el componente clave de los enunciados institucionales analizados es el deóntico operador, que indica si una acción es requerida, permitida o prohibida. El deóntico podrá de la LFTSE —novedoso en relación con el Reglamento— es adireccional en cuanto a que ni prohíbe ni obliga a ningún funcionario: deja que fluyan las fuerzas fácticas. Crea un marco discrecional para que los actores-atributos promuevan o no la acción-propósito referida, dependiendo de factores no normativos. La SEP-SEC no puede cesar a trabajador de base alguno. Sólo puede suspenderlo temporalmente, siempre y cuando el sindicato esté de acuerdo. Lo único que puede hacer el jefe superior de la oficina es ordenar el traslado del trabajador a oficina distinta. Resalta, además, el contraste entre el Reglamento y la LFTSE: incluso en causas graves, en ésta se abandona la intención clara y contundente del Reglamento. En suma, el abanico de sanciones se ensancha, diluyéndose. Con el deóntico puede se le quita el carácter determinante a los curso de acción. Era hora de negociar y de hacer política.

En este capítulo hemos reconstruido las reglas en forma que encontramos en la normatividad laboral. Las reglas de salida, tal como están redactadas, hacen menos probable despedir a un maestro. Los temores de Torres Bodet estaban fundamentados.

30 De los cimientos, la piedra más sólida en la estructura es la de más abajo (traducción propia).

31 A lo largo de este trabajo nos referiremos indistintamente al Estatuto y a la LFTSE.

32 Esto se observa en la exposición de motivos del Estatuto de 1938: “No hay que olvidar tampoco, que la garantía de cumplimiento del Estatuto de los servidores del Ejecutivo, no debe dejarse exclusivamente confiada a la fuerza moral y jurisdiccional del Tribunal respectivo, probablemente insuficiente, sino que deben ponerse en manos de los mismos servidores, medios coercitivos que les permitan exigir ese cumplimiento, entre los cuales, sin duda, es el de huelga el más eficaz” (Remolina, 2006, p. 58).

33 Lawrence y Suddaby (2006) definen al trabajo institucional (institutional work) como “[…] la acción intencional de los individuos y organizaciones dirigida a crear, mantener y alterar (disrupt) instituciones” (traducción propia).

34 Todos los artículos citados en esta sección pertenecen a la LFTSE, al menos que se especifique de otra manera.

35 “Artículo 80. La falta de puntualidad en la asistencia a las labores a que se refiere la fracción II del artículo 25 estará sujeta a las siguientes normas:

a) Todo empleado que se presente a sus labores después de transcurridos los 10 minutos de tolerancia que concede este reglamento, pero sin que el retardo exceda de 20 minutos, dará origen a la aplicación de una nota mala por cada dos retardos en un mes.

b) El empleado que se presente a sus labores después de que hayan transcurrido los primeros 20 minutos siguientes a los 10 de tolerancia, pero sin exceder de 30 se dará lugar a una nota mala por cada retardo.

c) Transcurridos los 30 minutos de que habla el inciso anterior después de la hora fijada para la iniciación de las labores, no se permitirá a ningún empleado registrar su asistencia por considerarse el caso como falta injustificada y el trabajador no tendrá derecho a percibir el salario correspondiente.

d) El empleado que acumule cinco notas malas por los retardos en que incurra, computados en los términos de los incisos anteriores, dará lugar a un día de suspensión de sus labores y sueldo.

e) El empleado que haya acumulado siete suspensiones en el término de un año motivadas por impuntualidad en la asistencia dará lugar a que se solicite del Tribunal de Arbitraje la terminación de los efectos de su nombramiento, de acuerdo con el artículo 44, Fracción V, inciso (1) del Estatuto [LFTSE]”.

36 “Artículo 60.- El abandono de empleo […] se considerará consumado al cuarto día después de que el trabajador haya faltado tres días consecutivos sin aviso ni causa justificada, o si en las mismas condiciones faltare un día después de haber dejado concurrir a sus labores sin aviso ni justificación en ocho ocasiones en los 30 días anteriores a la falta que motive el abandono. También se considerará como abandono de empleo la falta de asistencia sin aviso y sin justificación de un trabajador por más de un día si maneja fondos o tiene a su cuidado valores y bienes, en cuyo caso la inasistencia hará presumir la comisión de hechos delictuosos”.

CAPÍTULO VI. RECONSTRUCCIÓN DE ARENAS ESCOLARES: PERCEPCIÓN DE LOS MAESTROS

En las escuelas públicas el problema son los derechos

que tenemos […].

Benjamín (profesor en escuelas públicas y privadas)

Si en el capítulo previo identificamos las reglas en forma que configuraban arenas de acción, en este capítulo les toca, para los mismos efectos, a las reglas en uso. Si para la búsqueda de aquellas examinamos la LFTSE-Reglamento, para la búsqueda de éstas auscultamos las mentes de los maestros. Queremos saber si éstos reconocen los efectos configurativos que Torres Bodet atribuía a la inamovilidad laboral. Aspiramos a reconstruir los modelos implícitos usados por los maestros y BP. Procedimos así porque Ostrom (2005) sugiere poner atención al discurso normativo de los actores para reconstruir las reglas que rigen su conducta. Pero puede ser que el discurso no muestre a la LFTSE ni al Reglamento como origen de las reglas. Es más, puede ser que no se detecte regla alguna. Las primeras entrevistas avivaron estos temores. La narrativa se asemejaba más a lo que Thornton y Ocasio (2008) llaman lógicas institucionales: prácticas materiales, supuestos, valores, creencias y reglas. Esto nos llevó a subsumir las reglas institucionales en las lógicas institucionales.

Al hacerlo no se pierde nada. Más bien se gana. La lógica institucional aporta las reglas formales e informales de acción, interacción e interpretación que guían y constriñen a los actores en el logro de tareas de la organización y en la obtención de estatus social, créditos, recompensas y sanciones (Thornton & Ocasio, 1999). Consideramos que la lógica institucional es un concepto organizador más extenso que las reglas en uso. Al ser las lógicas institucionales formas de organización y significado, están presentes en todo el trayecto de los maestros en la organización escolar —desde la entrada hasta la salida—, sustanciando el “[…] vínculo entre agencia individual y cognición y entre prácticas institucionales socialmente construidas y estructuras de reglas” (Thornton & Ocasio, 2008, p. 101, traducción propia). Asumir que las reglas en uso se subsumen en las lógicas institucionales permite mayor flexibilidad en nuestra búsqueda, pues tenemos a la mano más elementos para construir ese vínculo.

En la primera sección les pedimos a los maestros su percepción ―así como se lee― sobre las escuelas públicas y sobre las privadas. En el cuestionario incluimos un par de reactivos proyectivos: “Pienso que las escuelas públicas […]” y “Pienso que las escuelas privadas […]”. Las respuestas de estos reactivos nos permitieron trazar el primer esbozo de los atributos de la lógica institucional de cada sector. En la segunda sección nos apoyamos en la clasificación de las reglas en uso. Basándonos esta vez en material de las entrevistas, encontramos otras categorías que revelan, con más claridad y detalle, la lógica institucional de cada sector educativo. En la tercera parte pusimos en primer lugar no la reconstrucción de las lógicas sino su validación. Llevamos los hallazgos de las entrevistas a una audiencia más amplia: a una muestra representativa de los maestros de secundaria en Sonora. Al final del capítulo esperaríamos lograr una síntesis de las reglas en uso.

RECONSTRUCCIÓN DE LÓGICAS INSTITUCIONALES

En esta sección empezamos la reconstrucción de las reglas en uso de cada sector educativo. En el cuestionario aplicado a maestros incluimos dos reactivos proyectivos sobre lo que eran para ellos la escuela pública y la privada. El análisis presentado en esta sección se sustrae principalmente de estos datos. Para una descripción del método que utilizamos véase la sección “Análisis de datos” (capítulo IV). En el tema que aquí nos ocupa, en la primera parte presentamos los hallazgos de la lógica institucional de las escuelas privadas, y en la segunda, los correspondientes a las escuelas públicas.

LÓGICA INSTITUCIONAL PRIVADA

Según maestros de escuelas privadas. Éstos no le encontraron mácula al sector privado. Si acaso alguna, aunque disimulada. Los docentes de escuelas públicas sí, pero no inherentes a su diseño institucional. Veamos la percepción que tienen los primeros. Empecemos con el lado agradable. Los maestros de escuelas privadas creen que éstas son buenas. Los términos que usan en su narrativa son más variados que, por ejemplo, los que emplean los profesores de escuelas públicas cuando describen sus centros de trabajo. Mencionan que las privadas “son mejores académicamente”; que en ellas “se trabaja bien”; asocian el “mejor nivel educativo” que dicen tener al hecho de que son “grupos compactos”, etcétera. También perciben que estas escuelas “ofrecen más cosas” a los alumnos; por ejemplo, que su oferta académica es diversificada. Tan seguros están de sí mismos y de los planteles donde laboran, que inclusive llegan a afirmar que podrían mejorar el currículo académico si la secretaría lo permitiera.

Otra faceta que realzan, próxima a nuestro interés, es el diseño organizacional. Como se verá más adelante, esto es destacado por todos los maestros, no sólo por los que trabajan en escuelas privadas. En estas últimas, el entorno organizacional —guiado por criterios de mercado en los que el cliente exige— lleva a que se “les exija más que a las públicas”. Esta exigencia salta el cerco organizacional y le pone ritmo a la relación A-P al interior de los planteles. En este contexto debe tomarse el señalamiento de que las escuelas privadas “son buenas para los alumnos pero no para el maestro”. Se refieren a que a los maestros se les exige mucho. Las relaciones A-P son más llanas y directas, sin intermediación de actores e instituciones. De parte de la administración se ejerce liderazgo y la enseñanza es supervisada de cerca. Debido a ello, las escuelas funcionan “de manera más organizada” y son “eficientes”. En la relación pedagógica maestro-alumno se trabaja de manera personalizada.

Según maestros de escuelas públicas. Estos maestros articulan una percepción similar a la de sus colegas privados. Por ser una muestra más grande, las categorías analíticas principales se dibujan con más nitidez. También emergieron categorías periféricas. Una proporción considerable de docentes destacó la naturaleza mercantilista de las escuelas privadas. Mencionaban que éstas “sacan mucho dinero”; que “son para gente que tiene excelentes ingresos”, etcétera. Algunos subrayaron que cobran “demasiado dinero para las expectativas” que generan. De igual modo se enfatizó su carácter clasista: “fueron creadas por estatus social”, “elitistas”, “son propicias para su interés social [de clase]”, entre otros. Algunos atribuyen a este enfoque clasista el que se les dé “mucho apoyo a los alumnos”. Simplemente “ofrecen otras alternativas”. Hubo otras respuestas que no se ubicaban en ninguna categoría útil para el análisis, entre ellas, “tienen menos escuelas en el país”. Algunos no opinaron pues no tenían experiencia directa en ellas.

Específicamente, sobre las categorías principales, los maestros de escuelas públicas también creen que las escuelas privadas son buenas. Incluso una proporción significativa señala que “son las mejores”, que en ellas se logra “más calidad en la educación”, que “están poco mejor”, que “llevan la ventaja”, etcétera. Otros docentes contienen el elogio diciendo que “no todas” son buenas; que depende de la visión que tengan para que sean consideradas así. Pero, ¿a qué se debe, según ellos, que sean buenas? Aquí los maestros ofrecen dos narrativas. Ya se mencionó el carácter ventajoso de clase social de las escuelas privadas. En este sentido, algunos profesores dan a entender que la calidad que éstas proyectan obedece a que “cuentan con lo necesario”, a que son “muy caras”, etcétera. En general, esta versión señala que estos centros educativos son buenos por los recursos que poseen tanto la organización como su clientela.

La otra narrativa se centra en el diseño organizacional. Le dedican una extensa proporción de sus respuestas a esta categoría, desglosándola en distintas dimensiones o rasgos. Los maestros del sector público, al igual que sus colegas que laboran en las escuelas privadas, creen que éstas son “eficaces” y “competentes”. Luego las comparan implícitamente con las públicas. En este sentido, llama la atención que varios afirmen que las escuelas privadas “son otra organización” (distinta de la de los planteles públicos). O, siendo más precisos, que “tienen mejor organización” o que en ellas “existe más organización” que en las escuelas públicas. Igualmente sostienen que aquéllas ofrecen “mejor atención”. Finalmente, señalan que “debido a su estatus contractual son más serias”. Esto último se refiere a que si los padres de familia (clientes) no están de acuerdo con el servicio, pueden cambiarse de escuela. Tal como lo sostenía Hirschman (1970), los padres de familia pueden votar con los pies.

Los maestros puntualizan otras categorías más cercanas al núcleo organizacional. Algunos coinciden en señalar que las escuelas privadas “son exigentes” o que “son más estrictas” con los alumnos. Afirman que con ese entorno organizacional los estudiantes aprenden más y mejor, que “dan resultados con base en sus propias exigencias”. Esto puede deberse a que se tiene como propósito la mejora; es decir, estos centros educativos “desarrollan los programas en busca de la calidad”. Otros vinculan el propósito de la mejora continua al hecho de que los docentes cumplen con el “perfil de egreso”. Otros más dan a entender que lo que hace a las escuelas privadas distintas de las públicas es “que [ahí] sí se preocupan por el aprendizaje [de los alumnos] más que [preocuparse por] lo económico”. Los maestros se ven forzados a no poner en segundo plano sacar adelante a los alumnos por encima de la obtención de beneficios materiales y económicos.

Pero la exigencia que se ejerce no se limita o reduce a los alumnos. Los maestros de escuelas públicas perciben que a sus colegas de las escuelas privadas les “exigen mayor capacidad y desempeño en el campo de acción; [les] exigen mayor compromiso y trabajo”. O sencillamente se cree que estas escuelas “son más rígidas con sus maestros”. Algunos incluso llegan a señalar que a los profesores se les “exprime demasiado”. Esto armoniza con la percepción de que “los docentes están vigilados” por la administración escolar. Visto desde los beneficios que las escuelas privadas reportan, se sugiere que las que tienen “un buen prestigio, trabajan al 100 %”. En cuanto al desempeño docente, “el maestro pone el extra”. A diferencia de los profesores de estos planteles, quienes resaltan la exigencia de los padres de familia, los del sector público sólo ven que éstos “apoyan económicamente y tienen mayor disposición de cooperar”.

Para resumir, los siguientes son rasgos atribuidos a la lógica institucional de las escuelas privadas:

•La opinión de los padres de familia es tomada más en cuenta.

•El trabajo docente es más vigilado.

•Se ejerce presión administrativa sobre los docentes para que aprendan los alumnos.

LÓGICA INSTITUCIONAL PÚBLICA

Según maestros de escuelas privadas. De manera manifiesta, los maestros privados le encontraron más de una mácula al sector educativo público, en lo cual coincidieron sus colegas que se desempeñan en este sector. Y por lo que dicen, todo apunta a su diseño institucional. Empecemos con la percepción que tienen los primeros. Son pocos los docentes privados que dispensan halagos para las escuelas públicas; es decir, los que señalan que son buenas o muy buenas. Otros manifiestan que lo que ofrecen es una “educación con deficiencias” o que “rinden menos que las privadas”. Los señalamientos negativos superan a los positivos en mucho. Algunos problemas asociados a escuelas públicas son difícilmente clasificables. Se señala, por ejemplo, que han sido “degradadas por el sistema” o “están un poco olvidadas”. Con este entorno institucional no es extraño que a las escuelas públicas “se les exija menos que a las privadas”. En general, los maestros de estas últimas sostienen una concepción deficitaria de las escuelas públicas. No son los únicos.

De hecho, esta idea deficitaria está detrás del señalamiento, repetido una y otra vez, de que las escuelas públicas “pueden mejorar” o que “pueden ser mejores”. Pero, ¿mejorar en qué sentido? Unos dan sugerencias de lo que se puede y debe hacer. Se señala que “falta organización”. Siendo más específicos, se sugiere que “deben ser más estrictas, como la privada” o que “necesitan más control y disciplina”. No nos queda claro si se refieren a alumnos o a personal escolar. Otros observan que las escuelas públicas “requieren mayor compromiso hacia el trabajo”; que “deberían ser más preocupadas por la calidad” del servicio educativo. Una interpretación posible es que si el entorno organizacional no es exigente, se verá descontrol e indisciplina. De ahí que el clamor sea por una mejor organización. Ésta es la percepción de los maestros privados, compartida en parte por los públicos. En otros puntos hay discrepancia. Empecemos con las convergencias.

Según maestros de escuelas públicas. Una amplia proporción de éstos consideran que sus escuelas “son buenas”. Inclusive, parte de ellos se autoelogian señalando que son “lo mejor” o son “grandiosas”. Una proporción menor sostiene que “han mejorado constantemente” o que “están mejorando”. En el mismo tono se afirma que realizan “una labor intensa” o que “son eficaces”. Esto último debe tomarse con reserva, pues son voces aisladas y apenas perceptibles. Con más fuerza aparece el señalamiento de que las escuelas públicas “son muy cómodas” o que “se trabaja a gusto” en ellas. El último bloque de respuestas que puede considerarse elogio es aquel que resalta su función social. Esta categoría, mucho más amplia, menciona que “son importantes y necesarias”; que “brindan oportunidades equitativamente”, etcétera. Éstos son todos los atributos positivos que maestros públicos detectan de las escuelas en que laboran. Este panorama es sombrío.

Frente a esta versión halagadora surgieron voces desentonadas, como la idea durkheimiana[37] de que las escuelas públicas “son las mejores para la población de escasos recursos”. Y es que la categoría “son buenas” se relativiza o debilita conforme se incorporan otras voces. También representa el punto en que recomienza a tomar forma una percepción deficitaria de los arreglos institucionales de estos planteles. Los mismos maestros soltaban frases como las siguientes: “¡Cómo nos falta!”, “les falta desempeño”, “no cumplen su labor educativa” “no logran realizar el trabajo al 100 %”, etcétera. A pesar de que se decía que “están bien equipadas”, las escuelas públicas, según los docentes, también son deficitarias en infraestructura y recursos. Algunos señalan que “les falta infraestructura”, que les “faltan recursos económicos”, etcétera. De ahí que se diga insistentemente que “les falta muchísimo apoyo”, que “deberían ser apoyadas realmente por el gobierno”, y otras opiniones por el estilo.

Incluso a la categoría “son buenas”, los maestros anexan un “pero…”. De esta manera, las escuelas públicas son buenas pero “pudieran” o “deberían ser mejores” o “más productivas”. Varios de ellos cerraban así la frase. También se afirma que “son buenas pero les falta calidad”. Esta percepción deficitaria contrasta con el pero de escuelas privadas, el cual gira en torno al carácter poco accesible de esta educación. Específicamente, ¿qué les impide a las escuelas públicas alcanzar ese potencial atribuido por los maestros? Si hubiera un “buen manejo, sin corrupción”. Algunos hacen llamados más concretos, como realizar cambios organizacionales de tal forma que su diseño sea similar al de las escuelas privadas. Se menciona que las escuelas públicas “son buenas, es necesario cambiar la organización, gestión, supervisión…”; o que “falta más organización”. Otro docente señala que se “requiere mayor control del personal para funcionar mejor”. Y es que “algunos maestros no trabajan” o hay desajuste del “perfil de egreso de los trabajadores”.

Por último está la percepción que se tiene de los maestros en cuanto a su conducta y desempeño. En este sentido, se enrarece el elogio a éstos. Se menciona, de manera escueta, que son “dedicados”. También se presenta aquella versión, más difundida, que cuestiona su compromiso. Se comenta, como se indicó arriba, que “algunos maestros no trabajan”; que se requiere “mayor compromiso” que el que existe en la actualidad; además, que hay desajuste “en el perfil de egreso de los trabajadores”. Esta versión adquiere un matiz ambiguo cuando se cree que la calidad de la educación “depende de cada maestro” y que “el individuo hace la escuela”. En pocas palabras, los problemas de relajamiento laboral y falta de compromiso individual no se conjugan con una política que deja a criterio de los agentes el nivel de esfuerzo y compromiso con las tareas propias. Quizá hay un reconocimiento de que poco se puede hacer frente a la discreción de la que gozan los maestros burócratas de piso.

En suma, los siguientes son rasgos atribuidos a la lógica institucional de las escuelas públicas:

•En este sector, el personal escolar tiene mucho tiempo inactivo y se permite una conducta relajada.

•Se cuestiona la vocación de los maestros.

LÓGICAS FORMATEADAS POR EL ADI

Durante las entrevistas ―conforme reconstruíamos la lógica institucional de las escuelas públicas― fue emergiendo la lógica de las escuelas privadas. Por eso incluimos los reactivos proyectivos de la sección pasada. Quizá para lograr mayor claridad, los informantes comparaban los arreglos de ambas escuelas. La comparación, pues, se impuso como recurso metodológico. La figura 16 contiene los tipos ideales de las lógicas. La columna izquierda se compone de categorías que nos remiten al esquema entrada-proceso-salida representado por el ADI. Las dos columnas restantes son categorías que organizan la percepción de los informantes acerca de los arreglos de cada sector educativo. En la primera parte se describe la entrada en el sistema educativo. Luego nos remitimos a la arena organizacional que encuentran los maestros al ingresar. Aquí nos interesan los incentivos de la organización y la conducta efectiva de los docentes. Al final disertamos sobre las posibilidades de salida que la organización ofrece a los maestros.

Entrada. ¿Cuál es el atractivo del sector público? La maestra Flor (su nombre es ficticio, como todos los de los maestros de este apartado) señala que “[…] entrar al sistema [público …] lo ves como un sueldo seguro, que por tiempo completo es una buena quincena. Eso es lo importante de entrar al sistema”. El profesor Marco Antonio confirma lo anterior: “En términos de tranquilidad y sueldo, el sistema público [es preferible]”. De los maestros entrevistados no topamos con versión que contrastara con la anterior. De igual forma atraen la inamovilidad laboral y el bienestar psicológico que le es inherente. El maestro Octaviano, con 30 años de antigüedad en ambos sectores, señala que la “[…] institución de gobierno es algo seguro y en las instituciones privadas nada es seguro. [En éstas se] trabaja con contratos que te renuevan cada año, prácticamente. No conviene porque no tienes la famosa antigüedad”. Trabajar en escuela privada es la segunda opción.

Condiciones y mecanismos de entrada. Ingresar en el sector educativo público al puesto que sea se convierte en un fin en sí mismo. El maestro Marco Antonio, cuyo suegro trabajaba en el sindicato, lo expresa de esta manera. Le dijo a su suegro: “[…] necesito entrar [en el sistema educativo público], no importa a dónde me mandes”. Se fue como conserje a un pueblo en la sierra. Luego fue promovido a docente [no dijo cómo]. Para él, como para muchos maestros, ingresar se convierte en lo más trascendental. Comenta que “[…] ya entrando al sistema, es uno el que se tiene que mover”. Esto trae a colación lo que Sandoval (2009, p. 190) señala sobre el contexto institucional: que se “[…] aprende a ser docente en la práctica misma […] se trata de un periodo de intenso aprendizaje del contexto escolar, sus prácticas cotidianas y las reglas escolares”. Su conducta como maestro responde a ese conjunto de reglas. Una vez adentro se participará en los juegos que permitan promocionarse.

Es de sobra conocido que las palancas, el parentesco, etcétera, han sido el mecanismo para ingresar. Los entrevistados lo confirmaron una y otra vez. No ahondaremos más. Lo que si queremos subrayar es el costo que, según los mismos maestros, este mecanismo impone al sistema educativo. El consenso es abrumador. Empecemos con la experiencia del maestro Silvano:

Mi familia viene de ser profesor. De nueve miembros, ocho somos docentes. Yo no elegí ser maestro por vocación, sino por necesidad. Mi hermano estaba bien posicionado en el sindicato. Aunque quería entrar como prefecto, entré como conserje […] por necesidad. Ya estando ahí, me aviento la licenciatura en educación secundaria, especialidad formación cívica y ética.

Esta ruta es típica. La maestra Flor, por ejemplo, refiere que su papá era velador y que, al jubilarse, “le querían quitar la plaza”. Después de negociaciones, se le transfirió a ella. Como puede verse, el supuesto del que parte la profesora es que la plaza era propiedad de la familia.

La experiencia del maestro Marco Antonio condensa los problemas de vocación y formación profesional que los otros docentes señalan. Para éstos —cuando se entra de esa manera— la vocación y la formación profesional son circunstanciales, desplazadas a segundo término. La profesora Flor observa que suelen ingresar personas que no reúnen el perfil requerido para la materia (por ejemplo, contadores enseñando inglés). El maestro Silvano describe la ruta típica que se sigue para entrar: “Se ingresa como intendente, prefecto y después puedes concursar a horas. Esta ruta es la más socorrida”. Se antepone ingresar a contar con el perfil adecuado. Continúa el entrevistado: “[…] los maestros que entraron como secretarias, conserjes, etcétera, no tienen el apostolado para ser docente [él es normalista]. Ellos van por la cuestión económica; en la secundaria se tiene la mentalidad de sólo ir a cobrar porque no tienen la formación docente”. El ajuste perfil-materia se atenderá, en el mejor de los casos, después de que se ingrese.

La maestra Susana señala no sólo el problema de vocación, sino que lo vincula a una situación de riesgo moral. Menciona que

[…] una persona a quien no le cuesta trabajo para adquirir un empleo, no lo cuida (lo estamos viviendo y lo estamos viendo con algunos compañeros) […] incluso yo tengo hijos juniors. Algunos responden equitativamente y otros a flojear [no aprecian] el trabajo porque no se siente esa vocación”.

Estos profesores —dice— tienden a abusar de las “bondades del sistema”. Y amplía:

Se da el abuso porque hay personas que no tienen vocación y no les gusta su trabajo. Entonces piden el cuidado materno, el permiso económico, la licencia médica, el permiso sindical, la justificación por ir al ISSSTE. La cantidad de horas libres que hay en una escuela, por las justificaciones que quiera, son muchísimas.

La respuesta de esta maestra no es la única, aunque sí la más elaborada.

Las condiciones de entrada en escuelas secundarias privadas son opuestas. Se ingresa en ellas porque no hay otra opción. En términos de tranquilidad y seguridad laboral, afirma el maestro Marco Antonio, “[…] la escuela privada tiene que ser la alternativa a la escuela pública”. La maestra Agripina —quien trabaja sólo en la escuela privada— señala que es menos difícil conseguir empleo en las escuelas privadas; que “sólo es requisito que haya trabajo”; el profesor Octaviano dice que “[…] no hay más que mostrar calidad [preparación académica y experiencia]”. El maestro Benjamín sostiene que la “[…] ruta más segura y eficaz en el sector privado es dejar solicitud y tener el perfil de la materia a impartir”. La profesora Agripina, a cargo de la administración del personal escolar, menciona que lo que principalmente se toma en cuenta para contratar a un maestro es “[…] que tenga una mentalidad abierta […] que no se case con un método, estar abierto”; en suma, que muestre adaptabilidad pedagógica y flexibilidad. También que sepa hacer trabajo colaborativo.

Relación contractual. El maestro ya está adentro del sistema educativo público. Ya firmó contrato. Veamos ahora su conducta e interacción con su entorno organizacional. Hay consenso en que la adquisición de la base afecta el desempeño de los maestros, en particular su esfuerzo. El profesor Benjamín dibuja la línea base cuando señala que “[…] hay mucho tiempo muerto en las escuelas [públicas], para empezar. Se debe a que son ‘amigos de’”. Así, la maestra Susana señala que el contrato indefinido produce, en muchos docentes, el efecto contrario a la idea original. Que éstos comentan: “[…] a mí me vale; no me importa ser directivo, no me importa carrera magisterial”. En otra parte señala que hay “[…] gente que lucha mucho por entrar, pero a la hora de entrar se desploma; el sistema la envuelve. Es uno de los sistemas más buenos que tiene nuestro país […] hay mucha gente que ni siquiera hace como que trabaja”. Los demás maestros sostienen lo mismo. Veamos algunos comentarios:

Flavio Valerio: “En la escuela pública se contrata para hacer una cosa, pero una vez dentro del ‘sistema’ se cae en la rutina […] una vez que se tiene la base, empieza a haber una caída libre en cuanto a su desempeño. Se da mucho”.

Marco Antonio: “No me van a recontratar [porque ya tiene base definitiva], ¿para qué voy a seguirme esforzando?”.

Benjamín: “Ya entras a trabajar, ya tienes tu plaza y [con el tiempo, después de obtener tu plaza] se va perdiendo el amor al trabajo, las ganas no son las mismas […]”.

En este vínculo seguridad laboral-esfuerzo docente, el oportunismo se presenta mediante el conocimiento de la situación organizacional y laboral. El profesor Flavio Valerio es categórico: “[…] si supiéramos que no seríamos solapados, nosotros seríamos otra cosa. Nosotros estaríamos más apegados a nuestro trabajo”. Y es que, según él, en “[…] todos los sistemas en que el gobierno es el patrón sucede este tipo de fugas. La falta de capacidad de nosotros se debe precisamente a porque sabemos que tenemos segura la plaza, porque tenemos seguro el lugar de trabajo”. La maestra Lucrecia —cuyo contacto con el sector público es su esposo, quien es profesor de escuela pública— coincide. Menciona que “[…] en el [sector] público, ellos saben que no los pueden correr. Entonces, mortificados por hacer las cosas bien, no están”. Por último, la profesora Flor comenta que “[…] los maestros saben que están protegidos y, por lo tanto, tienden a abusar de lo que tenemos; en las escuelas privadas, claro que no”.

En el caso de las escuelas privadas, los maestros entrevistados no comentaron sobre estas categorías. Tuvimos que hacer inferencias. Ejemplo de ello es la paráfrasis del último comentario del párrafo previo: “[…] los maestros del sector privado saben que no están protegidos y, por lo tanto, tienden a no abusar”. También se expusieron otros señalamientos que igualmente aplican a maestros interinos en escuelas públicas y a otros que laboran en escuelas privadas. El profesor Flavio Valerio señala que “[…] la persona que no tiene seguridad en su plaza, se dedica a hacer méritos” para conseguirla. Esto es compartido por el maestro Marco Antonio, para quien la incertidumbre laboral “[…] lleva a maestros con empleo temporal a seguir haciendo méritos para la contratación definitiva”; es decir, “[…] se trabaja a presión y con posibilidad de ser despedido” o que no se renueve el contrato. La profesora Susana señala que “[…] en las escuelas privadas hay algo muy importante que es el contrato: tú no me sirves [dando resultados], se te acaba tu trabajo”. En suma, la experiencia en escuelas privadas es opuesta a la de las públicas.

Espacio organizacional. El no pasa nada fue el tema que emergía, una y otra vez, durante las entrevistas y demás trabajo de campo al explorar la interacción y conducta de los maestros en el espacio escolar. Ésta era la frase usada por maestros para dar a entender que la conducta del maestro de base, cualquiera que fuera, negativa o positiva, nadaba en el vasto océano de la inconsecuencia. Por el sentido conferido, la organización escolar no parece relevante para la regulación de la conducta docente. Algo así como tierra de nadie. La versión de la maestra Susana es elocuente: “[…] sí haces como que trabajas, no pasa nada”. O más enfática aún: “[…] sí tú le echas ganas, no pasa nada. Si no le echas ganas, tampoco pasa nada trascendental” (cursivas del autor). El profesor Octaviano ejemplifica: “[…] si no [envías a un alumno a concursar] no pasa nada; no hay tanta vigilancia, promoción”. Ésta es la zona organizacional de la inconsecuencia. Así se percibe.

El no pasa nada se ve en tres situaciones. La primera de ellas es en la autoridad organizacional en el plantel, la cual aparece fragmentada y acotada. La maestra Susana dice que “[…] la directora tiene candados [para ejercer autoridad]. Uno de los más importantes es la cuestión sindical. Si la directora no quiere dar permisos, el maestro va con el representante sindical” y se los consigue. La profesora Flor coincide. Menciona que el sindicato está para promover la gobernanza del espacio escolar: “[…] para el buen funcionamiento de la escuela; para gestionar salidas temprano”, etcétera. Señala que cuando llega tarde un maestro, “[…] una vez que la directora te asigna la falta [el siguiente paso consiste en] ir con el delegado para que este le consiga un justificante sindical. Al final es una falta con justificante”. Para el profesor Benjamín, la fragmentación de la autoridad tiene que ver con los derechos. Dice que “[…] cuando empiezan los problemas de conducta se acude al argumento de ‘mis derechos’. No es que tenga autoridad el delegado”; son los derechos los que la confieren.

La segunda situación son las relaciones que la organización escolar mantiene con su entorno. El profesor Octaviano, al referirse a la exigencia ejercida por los padres de familia, señala que “[…] los padres en escuelas públicas se sienten impotentes ante los problemas mostrados de los alumnos”. Es como si una membrana impermeable surgiera entre principales-directores y agentes-padres de familia. Pero el maestro Flavio Valerio lo ve diferente. Él señala que “[…] el gobierno […] tiene mucho miedo a la presión social de los padres de familia”. Por presión social él entiende que “[…] los padres de familia tienen tapando la escuela [sic]”, práctica común cuando no se atienden exigencias consideradas justas (por ejemplo, la remoción de maestros acusados de abusar de sus hijos). Los señalamientos de estos dos maestros pueden coexistir, como se manifiesta cuando los padres, por la impotencia de no ver resueltas sus demandas, toman medidas drásticas. Esto se debe a que la membrana del diseño institucional del sector público no permite soluciones graduadas a los problemas: tiene que haber crisis para atenderlos.

La tercera situación tiene que ver con el nivel de exigencia. “Si trabajas bien, ¡qué bueno, es tu ego!”. Esto lo que dijo la maestra Susana, algo exaltada para referirse a que no se reconoce el esfuerzo ni se castiga el relajamiento laboral. Y es que hacia adentro de la organización los maestros perciben tolerancia al oportunismo; una sensación de que si habrá esfuerzo correrá por su cuenta, pues no hay una política organizacional —o de más arriba— que lo empuje. Eso lo observa también el profesor Benjamín. Señala que “[…] hay una tendencia, no sólo en maestros sino en [personal] administrativo, intendentes […] le flojeamos si hay chanza […] y sí hay chanza”. Y es que, según el maestro Sergio, “[…] en la [escuela] pública no aplican bien el Reglamento [las sanciones] porque existe el compadrazgo, el conocido”; es decir, la afinidad de intereses y preferencias debilita a la normatividad. Continúa el profesor: “[…] quien entra de la forma tradicional se ampara con el representante sindical correspondiente cuando aparece la amenaza de una sanción o similar”. El esfuerzo es voluntario.

Por el otro lado, en las escuelas privadas predomina una actitud de exigencia generalizada. Para empezar, como comenta el maestro Sergio, “[…] en la privada me exigen”. En el sistema privado, dice el profesor Octaviano, “[…] hay más vigilancia, son más estrictos, están más pendientes de todo tú trabajo”. Si un docente llega a fallar (retardos, ausencias, etcétera), “[…] te dan una chanza solamente”, dice la maestra Flor. Los orígenes de esta exigencia, parece ser, se ubican más allá de la administración escolar. Comenta la maestra Agripina: “Los padres tienen mucho poder; nuestro sueldo sale de los papás. En la escuela particular tienes un jefe, pero a la vez tienes muchos. Hay más gente pendiente de tu trabajo”. De ahí que en el sector privado prevalece una actitud de quien paga exige. Señala sin titubeos el profesor Octaviano: “En las escuelas privadas, a los padres les interesa que los hijos salgan bien por lo que están pagando. Quien paga exige, lo he visto”. Los docentes, pues, se sienten presionados sobre “[…] lo que esperan los papás de los alumnos”.

Hay otras prácticas que distinguen a las escuelas privadas de las públicas como la supervisión, la retroalimentación, el control y otras que comparten un elemento clave: sus consecuencias en la organización de la conducta y la producción de significados. Como menciona el profesor Marco Antonio, “[…] el maestro es más seguido, observado. Por ejemplo, el maestro en clase tiene que estar parado y en movimiento para que los alumnos le pongan más atención”. La observación se apoya en evaluaciones periódicas llevadas a cabo con ese propósito, como afirma la maestra Agripina: “Se hace una evaluación a mitad del semestre; los maestros lo saben”. Esto sirve para retroalimentar prácticas pedagógicas y desempeño. “La retroalimentación es constante” —comenta la profesora Lucrecia—. Estas prácticas no son rechazadas por los docentes. Algunos tienden a verle el lado positivo. Por ejemplo, la maestra Flor señala que le gusta recibir cada año una carta donde se le retroalimenta. Esto la hace sentirse bien.

Salida. Según los maestros entrevistados, ¿qué circunstancias ameritan el cese, la máxima sanción posible en las escuelas públicas? Podemos hacer algunas observaciones con certeza, pues hay consenso sólido a su alrededor. Primero, el desempeño no es motivo para despedir maestros. El profesor Marco Antonio es el más enfático: “[…] que los alumnos no aprendan como se debe no es un motivo de despido en las escuelas públicas”. El profesor Flavio Valerio sostiene que “[…] lo que brinda seguridad laboral es el contrato de trabajo y el sindicato. [Por lo tanto,] sólo una gran burrada puede brindar inseguridad laboral y siempre y cuando haya presión de padres de familia”. ¿Cuál es esa burrada? Faltas graves como alcoholismo (cuando esto interfiere en el trabajo), agresión contra alumnos, etcétera. O como señala el maestro Marco Antonio: “[…] es muy difícil perder el empleo, al menos que el maestro no quiera trabajar; así de plano. Faltando y a veces ni faltando [cita el artículo 123 constitucional, inciso B]”. O por abandono, como menciona la profesora Flor.

También comentaron sobre las acciones que se pueden seguir para aplicar la máxima sanción. El profesor Flavio Valerio cuestiona que ésta se materialice, incluso en “[…] casos sancionables por [el] reglamento interno”. La maestra Flor dice que “[…] ante conductas inadecuadas, se dan muchas oportunidades”. Por ejemplo, ante casos sancionables, “[…] el director sólo envía la carta circunstancial, pero no pasa nada” (profesora Susana). “No he sabido que a alguien se le despida por actas administrativas; el sindicato tiene capacidad para impedir despidos; se da” (profesor Sergio). Pero, como afirma la maestra Susana, “[…] llevar buena relación sindical […] garantiza que nunca te muevan, pase lo que pase. Hasta ahorita yo no he conocido, en mis 33 años, un empleado federal dentro del magisterio que haya perdido su empleo”. Otros hablan de “seguir la corriente” en cuanto a lo sindical, laboral o administrativo (profesores Marco Antonio y Sergio). A fin de cuentas, el sindicato defiende por igual a “buenos y malos”, como aseveran Susana y Marco Antonio.

¿Qué se hace, pues, ante los casos sancionables? El profesor Flavio Valerio dice que “[…] el sindicato interviene para que la secretaría no aplique la sanción que merece. Sólo se le cambia de escuela”. Esto lo fundamenta en el derecho de inamovilidad del que gozan los maestros de base. Continúa su argumento señalando que “[…] el sindicato ha solapado la gran mayoría de los errores que cometen los maestros. El sindicato […] intercede con el director en caso de acumular tres faltas”. El profesor Silvano concuerda al señalar que “[…] ante conducta inadecuada […] el sindicato los acomoda en otra parte; se le pone a disposición; cambio de actividad”. Se pregunta la profesora Flor: “¿Por desempeño [se despide a maestros]? No. Puedo ser la peor de las maestras […] los alumnos podrán quejarse, pero lo que se puede hacer es cambiar[me] de escuela”. La máxima sanción no llega a los docentes de base, sobre todo a aquellos que llevan “buena relación sindical”.

En esto también es diferente la experiencia en las escuelas privadas, donde no se presenta la “constipación” laboral. La profesora Agripina, quien realiza funciones directivas en un plantel de este sector, señala que “[…] la única persona con capacidad para despedir docentes [es] el director; para despedir, el desempeño es fundamental”. El maestro Octaviano, quien ha dedicado toda su vida laboral a las escuelas privadas, observa que en éstas “[…] te exigen más, esperan más de ti. Si no están satisfechos con tu trabajo, te despiden y se acabó”. El profesor Marco Antonio, también con amplia experiencia en el sector privado, señala que “[…] si un maestro no logra transmitir conocimiento en los alumnos, durará muy poco en la escuela privada”. Todo indica que las reglas de salida en este sector, con poco atractivo para los docentes, les son claras y previsibles. Es evidente por qué los maestros son despedidos o retenidos.

Resumiendo, los siguientes son rasgos atribuidos a la lógica institucional de las escuelas del sector público:

•Se cuenta con más certidumbre y protección laboral.

•El trabajo del docente es más tranquilo y relajado, administrativamente hablando.

•Las leyes y sus derechos hacen difícil aplicar cualquier sanción seria.

•Es relativamente difícil perder el empleo en este sector.

En cuanto a las escuelas del sector privado, los siguientes rasgos complementan las características de la sección previa:

•Es relativamente fácil conseguir empleo.

•Los méritos académicos son cruciales para ser contratado.

•Se tienen consecuencias buenas o malas en correspondencia con el desempeño laboral.

La siguiente sección introduce dos cambios: el universo son todos los maestros de escuelas secundarias de Sonora y les aplicamos una batería de reactivos, la cual se elaboró sobre la base de esta sección y de la previa.

VALIDACIÓN LAS LÓGICAS INSTITUCIONALES

En esta sección recorremos el último trecho de las lógicas institucionales para acercarnos, lo más posible, a las reglas en uso de cada sector. Los contenidos o atributos de las secciones previas los redujimos a una batería de reactivos. Cada uno de éstos pertenece al sector público o al privado. Con esta técnica buscamos corroborar las lógicas institucionales. Para ello les pedimos a los maestros que relacionaran cada reactivo con el sector que correspondiera. En el análisis aplicamos dos enfoques. El primero es de tipo unitario, en el que cada reactivo, por separado, es sometido a validación. Si se ratifican las lógicas en cada uno, se esperaría que los reactivos de cada sector estén asociados entre sí; es decir, se agruparían de manera natural. Para comprobar si realmente se daban estos grupos usamos el análisis de conglomerados (cluster análisis), el segundo enfoque. En todo este trayecto formateamos las lógicas institucionales con el ADI.

PROPORCIONES

La figura 17 concentra los rasgos que los informantes atribuyeron a cada sector educativo, algunos de manera textual. Los atribuidos a escuelas públicas se encuentran en la primera mitad del cuadro; los que corresponden a las escuelas privadas se ubican en la segunda parte. Las columnas de la derecha son las opciones de respuesta. Buscábamos que los informantes validaran los reactivos atribuidos a cada sector educativo. En última instancia, esperamos que la proporción de la categoría opuesta no supere a la atribuida. Tuvimos dudas de incluir la opción de respuesta aplica a ambos, ya que puede ser categoría vertedero. Al final la integramos para no forzar las respuestas. De los 140 maestros que contestaron el cuestionario, 118 laboraban en escuelas públicas, 15 en privadas y 7 en ambas. Este desbalance puede influir en el alcance del análisis de las respuestas debido a la subrepresentación. Las categorías de respuesta atribuidas a su sector se usan como referentes en el análisis de razón de proporciones para el otro sector. Así, los rasgos atribuidos a escuelas públicas siempre tendrán el valor 1 en la categoría de respuesta público; de igual forma aquéllos asignados a escuelas privadas.

Atributos de escuelas públicas. Los maestros entrevistados ratifican los rasgos atribuidos a cada sector educativo. Esta ratificación es más clara en el caso de las escuelas públicas que en el de las privadas. Así, si hay algún lugar donde se otorga certidumbre y protección laboral es en el sector público. En ningún otro reactivo hay tanto consenso (0.02). Quizá por ello la razón de proporciones es similar tratándose de preferencias laborales. La proporción de maestros que preferiría trabajar tiempo completo en escuelas privadas —en comparación con las públicas— es prácticamente nula (0.06). Las evitan. Una amplia mayoría cree que en el sector público el personal escolar tiene mucho tiempo inactivo. En otros términos, son muy pocos los que dan por válida esta afirmación en escuelas privadas (0.11). La razón del reactivo que cuestiona la vocación de maestros se mantiene casi igual a la anterior (0.13), excepto en la razón público/aplica a ambos, la cual alcanza la distancia más grande en este reactivo (0.71).

En los dos reactivos restantes, el sector público sigue acaparando las preferencias de los maestros sonorenses, a pesar de la tendencia creciente, aunque insignificante, de seleccionar la categoría sector privado. De hecho, siguen siendo muy pocos (0.22) los que creen que en el sector privado —en comparación con el público— sus leyes y derechos hacen difícil aplicar cualquier sanción seria (cese, por ejemplo); es decir, en las escuelas de este sector no hay derecho que impida aplicar sanciones definitivas. En las públicas sí existe. El reactivo en que el sector privado más se le aproxima al público es sobre la dificultad de perder el empleo. La razón de proporciones privado/público es 0.38. Aun así es muy distante. Para resumir, los rasgos atribuidos al sector público en las entrevistas se sostienen en una muestra representativa de docentes en todo Sonora. En los reactivos en que se observa mayor desacuerdo (tiempo inactivo y se dedican a cubrir horas) quizá no ayuda mucho la forma en que están redactados.

Atributos de escuelas privadas. Si tomamos el conjunto de reactivos atribuidos a los arreglos del sector privado y comparamos las proporciones entre público y privado solamente, se sostiene la ratificación. Entre maestros tiende a haber un consenso de que en el sector privado se vigila más el trabajo docente, pues la razón público/privado es de 0.12, en tanto que la correspondiente al reactivo que mide la presión administrativa escolar que se ejerce en maestros para que los alumnos obtengan el mejor aprendizaje es de 0.19. Las razones siguen siendo bajas para los tres siguientes reactivos: opinión de padres de familia, es más fácil conseguir empleo y los méritos académicos son cruciales para contratar maestros (0.37, 0.40 y 0.41, respectivamente). Más docentes creen que estos rasgos describen al sector público, pero no con la suficiente fuerza para reemplazar al privado. La razón crece más en los últimos dos reactivos: consecuencias por desempeño (0.74) y evaluación general de cada sector —enviaría a mis hijos por esmero de sus maestros— (0.90). Todo indica que los profesores de escuelas públicas no confían en el esmero de sus colegas.

La misma tendencia se observa al comparar las categorías ambos y privado, si bien las razones se presentan más dilatadas en la mayoría de los reactivos. Esto quiere decir que más maestros consideran que estos rasgos no son exclusivos de ningún sector educativo en particular sino de ambos. Especial atención merecen los reactivos la opinión de los padres de familia… y se tienen consecuencias…”, cuyas razones son mayores que 1 (1.09 y 2.26, respectivamente) a favor de ambos, lo cual quiere decir que más maestros atribuyen este rasgo a ambos sectores y no al privado exclusivamente. Aun así, la balanza se inclina al sector privado. En suma, los rasgos atribuidos a éste en las entrevistas se sostienen en una muestra representativa de maestros en todo Sonora. Aquí también tendría que revisarse con más detenimiento la forma en que están redactados los reactivos.

Enseguida veremos si estos reactivos se agrupan por sector educativo.

ANÁLISIS DE CONGLOMERADOS

El análisis de conglomerados permite abordar tres tipos de preguntas: descripción de taxonomías, simplificación de datos e identificación de relaciones (Hair et al., 2010). En esta subsección vemos si se forman relaciones entre los reactivos de la figura 17. En otras palabras, queremos comprobar si los reactivos atribuidos a cada sector en las entrevistas forman agrupamientos. Por lo tanto, el número de éstos que esperamos encontrar son dos, de acuerdo con los rasgos atribuidos a cada sector (público privado). Si en la subsección anterior ratificamos los reactivos por separado, en ésta los validamos de manera agrupada y transversal. Dado que nuestras variables son cualitativas (recuentos para el SPSS), se nos indica que sólo podemos utilizar el análisis de conglomerados jerárquicos (Pérez, 2004). El método de conglomeración que usamos es el de Ward, con el cual los conglomerados se enlazan si la varianza es mínima y cuando hay homogeneidad interna (Verma, 2013).

En la figura 18 se observa la formación de dos conglomerados. El primero se compone por los seis reactivos que los informantes clave atribuyeron a los arreglos de escuelas privadas; el segundo, por los atribuidos a los arreglos de planteles públicos. Atendiendo al criterio de heterogeneidad externa, los conglomerados que se forman se distinguen entre sí. La distancia es razonable. Este resultado es obvio, pues así fue dispuesto desde el origen por la información que nos dieron los informantes clave. Los únicos reactivos que tienden a desestabilizar la formación de los dos conglomerados ―aunque no lo suficiente para seguir hablando de distancia o disimilitud― son los que tienen que ver, en las escuelas privadas, con la facilidad para ingresar (fácil) y los méritos académicos para ser contratados (méritos); y en las escuelas del sector público, la dificultad de perder el empleo (difícil). Estos atributos tienden a reducir la distancia entre los conglomerados y representan la frontera de los arreglos.

El resto de los reactivos representan el núcleo de las lógicas institucionales de los arreglos, lo que los distingue. La homogeneidad interna está más marcada en el caso de rasgos atribuidos al sector privado. Así, la disimilitud es mínima en enunciados que tienen que ver con la vigilancia (vigilado), presión administrativa (mypresn), opinión de los padres de familia (opinión) y las consecuencias por desempeño (consecuencias). Llamémosle a ésta la lógica consecuencial. En cuanto a las escuelas públicas, la nitidez en la homogeneidad interna tiende a diluirse, aunque no de manera significativa. Se agrupan los rasgos relacionados con la certidumbre y protección laboral (certidumbre), el tiempo inactivo (inactivo) y la tranquilidad y el relajamiento del trabajo docente (tranquilo). Le siguen atributos que tienen que ver con el cuestionamiento a la vocación docente (vocadudo) y la imposibilidad de aplicar sanciones (sanción). Usando términos de los informantes, ésta es la lógica del no pasa nada. Hay, pues, coincidencia entre lo dicho por los informantes clave y los maestros.

Atendiendo indicaciones de la autora del ADI (Ostrom, 2005), abrimos un frente de análisis empírico en este capítulo (el previo sería el frente normativo). Aquí nos avocamos a confirmar las reglas en uso del sector público y, por añadidura, del privado. Para ello partimos de los señalamientos de Torres Bodet, quien había hecho un esbozo, si bien rudimentario, de los arreglos institucionales de las escuelas públicas. Para identificar y confirmar las reglas en uso nos apoyamos en las lógicas institucionales, un concepto que, al envolver las reglas, nos facilitaría asirlas. Armados con el bagaje teórico-conceptual del ADI empezamos a entrevistar a informantes clave. Emergieron prácticas, supuestos, valores, creencias y reglas distintivas de cada sector educativo. O si se quiere, formas organizacionales que otorgan significado a la práctica y conducta docentes, reproduciéndolas. Al estimular la identificación de la lógica institucional de las escuelas del sector público surgió, a la sombra, la lógica institucional de los planteles privados.

Por lo tanto, la figura 18 sintetiza las lógicas de cada sector educativo. Los temores de Torres Bodet de que la inamovilidad laboral induciría relajamiento en el desempeño docente hacen eco en nuestro análisis. La seguridad laboral, que se asocia a las leyes y a los derechos, configura situaciones de certidumbre en las que las posibilidades de aplicar sanciones, como el cese, se reducen considerablemente. El trabajo en estas situaciones se ve como tranquilo y relajado. Se cree que los maestros y demás BP tienen mucho tiempo inactivo. Una imagen opuesta surge en las escuelas del sector privado. Aquí las arenas de acción aparecen angostas. El constreñimiento que le caracteriza proviene desde el entorno institucional de las escuelas (por ejemplo, padres de familia). De ahí que haya mayor vigilancia y presión sobre los maestros, a quienes su desempeño les acarrea consecuencias. Los arreglos institucionales aparecen, por lo tanto, diametralmente opuestos en relación con el trato a los maestros.

Habría que ver si estas arenas así configuradas se traducen en una conducta de relajamiento laboral. Esto lo vemos en el siguiente capítulo.

37 Emilio Durkheim (1858-1917), sociólogo francés, ofrecía una definición funcionalista de la educación: “[…] la acción ejercida por las generaciones adultas sobre las que no están todavía maduras para la vida social; tiene como objetivo suscitar y desarrollar en el niño cierto número de estados físicos, intelectuales y morales que requieren en él tanto la sociedad política en su conjunto como el ambiente particular al que está destinado de manera específica” (cursivas del autor).

CAPÍTULO VII. EFECTOS DE LAS ARENAS ESCOLARES EN EL ESFUERZO DOCENTE

Le voy a decir una cosa que suena mal, pero es la

verdad: con cada [director] que llega […] pues se le cobra

el derecho de piso, ¿no? […] es para calar hasta dónde

llegan, pero a veces la raza es canija y se manda […] y yo

me incluyo también [risas].

Maestro de quinto grado (Gómez, 2010)

Este capítulo trata sobre la segunda mitad del ADI, es decir, sobre los componentes incentivos percibidos, patrones de interacción y productos. Averiguaremos si las lógicas institucionales surten efecto en los maestros, lo cual se hará en dos niveles. En la primera sección recuperamos la percepción de los docentes sobre la seguridad laboral. Cada lógica institucional conduciría a que ellos tengan una percepción distinta, dependiendo de su contrato laboral. Esta estrategia nos permitiría caracterizar su situación en términos de riesgo moral. En las dos últimas secciones analizamos el desempeño percibido de los docentes. En esta fase nos ponemos “detrás” de los maestros para observar su desempeño. En realidad son los directores quienes hacen esa observación por nosotros. En la segunda sección analizamos las respuestas a una pregunta abierta en la que nos comentan su apreciación del vínculo contrato laboral-esfuerzo. En la tercera examinamos las evaluaciones del esfuerzo de los maestros con base en tres criterios básicos.

PERCEPCIÓN DE INSEGURIDAD LABORAL

Para medir el riesgo moral se incluyó en el cuestionario para docentes una batería de reactivos de tipo Likert, cuyas respuestas nominales eran de acuerdo, neutral y desacuerdo (véanse anexos). Al final usamos únicamente los dos siguientes reactivos, los cuales, a nuestro juicio, son suficientes para medir el riesgo moral en los docentes:

•A veces siento que puedo perder el trabajo o que no se me renueve el contrato.

•Ser despedido por el director o alguien más dentro de esta escuela es una posibilidad real.

El primer reactivo va dirigido a examinar la incertidumbre de los maestros informantes. Con esta variable dependiente atendemos directamente las hipótesis derivadas de las aserciones de Torres Bodet sobre la inamovilidad laboral y sus efectos en la conducta y desempeño de los docentes. Si el informante selecciona la categoría de acuerdo estará reconociendo que se encuentra en una situación de incertidumbre laboral. En cambio, si se inclina por desacuerdo, reconoce una situación de certidumbre laboral en la que no hay nada ni nadie que pueda inferir en ésta. Sobre este reactivo sugerimos las siguientes situaciones hipotéticas:

H_0. No habrá diferencia en las respuestas entre los grupos de maestros diferenciados por contrato laboral (interino, definitivo y sector privado).

Ha^1. Es más probable que docentes con empleo temporal (interino en escuelas públicas y profesores del sector privado) estén de acuerdo con dicho reactivo que docentes con contrato definitivo. La incertidumbre (o inseguridad laboral percibida) está generalizada en maestros con empleo temporal. Sus efectos los vemos en las dos siguientes secciones.

Con el segundo reactivo se pretende examinar la organización escolar tal como le llega a los maestros. Nos referimos al espacio organizacional en que éstos interactúan, el cual se configura por el diseño y las reglas institucionales. En particular, hay que tener presente que éstos, parámetros o bases duras, imponen restricciones y otorgan oportunidades a los actores escolares, en este caso al principal más cercano a los maestros: el director del plantel. Si el informante está de acuerdo se estará reconociendo que el director tiene poder o facultad para cesarlo (la máxima sanción). En cambio, si la respuesta fuera desacuerdo, el docente estaría afirmando que el principal no puede despedirlo; sería una situación de riesgo moral. Sobre este reactivo sugerimos las siguientes situaciones hipotéticas:

H_0. No habrá diferencia en las respuestas entre los grupos de maestros diferenciados por contrato laboral (interino, definitivo y sector privado).

Ha^1. Es más probable que docentes con empleo temporal (interino en escuelas públicas y profesores del sector privado) estén de acuerdo con dicho reactivo que maestros con contrato definitivo. La incertidumbre (o inseguridad laboral percibida) está generalizada en aquéllos con empleo temporal. Sus efectos los veremos en las dos siguientes secciones.

Datos. Los datos estadísticos descriptivos de la figura 19 muestran porcentajes de cada respuesta por categoría laboral a la que pertenecen los docentes, organizadas por reactivo. Veamos primero el que corresponde a “A veces siento…”. En cuanto a los maestros interinos, 40% están de acuerdo con dicho reactivo frente a 26.7% que no lo están. Los porcentajes se invierten en el caso de los maestros de escuelas privadas, lo que nos indica que la incertidumbre laboral no cunde en éstos, pues son más los que están en desacuerdo (40%) con el reactivo de la incertidumbre. En cuanto a los docentes de base o con contrato definitivo en las escuelas públicas, sólo 10.9% mencionó estar de acuerdo con la afirmación del reactivo. En cambio, 75.5% respondió que está en desacuerdo, lo cual nos indica que aquí sí cunde la certidumbre laboral. En pocas palabras, si hay un grupo donde se concentra la incertidumbre es en maestros con contrato interino; si hay un grupo donde predomina la certidumbre es en profesores de base.

En el reactivo “Ser despedido por el director…” se presenta la misma tendencia en los datos, siendo los maestros del sector privado la excepción. Éstos están de acuerdo en 60% con dicha afirmación. En las escuelas de este sector los maestros le reconocen al director la capacidad para aplicar sanciones, incluyendo el cese; también los interinos en escuelas públicas, si bien en un porcentaje menor (40%). Cabe mencionar que sólo un escaso 6.7% de los profesores de escuelas privadas se reserva dudas (neutral) sobre la validez del reactivo. En cuanto a maestros con contrato definitivo en las escuelas públicas, sólo 11.8% reconoció esa facultad punitiva a su director. En cambio, 76.4% afirmó que está en desacuerdo, lo cual nos indica que, según ellos, los directores no pueden aplicar esta sanción. Resumidamente, si hay un grupo que reconoce facultad punitiva al director es el de los maestros de escuelas privadas; si hay un grupo que no la reconoce es el de aquellos que tienen base. Estas variaciones —resultados esperados y no esperados— son consideradas en el análisis econométrico.

Modelo econométrico. Usamos regresión logística para respuestas multinominales con el fin de estimar la relación entre contrato laboral (arreglo institucional) y riesgo moral. Asumimos que la variable contrato laboral explicaría el riesgo moral en las dos dimensiones representadas por cada reactivo. El modelo específico es el siguiente:

donde y es una de las dos variables-reactivos multicategóricos (“A veces siento…” y “Ser despedido por el director…”) con categorías (de acuerdo, neutral y desacuerdo), y la variable explicativa x: tipo de contrato laboral (interinato, sector privado y definitivo). El denominador c representa la categoría de referencia o de línea base, mientras que j representa la categoría resultado (de acuerdo, etcétera).

Resultados. Analizamos primero el reactivo de la variable de la incertidumbre laboral “A veces siento…”. Es indiscutible: es mucho más probable que maestros que no gozan de contrato definitivo, en comparación con los que sí lo tienen, a veces sientan que puedan perder el trabajo (en promedio, siete veces más); pero, en ocasiones, los promedios esconden más de lo que revelan. Veamos primero el caso de maestros interinos, el grupo más afectado por la incertidumbre laboral. Como se observa en la figura 20, para ellos las probabilidades estimadas de tener como respuesta neutral en lugar de desacuerdo son e1.934 = 6.917 veces más que las probabilidades de docentes con contrato definitivo, lo que resulta significativo a un nivel de confianza p ≤ 0.05. Este efecto resulta alto, pero es mayor cuando consideramos la respuesta de acuerdo, cuyas probabilidades estimadas de presentarse en lugar de desacuerdo son e2.339 = 10.375, significativas a un nivel de confianza p ≤ 0.001.

Los maestros de escuelas privadas obtienen el mismo coeficiente de probabilidades en ambas respuestas, significativo a un nivel de confianza p ≤ 0.05. ¿Cómo interpretar que las probabilidades estén más generalizadas en maestros interinos? Los docentes de las escuelas privadas pasan por un proceso de validación o prueba desde que son contratados; sus perfiles y méritos les permitieron ingresar y permanecer; no esperan sorpresas; no tienen que negociar su ingreso, permanencia o salida. La incertidumbre laboral, en todo caso, tiende a ser moderada. Lo contrario puede decirse de maestros interinos, pues su ingreso, permanencia y salida son resultado más de una negociación o contingencia que de un proceso de validación similar al de los maestros de escuelas privadas. No son sus méritos —los tengan o no— ni su perfil los que los mantienen dentro de la organización. De ahí que las probabilidades de estar de acuerdo con “A veces siento…” sean muy elevadas en comparación con las de los demás grupos, sobre todo el de maestros basificados. Esto lo ampliamos en la segunda sección.

En cuanto al reactivo “Ser despedido por el director…”, los maestros con contratos no definitivos se distancian de sus colegas con empleo de base. Como se observa en la figura 20, es mucho más probable que los primeros, en comparación con los segundos, reconozcan al director la facultad de despedirlos (en promedio, diez veces más). Veamos el caso de los maestros interinos primero. Ya sea que consideremos las categorías neutral o de acuerdo, los maestros interinos sienten que el director o alguien más dentro del plantel puede influir para despedirlos. Las probabilidades estimadas de tener como respuesta neutral en lugar de desacuerdo son e2.089 = 8.077 veces más que las de docentes con contrato de base, proporción significativa a un nivel de confianza p ≤ 0.05. También se observa que las probabilidades estimadas de que se conteste de acuerdo en lugar de desacuerdo son e2.271 = 9.692 veces que las probabilidades de maestros con contrato definitivo, coeficiente significativo a un nivel de confianza de p ≤ 0.001.

Estas tendencias adquieren mayor nitidez con los maestros de escuelas privadas, cuyas probabilidades estimadas de tener como respuesta neutral en lugar de desacuerdo son e0.256 = 1.292 veces que las de docentes con contrato definitivo; sin embargo, estas diferencias no son significativas (p = 0.821). Cuando analizamos la categoría de acuerdo, esta ambigüedad desaparece. Para docentes de escuelas privadas, las probabilidades estimadas de tener como respuesta de acuerdo en lugar de desacuerdo son e2.454 = 11.631 veces mayores que las probabilidades de docentes con contrato definitivo, lo que resulta significativo a un nivel de confianza p ≤ 0.001. Aquí deben señalarse dos precisiones. La primera es la distancia registrada —la más amplia— entre ambas categorías de contratos laborales, cuya magnitud puede atribuirse a que en escuelas privadas los directores tienen una facultad indisputada para despedir. No es extraño, entonces, que los maestros sientan ese poder. La segunda observación tiene que ver con la diferencia en Exp(B) entre neutral y de acuerdo. ¡Las sanciones o ceses no se negocian en las escuelas privadas!

En suma, los datos de la figura 19 insinúan que para los maestros de base la incertidumbre no está tan difundida como para los que se acogen a otros contratos laborales. Tampoco veían real la probabilidad de ser despedidos por el director o alguien más en el plantel. Un resultado no esperado es la percepción de una relativa certidumbre laboral por parte de los docentes de escuelas privadas. Con el análisis econométrico se confirmaron esas tendencias en términos de probabilidades (odds ratios). Los coeficientes se alejan mucho de 1, valor que indica que las probabilidades son las mismas para los grupos siendo comparados (H_0). Las probabilidades para los maestros interinos, en comparación con sus colegas basificados de las escuelas públicas, son muy altas tratándose de incertidumbre y vulnerabilidad en cuestión laboral. Si bien les siguen los profesores de escuelas privadas, la incertidumbre en éstos es menos alta. En resumen, para los interinos, la vulnerabilidad laboral es la más alta de todos los grupos comparados.

En esta sección hemos colocado a los maestros frente al diseño de las organizaciones donde laboran. Enseguida nos pondremos “detrás” de los docentes para comprobar si la percepción de incertidumbre e invulnerabilidad se traduce en algún patrón de interacción o conducta.

METAMORFOSIS CONDUCTUAL

Primero el enamoramiento y los compromisos,

después sacamos las uñas.

Subdirector de escuela pública

En la sección previa examinamos la percepción de riesgo moral analizando la incertidumbre laboral de los maestros según su contrato de trabajo. En esta sección conectamos esa percepción con el esfuerzo desplegado por los docentes, pues se ha señalado (Arnott & Stiglitz, 1991, p. 180) que “[…] el riesgo moral ocasiona que individuos plenamente asegurados desplieguen poco esfuerzo”. Para realizar esto nos apoyamos en las respuestas a las siguientes preguntas incluidas en los cuestionarios dirigidos a directivos escolares y a docentes: “¿Usted cree que contar con plaza o contrato definitivo hace que un docente haga mejor o peor su trabajo?”; “La seguridad laboral, ¿será motivo para bajar el ritmo de trabajo?”. En términos del ADI, con estas interrogantes examinamos el vínculo de los componentes interacción y producto. Las respuestas que nos dieron los informantes fueron clasificadas en categorías conforme fueron emergiendo. En la primera parte discutiremos las que nos aportaron los maestros; en la segunda analizamos las obtenidas de los directores.

SEGÚN LOS AGENTES

En casi la mitad de las respuestas que dieron los maestros adoptan una postura normativa. A primera vista ignoraron la variable dependiente contenida en las preguntas (contrato laboral). En su lugar ofrecieron una explicación ainstitucional. Lo que explica, según ellos, la variable resultado son ciertos atributos personales y profesionales. Éstos, más que el contrato laboral, definen si los maestros harán mejor o peor su trabajo. Este posicionamiento es problemático si tomamos en cuenta la forma en que se ingresa en el sistema educativo público. En el capítulo previo recuperamos las condiciones de entrada que los maestros señalaron acerca de la lógica institucional del sector público. En particular mostramos que al acceder a través de palancas se sacrifica vocación y formación profesionales, pues éstas son circunstanciales cuando ingresar es un fin en sí mismo. Esa forma de reclutamiento no garantiza incorporar maestros con atributos profesionales referidos, los cuales vemos enseguida.

Ética profesional. Aproximadamente una séptima parte de las respuestas que dieron los maestros forman esta categoría. Las dos siguientes son respuestas típicas: “[…] el que es maestro de profesión siempre hará lo mejor en su trabajo, independientemente de que sean de base o interinos”; “[…] considero que la decisión de cada quién de echarle ganas al trabajo depende de cada quién; es cuestión de ética; cada quién decide lo que debe hacer”. Vienen al caso los señalamientos del profesor Silvano en el sentido de que “[…] los maestros que entraron como secretarias, conserjes, etcétera, no tienen el apostolado para ser docente”; de que sólo van “[…] a cobrar porque no tienen la formación docente”. En el cuestionario para maestros preguntamos el puesto en que se ingresó (véanse anexos): sólo 74.3% entraron directamente como maestros. No hay garantía, además, que estos últimos hayan escogido la docencia como profesión. Es conocido que muchos optan por la carrera por coyuntura (por ejemplo, “mamá es maestra y hay oportunidad de entrar”; el caso de la maestra Flor lo ilustra).

Responsabilidad. Una proporción menor de maestros —aunque significativa— confía en que hacer mejor o peor el trabajo depende de la responsabilidad de cada maestro, independientemente de su contrato laboral. Así, un profesor dice: “[…] todo depende de la responsabilidad de cada docente”; otro señala: “[…] considero que es más el compromiso y responsabilidad de hacer bien el trabajo que el tipo de contrato que tiene”. Una más comenta que el maestro “[…] debe hacer mejor su trabajo porque contrae una responsabilidad ante la sociedad”. Ya sea porque forma parte del reportorio de su ser, como lo establece la primera respuesta, o se contrae al momento de firmar el contrato, como lo establecen las dos últimas respuestas, todo depende de este atributo para definir el nivel de esfuerzo de los maestros. Otros simplemente afirman que “[…] en ocasiones depende del maestro o de la persona”. En estas respuestas, como en las relacionadas con la ética profesional, da la impresión de que poco o nada se puede hacer si los maestros no poseen estos atributos.

Vocación. Lo mismo puede decirse de la vocación, una categoría de la misma dimensión que la categoría responsabilidad. Una postura típica es la siguiente: “Yo creo que no [baja el ritmo de trabajo cuando se tiene seguridad laboral], porque para ser maestro se necesita tener vocación y estar actualizándote constantemente porque todo evoluciona”. O: “[…] el maestro que tiene vocación no necesita estar en un contrato definitivo, o en escuela pública; donde se encuentre lo va a hacer de manera excelente”. Asumir que los docentes tienen vocación al momento de ingresar es, por lo menos, problemático; candidez gravosa muchas veces. Pensemos en el caso del profesor Marco Antonio (sección “Lógicas formateadas por el ADI”), quien confiesa que “[…] yo no elegí ser maestro por vocación sino por necesidad”. Sólo por el hecho circunstancial de que su hermano “[…] estaba bien posicionado en el sindicato” entró en el sistema educativo como conserje.

Algunos maestros dejan la anterior postura normativa y arremeten contra los Marco Antonios. “Yo pienso que hoy en día faltan maestros comprometidos, con vocación, que se entreguen a su trabajo con responsabilidad, ya que esta profesión es muy difícil en estos tiempos que no contamos con el apoyo de los padres de familia”. Otro docente opina algo similar: “[…] yo pienso que hasta cierto punto es lógico un poco [que baje el ritmo de trabajo cuando se es de base], pero los docentes con vocación, comprometidos, no tienen ningún problema. El problema surge cuando ponen intereses sobre la actitud y vocación de enseñar. Hay variedad; sé de pocos casos que son realmente por vocación y amor al arte”. A decir de estos dos entrevistados, los maestros por vocación son pocos. La mayoría lo son por intereses y éstos sí tienen problemas para esforzarse. A éstos sí les afecta que tengan seguridad laboral.

Conciencia y buen docente. Hubo otras categorías emergentes muy similares en orientación a las anteriores. Algunos maestros apelan a la conciencia. Se dice, por ejemplo, que “[…] el maestro que tiene conciencia de su deber educativo, independientemente de su plaza, se esmera y se prepara mejor”. Hubo otros que apelaban a ser buen maestro: “[…] el docente, cuando es bueno, sea la plaza definitiva o interinato, hace un excelente trabajo”; o que “[…] un buen docente hace su trabajo como debe ser, tenga o no plaza”. Por último, dentro de esta macrocategoría ainstitucional algunos profesores enfatizaban que, simple y llanamente “depende de cada maestro” esforzarse o no. Esta postura nos recuerda la naturaleza de los burócratas de piso de Lipsky (2010), según la cual estos a estos atributos, ensanchando su esfera de discreción y autonomía profesional vis a vis sus supervisores. El caso es que, como señalamos más arriba, el sistema educativo no cuenta con mecanismos para asegurar estos atributos.

No, siempre y cuando… Las categorías previas dejan ver una postura normativa y hasta cierto punto están cargadas de ambigüedad. Casi una séptima parte de los maestros respondieron con más claridad señalando que la inseguridad laboral no afectaba su ritmo de trabajo en absoluto; sin embargo, éste no iba acompañado, por lo general, con una categoría de las previamente analizadas. Por ejemplo: “[…] no, el compromiso que tenemos como formadores es muy grande y el reto cada vez más difícil; hay que luchar con varios enemigos externos: vicios, maltrato físico, desintegración”. Otro maestro responde: “Claro que no. La docencia es por vocación, pero sí se requiere más remuneración para poder estar solvente para las investigaciones”. Para esos docentes, estos atributos son incompatibles con el relajamiento laboral o reducción del rendimiento, y su presencia es antídoto para no claudicar en el esfuerzo. Hasta aquí la negación ainstitucional normativa. Le sigue la afirmación ainstitucional normativa.

Como trabajador sí, como persona no. Pero, ¿qué pasa cuando los atributos ainstitucionales no están presentes? Algunos maestros señalan que “[…] no siempre sucede así [que disminuya el ritmo de trabajo]” o que “una parte sí” o “aunque hay de todo”. Un maestro dice que “[…] la plaza asegura un sueldo. El desempeño del docente radica en el amor a la profesión; sólo los docentes que han llegado por asegurar un sueldo realizan su labor de forma ineficiente”. Amor a la profesión = labor eficiente; maestros casuales = ineficiencia docente. Las siguientes posturas dan un giro a este argumento: “Depende de cada individuo como persona y no como un trabajador más. La persona puede ser de muchas maneras […]”; “[…] no, pero depende de quien esté dirigiendo el plantel en ese momento; sí, de acuerdo a las ganas que le tenga a su trabajo”. Entonces, si el maestro se rige por su humanidad, hay esperanzas; si se conduce por la lógica laboral, no tanto. Además, si no hay nadie en el plantel que frene al oportunismo, éste florecerá.

Sí, positiva y negativamente. Un poco menos de una quinta parte no titubea en sus respuestas: casi la mitad afirma que la seguridad laboral afecta negativamente el desempeño docente, y un poco más de la mitad señala que afecta positivamente, sin condiciones (por ejemplo, ética profesional, vocación, etcétera). De los segundos, casi todos coincidieron en señalar que tener base los motiva a hacer mejor su trabajo. Por ejemplo: “[…] sí influye, motiva para realizar mejor el trabajo […]”. Debido a que las respuestas fueron homogéneas no ahondaremos mucho en la exposición. De los que dicen que afecta negativamente, hay dos desempeños: el de los interinos y el de los basificados. Cuando se es interino: “[…] se trata de esforzar en realizar buen trabajo para lograrlo”; “[…] el docente se esmera más en el trabajo que cuando se siente seguro”; y es que “[…] se le exige como si trabajara en el sector privado y uno lo hace por temor a que no se renueve el contrato”, etcétera.

Una vez que se adquiere la base, se efectúa en los maestros una metamorfosis conductual. Lo dicen los mismos docentes. Al adquirir seguridad laboral: “[…] algunas personas bajan el ritmo de trabajo”; “[…] desempeñan su labor educativa sólo por cubrir un horario y un programa”; […] “hace que su desempeño docente sea bajo”; “no se esfuerza mucho; al fin ya se consiguió”; “[…] baja el ritmo y no se preocupan más por mejorar y renovar sus técnicas de enseñanza, pero no sucede en todos los casos”, etcétera. Algunos van más allá de la seguridad laboral e incorporan su modelo al SNTE. Dicen: “[…] su rendimiento es menor, aunado también a la protección del SNTE”; “[…] con la asignación de las plazas el docente tiende a buscar la protección y exigir sus derechos apoyado por los sindicatos”. En suma, “[…] las plazas definitivas fomentan el desinterés”, al menos que haya vocación, pues cuando se tiene, algunos “[…] se esfuerzan al máximo por un mejor rendimiento docente”.

Institucionalidad. Los maestros dieron otras respuestas aglomeradas alrededor de esta categoría. Así, “[…] no es la seguridad del empleo: son las malas estrategias de organización y administración de la SEC cobijadas obviamente por el SNTE”. Y es que “[…] en algunos casos […] pasa por falta de una supervisión seria y de calidad”. Otro resume lo anterior diciendo que “[…] el sistema educativo no cumple con las expectativas del perfil de egreso; no existe una exigencia real de resultados; cumple con tu horario y listo”. Pudiéramos decir que el rol constrictivo que asigna North (1993) —y el institucionalismo en general— a las instituciones está lejos de cumplirse. Hay precariedad institucional (Ezpeleta & Weiss, 1994). Estas observaciones se dan a la par con otras que señalan que “[…] los que consiguen plaza son los parientes de la SEC-sindicato, sin tener preparación adecuada […]”; son “[…] personas que piensan […] que son intocables”; que la “apatía” que existe “[…] es porque están protegidos por superiores […]”. En otras respuestas, los maestros “agarraron monte”.

SEGÚN LOS PRINCIPALES

La versión de los directores de planteles públicos reproduce gran parte de las categorías que emergieron en la narrativa docente analizada en la subsección previa. En general, los principales adoptan una postura más próxima a nuestras hipótesis. A la pregunta “¿Usted cree que contar con plaza […] hace que un docente haga mejor o peor su trabajo?”, tienden a seleccionar como respuesta la última opción; a la pregunta “La seguridad laboral, ¿será motivo para bajar el ritmo de trabajo?”, propenden a dar una respuesta afirmativa. Por lo tanto, las categorías que niegan los efectos de la plaza base se reducen considerablemente en la versión de los directores en comparación con la de los maestros (de 65 a 28%). En cambio, las categorías que afirman los efectos se incrementan (de 30 a 60%) de manera proporcional. A su vez, las que denotan ambigüedad tienden a desvanecerse. Veamos los detalles.

En cuanto a los atributos ainstitucionales (ética profesional, responsabilidad, vocación, etcétera) que fueron señalados por maestros, los directores no les imputan poderes explicativos, al menos no tanto (33%) como los maestros (70%). Algunos directores ofrecen otras explicaciones, aunque no siempre de manera clara, que influyen en que “[…] un docente haga mejor o peor su trabajo”. Por ejemplo: “[…] no, ya que cada docente actúa de manera diferente sin importar su nombramiento”; o “[…] no, no es causa determinante”. Y un ejemplo de cantinfleo: “[…] no creo que sea un factor definitivo, pero sí influye en ello. En ambos casos encontramos a los maestros comprometidos con su labor, con gran ética profesional, pero, de igual manera tenemos en ambos casos los que no cumplen”. Una interpretación posible es que, para estos directores, la influencia del contrato definitivo es, si acaso, moderada. Aun así, los que creen que la base o contrato definitivo no influye en el relajamiento laboral son pocos en comparación con los que sí reconocen esta influencia.

Sí. Aproximadamente 60% de los directores de planteles públicos le reconocen poder predictivo a la inamovilidad laboral. La versión predominante es que los efectos no son positivos. De los que dicen que afecta negativamente, también aquí se registran dos desempeños: el de interinos y el de basificados. Sobre los primeros se afirma: “[…] algunos le ponen más ganas cuando son interinos”; “[…] se esmera más por hacer mejor su trabajo y así quedar bien para su próximo contrato”; “[…] por experiencia de 38 años de servicio y 19 como directivo, los maestros interinos casi nunca faltan ni llegan tarde”; “[…] buscan hacer mejor su trabajo”; “[…] desempeña una labor más comprometida y eficiente”, etcétera. Aunque hay críticas negativas asociadas a la temporalidad de su empleo: “[…] se esfuerza por realizar un trabajo de calidad, pero la experiencia en la impartición del proceso de enseñanza es fundamental”. Además: “[…] he observado poco compromiso en el logro de objetivos de aprendizaje o formación de los alumnos, más aún cuando tienen que cubrir corto tiempo al docente de base”.

Pero los directores también detectan metamorfosis conductual cuando los maestros adquieren la base. Para empezar, un director señala que “[…] en algunos casos, el profesor cambia de actitud hacia el trabajo cuando ya su plaza es definitiva”. Un subdirector hace una analogía platónica: “[…] primero el enamoramiento y los compromisos [antes de tener la base], después sacamos las uñas”. Esto se ve reflejado, dice otro, en la motivación: “[…] ya que les dan su base se hacen irresponsables”. Se cuestiona su compromiso y eficiencia. Se sugiere que la experiencia del profesor de base va acompañada, en ocasiones, de irresponsabilidad “en el cumplimiento del trabajo”. El hecho de que “[…] se sienta ‘seguro de su trabajo’ […] descuida los resultados que queremos que obtenga”. De manera concreta, “[…] dejamos de hacer muchas cosas, principalmente en cuanto a la actualización y planeación: se presentan planeaciones sin considerar enfoques y propósitos, se simula y no se le da el seguimiento debido por parte del maestro y los directivos no atienden esto como debe ser”.

¿Qué hacen los directores frente a tales conductas? Una directora condesciende: “[…] es muy difícil concientizar a los de base”. En este contexto debe tomarse la postura repetida más arriba cuando los informantes dicen que “[…] un docente de plaza definitiva, dependiendo de su responsabilidad, realiza su labor educativa”. Si es difícil concientizar a los de base, no queda más remedio que apelar a los atributos ainstitucionales. Un informante que desempeña funciones directivas en una escuela pública y en una privada comenta que “[…] si el profesor llega a una institución donde se exige trabajo y resultados, esta persona se adapta a las necesidades y logra buenos resultados independientemente de la forma de contrato”.[38] En cambio, un director de una escuela pública del Valle del Yaqui señala que “[…] la acción paternalista del SNTE, que en lugar de proteger a los que trabajan, protege a los flojos […]. Esto ocasiona desgano y fomenta una tendencia a lo negativo en los no flojos o en los que aún no decae el interés. Por consecuencia, una mala calidad en el proceso educativo” (cursivas del autor).

En la siguiente sección le ponemos nombre y apellidos a las preguntas analizadas en esta sección.

EVALUACIÓN DEL ESFUERZO DOCENTE

En esta sección les pedimos a directores de escuelas secundarias públicas y privadas que evalúen el esfuerzo desplegado de los maestros de matemáticas y español. Escogimos estas asignaturas por su centralidad en el currículo escolar. En términos del ADI, nos encontramos en el componente producto (output), que agregamos al ADI, pues lo consideramos incompleto para nuestras necesidades. Recordemos que para Torres Bodet el producto era el esfuerzo de los maestros, el cual se derivaba de la institución inamovilidad laboral. Con la TAP pudimos interpretar esto como creación de situaciones de riesgo moral, el cual podía derivar, por lo tanto, en problemas como el relajamiento moral (shirking). En la sección previa preguntamos a maestros y directores si la inamovilidad laboral influía en el esfuerzo de los maestros de escuelas públicas, desde luego. En esta sección les pedimos a los directores que evalúen el esfuerzo docente con base en los siguientes criterios:

•Disponibilidad para trabajar.

•Uso productivo del tiempo.

Datos. En la figura 21 se resumen datos estadísticos descriptivos obtenidos por cada variable. La diferencia en las medias no es tan grande, aunque se ve una tendencia clara: en ambos reactivos los maestros de escuelas privadas obtuvieron el promedio más alto (9.5 en disponibilidad para trabajar y 9.5 en uso del tiempo), seguidos por los interinos (9.2 y 9, respectivamente) y, al último, los maestros de base (8.9 y 8.9, respectivamente). En cambio, la desviación típica presenta una imagen más compleja. En el reactivo disponibilidad…, los maestros con definitividad tienen una desviación típica de 1.256; los interinos, 0.941, y los de escuelas privadas, 0.743. En el reactivo “uso…”, los datos estadísticos son más distantes entre sí: 1.525, 1 y 0.516, respectivamente; es decir, los puntajes están más dispersos en docentes definitivos que en interinos, y en éstos más que en particulares. En términos prácticos, esto significa que el grupo de los docentes con contrato definitivo no sólo obtiene la media de calificaciones más baja, sino que, además, concentra a maestros que tienden a ser mal y bien calificados.

Hay razones para dudar que la media, o cualquier otra medida de tendencia central, sea el valor típico de las observaciones de las muestras, las cuales son pequeñas para el grupo de interinos (15) y el de maestros de escuelas privadas (15). Además hay asimetría significativa en tres de las muestras. Cuando la razón de asimetría (ignorando el signo) en relación con su error típico de asimetría es mayor que 2 se sugiere que la asimetría está presente en la población de la cual se obtuvo la muestra y que ésta no ocurrió por accidente (Myers & Well, 2003). Así, el sesgo es significativo para maestros de base en ambos reactivos (en disponibilidad… 6.33, y en uso… 9.15) y para maestros de escuelas privadas sólo en el reactivo disponibilidad… (2.30). Además, como se observa en las figuras 9 y 10, los interinos tienen valores atípicos en ambos reactivos. Por el tamaño de la muestra, se sugiere prudencia al sacar conclusiones.

A pesar de ello, se aplicó la prueba Kruskal-Wallis para determinar si las distribuciones de puntajes otorgados a los grupos de maestros eran diferentes entre sí. Esta prueba no paramétrica puede usarse para comprobar si tres o más muestras independientes fueron seleccionadas de poblaciones con la misma distribución (Larson & Farber, 2012) y no sólo se refiere a distribuciones de poblaciones, sino de éstas en relación con promedios (Corder & Foreman, 2009; Israel, 2008). Los resultados muestran que las distribuciones en relación con las medias de las poblaciones no son diferentes entre sí. Para disponibilidad… se obtuvo: H(2) = 2.144, p > 0.05 (0.342); para uso…, H(2) = 1.942, p > 0.05 (0.379). También se aplicó la prueba de mediana para determinar si las diferencias de las medianas eran significativas. No lo fueron. Las diferencias de medianas y medias entre grupos no son, por lo tanto, lo suficientemente grandes para suponer diferencias significativas y continuar con el análisis en esa dirección.

En realidad, las medidas de tendencia central pueden no revelar lo necesario para este trabajo. En la sección previa vimos que los maestros, independientemente de su contrato laboral, tienen una noción muy clara de la discreción de la que gozan. Ésta, que originalmente deriva de la naturaleza de la profesión docente, se fortifica cuando los profesores están asegurados laboralmente, es decir, tienen plaza de base. Organizacionalmente, esta situación de riesgo moral es picaporte a la puerta del salón que se cierra sólo por dentro: oportunidades para el agente y restricciones para el principal. En las escuelas privadas —y en el caso de maestros interinos— el picaporte se cierra y se abre sólo por fuera. Las restricciones al principal son mínimas. En la primera situación, el esfuerzo desplegado y la conducta en general dependerán de los atributos ainstitucionales que tenga o no el maestro. En la segunda, esa circunstancialidad se mitiga. En términos del esfuerzo desplegado, en la primera habrá más variabilidad que en la segunda.

Basémonos, pues, en lo que Borders y Abbott (2011) llaman compendio de cinco números (five-number summary): el valor mínimo, el primer cuartil (C1), la mediana, el segundo cuartil (C3) y el valor máximo. Este resumen puede ayudarnos a lograr una mejor lectura de las distribuciones. Los tres estadísticos del medio son medidas resistentes, lo cual quiere decir que “[…] tienden a resistir la distorsión por los valores atípicos” (Bordens & Abbott, 2011, p. 409, traducción propia); tanto el primero como el último no lo son por obvias razones. En las figuras 22 y 23 se presentan gráficamente los datos estadísticos de disponibilidad… y de uso…, respectivamente. Para el primer reactivo (véase figura 22), los valores son similares para interinos y privados, con excepción de las medianas y los valores mínimos. Para los interinos, el valor mínimo es 7 —registrado por el SPSS como valor atípico—, el C1 es 9, la mediana 9, el C3 10 y el valor máximo es 10; el rango es 3. Para los privados, el valor mínimo es 8, el C1 9, la mediana 10, el C3 10 y el valor máximo es 10; el rango es 2.

La distribución de la muestra del grupo de maestros con contrato definitivo exhibe diferencias considerables en relación con las muestras de los otros dos grupos, las cuales ameritan ser señaladas aparte. Para los docentes de base, el valor máximo es 10 (igual que para los otros dos grupos), el C3 es 10 (lo mismo que para los demás), la mediana 9 (al igual que para los maestros interinos), el C1 8, (menor que los demás) y, finalmente, el valor mínimo es 5, el más bajo de los tres grupos; el rango es 5, el más grande de los tres. La estela o cola del grupo de maestros con contrato definitivo es más larga que la de los otros dos grupos. En términos prácticos, esto significa que este grupo de profesores —los que no pueden ser despedidos fácilmente— reciben calificaciones más bajas que los otros grupos. Esto coincide con lo que hemos planteado más arriba en el sentido de que los docentes de base tienden a regatear con más facilidad y seguridad la disponibilidad para trabajar.

En la figura 23 se presentan datos de la variable uso… Los resultados, como puede apreciarse, son muy similares a los del reactivo disponibilidad…, aunque las tendencias suelen pronunciarse: la dispersión se acentúa más para maestros de base e interinos, mientras que para los del sector privado se contrae. Aquí también los valores son similares entre el grupo de maestros interinos y el de docentes privados, si bien deben remarcarse algunas diferencias: el valor máximo y el C3 es 10, igualmente para ambos; en la mediana difieren, pues para maestros privados es 10, mientras que para los interinos es 9; el C1 es 9 para ambos, en tanto que el valor mínimo es 7 para interinos —el más bajo de los dos y en el cual aparecen dos valores atípicos— y 9 para maestros privados; el rango para estos últimos es 1, mientras que para los interinos es 3. Como se observa, tiende a haber más variabilidad en el grupo de interinos, si bien nada espectacular.

Aquí también la distribución de la muestra de maestros con contrato definitivo exhibe diferencias considerables en relación con las muestras de los otros dos grupos. Si bien el valor máximo y el C3 es 10 (como en los otros dos grupos) y la mediana 9 (como la de los maestros interinos), sin embargo, el C1 y el valor mínimo son los más bajos de los tres grupos, con 8 y 2, respectivamente, destacándose ambos como valores atípicos. En términos prácticos, esto significa que en las escuelas privadas los maestros tienden a ser bien evaluados por los directores en el uso productivo de su tiempo y, en gran medida, esta calificación se hace extensiva para los docentes interinos en planteles públicos. La estela de los docentes con contrato definitivo es más larga que la de los otros grupos. Esto significa que los basificados reciben calificaciones más bajas que sus colegas interinos y privados, lo que indica que tienden al relajamiento laboral.

En suma, por la evaluación del esfuerzo desplegado por cada categoría de maestros efectuada por los directores-principales, el contrato laboral aparece como un conjunto de parámetros duros de interacción diferenciados. El conjunto de parámetros que constituye el contrato definitivo o de base aloja a maestros que reciben puntajes bajos en cuanto a disponibilidad para trabajar y uso productivo de su tiempo. Es más, el rango es el más ancho de todos. No esperábamos que todos o la mayoría obtuvieran una evaluación baja; ni siquiera que el valor típico (media o mediana) fuera el más reducido. Queríamos demostrar que las reglas institucionales del sector público —sobre todo las de salida— obligan a retener a maestros que, incluso de acuerdo con criterios de los mismos directores, salen reprobados por el nivel de esfuerzo que despliegan. Los docentes de escuelas privadas —y los interinos de las públicas—, por las mismas reglas de salida de su sector, no pueden adquirir puntajes bajos y seguir contratados. Los profesores lo saben y ajustan su conducta y esfuerzo a ese hecho. Enseguida efectuamos análisis inferencial.

Inferencia. Como vimos arriba, hay sospechas de que algunos de los datos no son paramétricos. Por ello habría que verificar si se cumple, al menos, el supuesto de normalidad.[39] Si no se cumple, dice Field (2009), disminuye nuestra capacidad para sacar conclusiones precisas sobre la realidad. Para empezar, el dato estadístico que mide la asimetría es negativo para los tres grupos, excepto para el de interinos en el reactivo uso…, el cual es positivo. Además, como ya se mencionó, el tamaño de la muestra es menor de 30 en interinos y en privados; sólo en definitivos es mayor que esa cantidad. Field (2009, p. 134) nos recuerda que “[…] la distribución de la muestra tenderá a ser normal en muestras de 30 o más sin importar la distribución de la población”, lo cual quiere decir que no existe garantía de normalidad en estos casos. Asimismo, hay presencia de valores atípicos en interinos para las dos variables y en definitivos para uso… Estos atributos de las distribuciones hacen poco recomendable el uso de medidas y pruebas paramétricas.

La literatura nos dice (Corder & Foreman, 2009) que hay varias formas para revisar la normalidad de datos. Algunas de éstas consisten en revisar los atributos mencionados, los cuales nos sugieren considerar pruebas no paramétricas. De todas maneras, optamos por usar la más común y confiable: la prueba Kolmogorov-Smirnov, la cual se aplica a una muestra. Ahora, si el análisis involucra comparar grupos, como en este caso, “[…] entonces lo importante no es la distribución total sino la distribución de cada grupo” (Field, 2009, p. 134, traducción propia). Por lo tanto, habría que ver si las muestras separadas de cada grupo (por ejemplo, interinos) son normales. En la figura 24 se presentan los resultados no sólo de la prueba Kolmogorov-Smirnov, sino de Shapiro-Wilk, que mide lo mismo, aunque de manera más exigente. Se interpretan ambas de igual manera. ¿Son, entonces, normales los datos?

No lo son. La prueba Kolmogorov-Smirnov se utiliza para la hipótesis nula (Corder & Foreman, 2009; Field, 2009; Israel, 2008). Si la prueba es no significativa (p > 0.05), la distribución de la muestra no es significativamente distinta de una distribución normal. Si es significativa (p < 0.05), entonces la distribución es significativamente diferente de una distribución normal. Como puede observarse, todas las pruebas de los grupos son significativas (p < 0.05). Esto quiere decir que los datos de cada grupo no siguen una distribución normal. Incluso si nos basamos en la prueba Shapiro-Wilk, llegamos a las mismas conclusiones. De ahí que usaremos pruebas no paramétricas.

Para determinar si estos resultados se sostenían para las poblaciones respectivas se aplicó la prueba no paramétrica de Moses para reacciones extremas[40] (Field, 2009; Sheskin, 2000; Sprent & Smeeton, 2001). Esta prueba, dice Field (2009, p. 548), “[…] básicamente compara la variabilidad de puntajes en dos grupos” (traducción propia). Sprent & Smeeton (2001) describen la prueba de esta manera: supongamos que tenemos dos muestras (A y B), y la A tiene un rango de valores más pequeño (interinos y privados, en nuestro caso) que la B (contrato definitivo). Se puede investigar si es más probable que valores extremos ocurran en la población de la cual la muestra B fue sustraída. Esta prueba asume que las medianas de las dos poblaciones asociadas son iguales. Más arriba vimos, con la prueba Kruskal-Wallis, que este supuesto se sostenía. La H_0 establece que los valores extremos pueden ocurrir igualmente en ambas poblaciones; la Ha plantea que es más probable que estos valores se presenten en la población de donde se sustrajo la muestra con el rango más grande.

Definitivo-interinato. La figura 25 resume los resultados de la prueba de Moses para reacciones extremas para el grupo de maestros de base y el de interinos. Este último como grupo de control, y aquél como experimental. Los datos ofrecen considerable evidencia contra la hipótesis nula. Se puede concluir razonablemente que los puntajes extremos en los cuestionarios ocurren de manera más frecuente en maestros con empleo de base. Estas conclusiones aplican tanto en la variable disponibilidad… (p = 0.019) como en uso… (p = 0.016). Recordemos que los maestros basificados tienen una estela negativa más prolongada; es decir, un rango más amplio y el valor mínimo más bajo. En términos prácticos, esto quiere decir que es más probable que esta variabilidad o dispersión en los datos de las muestras se replique en las poblaciones de donde se sustrajeron éstas. Pudiéramos decir entonces que la certidumbre laboral ensancha significativamente los límites del desempeño docente, al menos desde la perspectiva de los directores.

Algunas observaciones son necesarias. La presencia de valores atípicos establece la diferencia entre rechazar o no la hipótesis nula. Cuando se usa una amplitud recortada del grupo de control (interinos), la significancia desaparece en ambas variables empleando un nivel de 0.05, sobre todo en la variable uso… Se recomienda (Sprent & Smeeton, 2001) quitar uno o más valores extremos cuando son atípicos; sin embargo, las razones de por qué decidimos mantenerlos son dos. La primera es que no nos parecieron tan extremos los valores que aparecen etiquetados como tales (véanse figuras 22 y 23); un 7 no es tan bajo como un 2, puntaje que recibieron maestros de base. La segunda razón es por la significancia teórica de los valores atípicos. Estos casos están en línea con lo postulado en la configuración de las reglas limítrofes de las escuelas públicas. Con la inamovilidad laboral es posible que maestros “malos” retengan su empleo. Además, la sensación que se obtuvo de las entrevistas y observación de campo refuerza la creencia de que estos casos son reales.

Definitivo-sector privado. Si suplimos al grupo de maestros interinos por el de docentes de escuelas privadas, el contraste es más nítido. Ahora los primeros fungen como grupo de control, y los docentes de base como el experimental. Los resultados de la prueba, como puede apreciarse en la figura 26, ofrecen considerable evidencia contra la hipótesis nula. Sobre todo, aquí se puede concluir razonablemente que los puntajes extremos en los cuestionarios ocurren de manera más frecuente en maestros con empleo de base. Estas conclusiones aplican para ambas variables: en disponibilidad… p = 0.002, y en uso… p = 0; si se le recorta un valor atípico de la amplitud de cada extremo, los valores son p = 0.06 y p = 0.001, respectivamente. Esto significa que es más probable que esta variabilidad en los datos se replique en poblaciones de donde se sustrajeron las muestras. Recordemos que los maestros que tienen contrato definitivo obtuvieron los puntajes más extremos en sus evaluaciones (el valor mínimo más bajo y el rango más amplio).

En suma, con los datos estadísticos descriptivos de la figura 21 —la media y la desviación estándar, en particular— se empezó a marcar una tendencia que respalda nuestras hipótesis, a pesar de que en la misma figura había indicios de que los datos eran no paramétricos. La medida de asimetría resultó significativa en la mitad de la totalidad de los grupos. Además —y quizá debido a ello—, las diferencias entre estas medidas de tendencia central no resultaron significativas en la prueba Kruskal-Wallis. Nada espectacular por ese rumbo; sin embargo, el compendio de cinco números sugerido por Borders y Abbott (2011) mostró, para el grupo de maestros que tienen contrato definitivo, mayor dispersión en el esfuerzo docente percibido por los directores. Este compendio se adecua cómodamente a las exigencias de este trabajo, que asume probabilidad de casos extremos en el esfuerzo de los maestros. Aunado a la naturaleza no paramétrica de los datos y al tamaño de la muestra, aplicamos la prueba no paramétrica de Moses para valores extremos. Efectivamente, se sostienen las diferencias en dichos valores.

38 Cuando se le preguntó que a cuál escuela se refería, pública o privada, o a ambas, contestó sonriendo con otra pregunta: “¿Usted cuál cree?”.

39 También en la presencia de valores atípicos —como es nuestro caso—, el uso de pruebas paramétricas es inaceptable. En esos casos se acude a las pruebas no paramétricas (Lachenicht, 2002).

40 Lineback et al. (2014) le llaman prueba Moses tipo-rango para diferencias de escalas (Moses rank-like test for scale differences).

CAPÍTULO VIII. DISCUSIÓN Y DEBATE

En el presente capítulo exponemos un balance de este trabajo. En la primera sección revisamos las hipótesis para comprobar si los datos fueron consistentes con lo estipulado por ellas. De manera resumida, la inamovilidad laboral aparece problemática ―sobre todo por la forma en que se otorgó― en cuanto a la disposición para el esfuerzo de los maestros basificados. Esta hipótesis, por más incómoda que parezca, no proviene de las observaciones de Torres Bodet solamente. Sus prehipótesis toman fuerza en los hallazgos de estudios sobre los efectos de la seguridad laboral y del diseño organizacional de la educación básica en México. Curiosamente, la TAP y la perspectiva de los BP ven en el diseño institucional la solución a los problemas de agencia, muy similares a los señalados por Torres Bodet. Pero el diseño institucional ensamblado en México desde mediados del siglo XX se orientó en dirección opuesta. Aquí discutimos esto y las mejoras metodológicas que se pueden llevar a cabo para futuros estudios.

RESULTADOS E HIPÓTESIS

Los resultados de este trabajo respaldan la hipótesis planteada en el capítulo III. Se conjeturó que las escuelas secundarias públicas ―o, si nos ponemos más exigentes, los arreglos institucionales subyacentes― serían percibidas como espacios organizacionales imbuidos en riesgo moral, con precariedad institucional (Ezpeleta & Weiss, 1994), tratándose de constreñir el esfuerzo de los maestros. Nos referimos, siguiendo a North (1993), al efecto configurativo amplio que ejercen las reglas institucionales sobre la organización y los actores. El origen de la precariedad organizacional es complejo. Lo interesante es que ésta no aplica por igual a todos los maestros de escuelas públicas. Propusimos que en comparación con los docentes basificados —personificación de estos arreglos—, la incertidumbre estaría más difundida en maestros interinos, al igual que en aquéllos de escuelas privadas, pues no gozan de la misma seguridad laboral. A su vez, y debido a ello, estos serían mejor evaluados en términos de relajamiento laboral: se esforzarían más.

Empezamos revisando la prehipótesis de Torres Bodet. Según éste, el Estatuto creaba dos problemas de agencia estrechamente enlazados entre sí: uno de motivación en el personal basificado y otro de control sobre éste. En el capítulo V reportamos los resultados del análisis de la LFTSE-Reglamento. El primer problema derivaba de la inamovilidad laboral. Encontramos que, efectivamente, ésta se obtiene después de seis meses de ingresar sin nota mala en el expediente, y que el cese sólo se otorga por causa justa. En cuanto a la salida, la LFTSE enlista varias causas que pueden conducir al cese; una de ellas, la falta de esmero; sin embargo, su ejecución se disipa debido al diseño organizacional que surge de la forma en que se otorgó la inamovilidad laboral. Aquí empieza el segundo problema. Para sancionar se precisa autonomía en los principales, la cual, de acuerdo con Torres Bodet, se arriesga por la membresía sindical compartida entre agentes y principales. Omitió mencionar que, en este contexto organizacional específico, esta última requiere la plaza base; es decir, la raíz es más profunda.

En el capítulo V vimos que la LFTSE-Reglamento otorga inamovilidad laboral por igual a maestros, directores, supervisores y jefes de sector —es decir, agentes y principales—, formándose dos ángulos del triángulo de hierro. El caso es que la inamovilidad trepó la jerarquía organizacional desde la base. El hecho de que la compartieran los agentes y principales creó afinidad de intereses y preferencias, lo cual generó una zona organizacional basificada a nivel operativo. Pero la afinidad no se reduce al hecho de que se comparta la seguridad laboral. Sobre ella se crea un entramado de intereses que es compartido por dichos actores. La plaza base, por ejemplo, es requisito para ser promovido en la jerarquía organizacional o para beneficiarse de estímulos valiosos para los BP. Además, ni el agente ni el principal dentro de la zona organizacional basificada pueden ahora ser despedidos sino por causa justa; es decir, la plaza base es requisito para evitar sanciones y recibir las recompensas conferidas por el sistema educativo.

Este entramado de la zona organizacional basificada es expresión, a nivel operativo, del modelo organizacional A, que expusimos en el capítulo V. Un pilar del modelo es el sindicato de maestros, que constituye el tercer ángulo del triángulo de hierro, y fue el injerto hecho al edificio organizacional del sistema educativo, reflejando la lógica corporativista en ciernes en la época de Torres Bodet. Los lugares donde se concretó esta lógica son los “travesaños” institucionales, instancias de colegislación, cojudicatura y cogobierno compartidas por la autoridad formal (SEP o SEC en Sonora) y el SNTE en el nivel operativo. Estos actores adquirirían el carácter de hegemónicos desde entonces, aunque Torres Bodet se quejaba de que, en la práctica, la pirámide era dominada por el pilar sindical; sin embargo, no encontramos indicios de ello en la normatividad analizada. Quizá por ser las reglas no escritas. Lo que hallamos fue la presencia del sindicato como garante de los derechos laborales de los trabajadores de la educación.

Al incorporar la lógica sindical a los travesaños institucionales se esperaría una defensa activa y comprometida de los trabajadores. Esperar otra cosa es ser poco realista. Estas estructuras (afinidad de intereses y preferencias asentada en la inamovilidad laboral, y travesaños institucionales) constituyen los llamados parámetros fuertes del espacio organizacional, configurando la arena de acción en que interactúan los maestros. Como vimos en la última sección del capítulo V, su lógica se hace presente en la aplicación de infracciones y sanciones, únicos interruptores de las situaciones de riesgo moral reconocidos por la ley; sin embargo, en la dispensación de infracciones (carril lento) se invisibiliza el contexto institucional que hemos descrito. Así, se asume que los principales (jefe de dependencia, director, etcétera) actuarán de manera autónoma en el vacío institucional. En la dispensación de sanciones (carril rápido) se asume que el sindicato desconocerá su razón de ser y autorizará ecuánimemente la aplicación de sanciones a su clientela. Por otro lado, se considera que el maestro basificado se “empeñará” por el sólo hecho de estar protegido.

Al igual que Torres Bodet, solicitamos que se suspendan estos supuestos. Asimismo nos preguntamos si los maestros y demás actores operativos perciben de igual manera estos espacios organizacionales así configurados por los arreglos institucionales.

En el capítulo VI reportamos los resultados del análisis de la percepción de los BP sobre la forma en que las reglas institucionales configuran el espacio organizacional de las escuelas públicas y, por extensión, de las privadas. Simplemente queríamos verificar si los modelos implícitos en la percepción de Torres Bodet eran compartidos por los maestros. En la recopilación de los datos nos dimos cuenta de que era necesario adoptar una perspectiva más amplia de las reglas institucionales, una que permitiera flexibilidad para su aprehensión. Por eso terminamos incorporando el concepto de lógicas institucionales, pues subsumen las reglas en uso. Como sucede con las técnicas cualitativas, la información conseguida es expansiva: se obtiene más de lo solicitado. Los datos recopilados nos permitieron reproducir las lógicas (y las reglas en uso) de ambos sectores educativos y, además, adentrarnos en la conducta e interacción de los BP desplegada en las arenas de acción y los productos-resultados de esta interacción.

Así, pues, los atributos que los informantes clave asignaron a cada sector educativo fueron validados por la muestra de maestros de Sonora. Inferimos que estos atributos forman las lógicas institucionales de cada sector. De esta manera, las escuelas secundarias públicas son vistas como sedes de certidumbre laboral para los maestros basificados. Este rasgo es el que las hace atractivas para ingresar, en el empleo que sea, y obtener plaza de base. No es fácil conseguir trabajo en ellas, pues una sombra de informalidad cae sobre la puerta de entrada. Una vez que se adquiere la inamovilidad laboral, es difícil perder el empleo; se cree que resulta difícil aplicarle a los BP basificados cualquier sanción seria, como el cese. Abundan anécdotas sobre la protección sindical indistinta: que todo empleado de la educación, por el hecho de ser basificado, es protegido, al margen del tipo de conducta que manifieste. La afinidad de intereses y preferencias se concretiza en estos casos.

En contraste, la lógica institucional de las escuelas secundarias privadas es percibida de manera distinta y, en muchos casos, opuesta. Para empezar, el entorno institucional (padres de familia, mercado, etcétera) se hace sentir al interior de la organización; se adentra en él. Contrario a la impotencia que sienten los padres de familia en escuelas secundarias públicas, en las privadas los padres de familia-clientes vigilan y presionan a la administración escolar para dar resultados; vigilancia y presión que es transferida a los maestros por la administración del plantel. En estas condiciones no encontramos que se formen triángulos de hierro; es decir, no germina la afinidad de intereses y preferencias entre agentes y principales a nivel escolar. En cuanto a ser contratados, es relativamente fácil conseguir empleo en escuelas privadas. Se menciona que los méritos académicos ―contar con el perfil profesional es suficiente― son claves para celebrar y mantener el contrato (temporal). Este entorno organizacional impone consecuencias claras por el desempeño.

En el capítulo VII, valiéndonos de la aplicación del ADI, reportamos los resultados del análisis de los efectos de la inseguridad laboral en percepción, conducta y productos (outputs), entendidos, estos dos últimos, como disposición para el esfuerzo en los maestros. En el capítulo VI adelantamos parte de los efectos de los tres arreglos que encontramos en la educación básica. En las escuelas privadas, los maestros saben que el resultado en su desempeño es lo que les permitirá retener o no el empleo. Su conducta-esfuerzo se ajusta a este hecho. De ahí que se perciba que el maestro pone el extra. En cuanto a los otros dos arreglos, la adquisición de inamovilidad ilustra el tránsito de un arreglo a otro. Se piensa que, cuando aún no se ha logrado la base, los maestros se esfuerzan, haciendo méritos para conseguirla. Una vez que se adquiere la seguridad, se da un “desplome en el esfuerzo”; si habrá esfuerzo, será por iniciativa individual, no por la labor de una política organizacional.

En el capítulo VII se acentúan estas tendencias. Habíamos conjeturado que la certidumbre, la dimensión subjetiva del riesgo moral, estaría más difundida en los maestros de base vis a vis interinos y profesores de escuelas privadas. Los reactivos que usamos para medir dicho riesgo percibido confirman esta hipótesis: la incertidumbre está más difundida en docentes que carecen de base. Un hallazgo que no habíamos previsto es que la incertidumbre situacional está más difundida en interinos que en maestros de escuelas privadas. Quizá se deba a que estos últimos, al no contar con un locus de seguridad normativo externo, lo han interiorizado, ajustando sus expectativas: han tenido que basarse en sus capacidades profesionales. Este argumento se fortalece cuando analizamos la incertidumbre organizacional (capacidad del director para cesar). Vimos que aquí está más difundida la incertidumbre en maestros de escuelas privadas frente a interinos y, sobre todo, basificados. En sus arenas escolares no hay ni seguridad laboral normativa ni afinidad de intereses y preferencias que impidan el despido.

Específicamente, pretendíamos saber sí, al transitar de arenas con incertidumbre a otras con certidumbre laboral, los maestros cambiaban su conducta-esfuerzo. La información del capítulo VI anunciaba un desplome en el esfuerzo. En el VII distinguimos entre factores institucionales y ainstitucionales (personales y profesionales). El argumento es sencillo: los informantes sostuvieron que no se presentará desplome en el esfuerzo (relajamiento laboral) si los docentes tienen vocación y rigen su conducta por principios éticos profesionales. Si no es así, el diseño institucional de escuelas secundarias públicas no está en condiciones para evitarlo en el caso de los maestros basificados. Esto es, el diseño es el que crea condiciones de riesgo moral al dejar a los factores ainstitucionales el tipo de esfuerzo que habrá de desplegarse. Esto coloca la atención en los criterios y mecanismos de entrada y salida que rigen la docencia, los cuales han sido escasamente confiables en el sector público. Sobre esto se comentará más adelante.

El desempeño docente a través de la evaluación que efectuaron los directores nos permitió una apreciación similar. Si bien el desempeño promedio no es muy diferente entre los arreglos, sí lo es en la variabilidad interna. En el grupo de maestros con plaza de base encontramos mayor variabilidad ya sea en uso productivo del tiempo y disponibilidad para trabajar ―indicadores de relajamiento laboral― que los interinos y, sobre todo, aquéllos de escuelas privadas. Dicho en otros términos, es en este arreglo laboral donde encontramos tolerancia al relajamiento laboral o falta de esfuerzo. En concordancia con esto, en el capítulo VI vimos que existe consenso en que el trabajo docente en escuelas públicas es, en general, más tranquilo y relajado administrativamente hablando. Se llega inclusive a señalar que se tiene mucho tiempo inactivo. En el otro extremo se ubican las escuelas privadas, en donde los maestros suelen ser evaluados muy favorablemente.

Los datos de este trabajo son consistentes con la hipótesis planteada en el capítulo II. Enseguida discutiremos cómo estos hallazgos se integran con los trabajos previos en la materia.

RESULTADOS Y LITERATURA PREVIA

Para el análisis de este trabajo partimos de los hallazgos de la literatura discutida en el capítulo II. Cada uno por separado, los enfoques de dicha bibliografía nos parecían incompletos, dada la complejidad de la educación básica en México. Los estudios sobre los efectos conductuales de la seguridad laboral —ninguno, por cierto, es sobre maestros o docencia— no problematizan los arreglos institucionales más allá del contrato laboral. No obstante, esas investigaciones son importantes porque aportan evidencia de que la seguridad laboral contractual incide en problemas de oportunismo ex post. Para estos autores, la seguridad laboral en sí misma es situación de riesgo moral que los individuos aprovechan en su beneficio. En cambio, los trabajos sobre los arreglos institucionales en México no incorporan a la seguridad laboral como variable explicativa y se concentran más en los triángulos de hierro del sistema educativo, obviando el fundamento de estos triángulos. Sentimos que a estos estudios les faltaba una perspectiva integradora.

El efecto positivo de la inseguridad laboral en la conducta de los trabajadores se ve en el estudio de Restrepo & Salgado (2013), el cual ilustra una situación extrema en términos de inseguridad laboral. Según reportan los autores, los trabajadores colombianos estudiados tienen contrato escrito o acuerdo verbal. También concluyen que los empleados con acuerdo verbal muestran menos ausentismo que aquellos que tienen contrato escrito. Este resultado es similar al que arrojó la investigación de Engellandt & Riphahn (2005), quienes definen al ausentismo y al trabajo extra no remunerado como esfuerzo. Los empleados con contrato temporal con potencial de ser promovidos a empleo permanente son más proclives a laborar tiempo extra y sin remuneración. La variable ausentismo no fue significativa. Esto se atribuye al bajo nivel de protección generalizado, lo que refuerza la idea de que, cuando los trabajadores se sienten inseguros, despliegan una conducta afín a los intereses del principal, más aún si tienen expectativas de recompensas por el esfuerzo.

El efecto negativo de la seguridad laboral en relación con la conducta se aprecia en los estudios de Santibáñez (2007), Ichino & Riphahn (2005) y Khan & Rehnberg (2009). El primero subraya que la inamovilidad laboral mina la calidad docente en escuelas formadoras de maestros en México, pues no se pueden aplicar criterios meritocráticos en la contratación de profesores. El segundo estudio, sobre trabajadores de banco en Italia, muestra que, al obtener seguridad laboral —vista, por cierto, como “derecho de propiedad”—, el número promedio de faltas es mayor que durante el periodo de prueba previo. Como se ve, la adquisición de esta prerrogativa viene acompañada de una metamorfosis oportunista en la conducta. A su vez, el trabajo de Khan & Rehnberg (2009) revela que, cuando se tiene contrato permanente, los empleados usan más el seguro médico para ausentarse que cuando se tiene contrato temporal. Esto es particularmente cierto cuando las ausencias son a corto plazo, pues para los permisos a largo plazo se requiere un procedimiento formal.

En este trabajo asumimos que los maestros interinos aspiraban a lograr jornada de tiempo completo y a obtener plaza de base, y los de escuelas privadas, a seguir contratados. Si seguimos el argumento de los estudios citados, esta situación de inseguridad laboral y de aspiraciones los llevaría a esforzarse más que los docentes que sí cuentan con seguridad laboral: los basificados. Informantes clave, maestros y directores ―salvo alguna excepción, aunque por razones distintas― confirmaron este hecho. Esto aplica, en particular, a profesores de escuelas privadas. En este grupo se dibuja con más nitidez la diferencia respecto a los otros grupos (véase la sección “Evaluación del esfuerzo docente” en el capítulo VII). Lo anterior puede deberse a que los maestros de este sector entran y se conducen teniendo presente que su desempeño es el único que determinará si preservan o pierden el empleo. No sucede así con los maestros interinos, para quienes el ingreso y la retención tienden a ser circunstanciales, sujetos a relaciones personales. Su esfuerzo, importante hasta cierto punto, no necesariamente es el insumo principal en la decisión de retenerlos.

Muy similar a lo que encontraron Ichino & Riphahn (2005) en su estudio sobre empleados de banco en Italia, hallamos que los maestros sonorenses creen que la plaza base es “derecho de propiedad”. Esta creencia, hasta donde sabemos, es compartida por los maestros de otras partes del país. En cuanto a la conducta de los docentes, es común escuchar que se efectuaba una metamorfosis una vez adquirida la inamovilidad laboral. También en maestros sonorenses aparece la conducta oportunista ex post, como el uso de permisos económicos, visitas médicas, etcétera. No obstante, una advertencia es necesaria. Aunque en este trabajo no relacionamos el cambio conductual con la vocación para la docencia, observamos que ambas variables aparecían asociadas en la narrativa docente; es decir, el oportunismo ex post puede estar asociado con la falta de vocación. Estudios futuros deben incluir esta perspectiva. Como sea, esto manifiesta los problemas de agencia inherentes a los arreglos institucionales.

Los estudios restantes abordados en el capítulo II problematizan el resto de los arreglos, pero no el contrato laboral; lo dan por hecho. Estos trabajos se centran en la configuración y funcionamiento de las bases duras de las arenas escolares públicas. Así, los estudios de la segunda sección presentan el desajuste entre el modelo causal del ANMEB y la dureza de las arenas de escuelas públicas. La forma en que se plasmaron los incentivos en los programas es prueba del resguardo que se hizo de las bases. El SNTE moldeó el diseño del ANMEB respetando e incorporando intereses y preferencias del triángulo de hierro. Es el caso del Programa Nacional de Carrera Magisterial (McEwan & Santibáñez, 2005; Ornelas, 2002; Santibáñez et al., 2007). Se aseguró que beneficio adquirido no se perdía; que los beneficiarios fueran los actores del triángulo y no sólo maestros; que el consejo que evalúa para otorgar beneficios se componga de representantes del triángulo; y, finalmente, que los reactivos de las pruebas evaluativas fueran de bajo contenido cognitivo.

Incluso la gestión escolar —el componente más soñado del ANMEB— ilustra también este desajuste. Los autores de los estudios consultados se van de largo cuestionando su naturaleza onírica. Para empezar, sostienen que para los BP no se impulsaron nuevas formas de concebir y actuar que dispusieran proactivamente a los maestros y demás actores escolares. Esto se puede advertir en la aplicación de sanciones. Los estudios señalan inmunidad generalizada en los BP: los maestros declaran territorio exclusivo al salón de clases frente a directivos; los supervisores no se atreven a aplicar sanciones si no se alinean primero a la coalición dominante del plantel; el delegado sindical veta o bloquea intentos sancionadores por parte del principal. Si los incentivos fueron capturados por el triángulo de hierro, ¿puede florecer la gestión en estas condiciones en que no se puede aplicar sanciones a los BP? Los autores dicen que no. Pero tenemos que cuestionarnos qué fue lo que impidió la emergencia de esas nuevas formas de concebir y qué tiene que ver la inmunidad en todo ello.

El desajuste también se observa en los otros componentes del ANMEB, es decir, en la implementación de contenidos curriculares y la participación social. Sobre el primero se esperaba que la reforma curricular fuera elemento articulador de otros cambios institucionales (Miranda & Reynoso, 2006); sin embargo, las estructuras jerárquicas prevalecientes en los centros escolares desalentaban una enseñanza conceptual e interactiva (Tatto, 1999). Se siguieron aplicando viejos esquemas y prácticas pedagógicas. En cuanto a la participación social, no había exigencia social ni política de los actores a quien ésta iba dirigida. Al impulsar los consejos de participación social (CPS), la burocracia de piso (BP) participaba de mala gana y de manera tergiversada, si es que lo hacía. Eso sí, se refrendó el triángulo de hierro: es obligatorio que en cada consejo (escolar, municipal, etcétera) participe el sindicato. Además, los CPS no pueden involucrarse en asuntos laborales. El mérito de los estudios de la segunda sección fue señalar que la implementación del ANMEB se topó con parámetros fuertes o bases duras, que le impusieron su lógica institucional.

Los estudios revisados en la tercera sección van más allá de señalar el desajuste del sueño político: exponen el funcionamiento de los mecanismos internos de los arreglos previos al ANMEB. No sólo muestran la dificultad de ejercer control sobre una BP inmune, poseedora de una variedad de recursos para resistir los intentos de los principales; también exhiben, precisamente, la capacidad colectiva de los maestros para ponerse a la ofensiva y minar los esfuerzos del principal, cuya posición es débil. En estos casos, las restricciones de los directores son oportunidades para los maestros. El flanco que muestran estos estudios permite formarnos una apreciación de los juegos en que se ven implicados los actores. En particular, se pueden ver los recursos a la mano, reglas institucionales incluidas, y los márgenes de maniobra que tiene cada actor frente a los demás. La imagen que presentan es una en que los directores son los perdedores, y los maestros aliados al delegado sindical, los ganadores.

Hay un rasgo de las escuelas públicas en que coinciden los estudios analizados (Aguilera, 2011; Barrientos & Taracena, 2008; Gómez, 2010): la diversidad de estilos en la función directiva. Pero no es diversidad intencional, esa que deleitaría a los posmodernos de hoy. No es producto del constreñimiento deliberado sino de la falta de éste. Obedece más a la precariedad institucional que al efecto moldeador institucional. Esto se traduce en variabilidad en el desempeño de la gestión del director, lo cual no siempre es positivo, sobre todo por sus efectos en la conducta de los maestros-agentes. Esto se ilustra en los directores cuyo estilo de gestión es invisible (Aguilera, 2011) o en los que Gómez (2010) (2010) describe en su estudio. ¿Por qué continuaban estos últimos en sus puestos a pesar de los conflictos de ingobernabilidad interna? La variabilidad no intencional, al tolerarse, se induce indirectamente.

Estos estudios revelan dos situaciones. La primera es la referida por Aguilera (2011), quien subraya una diversidad de estilos de la función directiva. Esto no siempre es positivo, pues se ve que es opcional y voluntario que los directores adopten un estilo profesional, el más efectivo. Puede inferirse, además, que la normatividad tampoco acarrea consecuencias al ejercicio del estilo “invisible”, el menos efectivo. Si la normatividad lo prohibiera, la autora no lo hubiera encontrado. El caso es que los directores que optan por este estilo se caracterizan por evadir conflictos con maestros y con el delegado sindical. Por ello toleran y solapan malas conductas. Asumir dicho estilo es, después de todo, una elección. Independientemente de cuál estilo se elija, las restricciones salen a relucir al ejercer autoridad con los maestros. En pocas palabras, su alcance se reduce a exhortos y sugerencias. Un director lo sintetiza: “[…] si les parece, adelante, lo hacen; y si no, p’os no”. ¿Se esperaría esta conducta de maestros sin seguridad laboral (por ejemplo, interinos y maestros de escuelas privadas)?

La otra situación es descrita por Barrientos & Taracena (2008) y Gómez (2010). En ella se muestran las restricciones impuestas al director en el ejercicio de su autoridad. Esto es particularmente claro en el estudio de Gómez (2010). El oportunismo sindical (y el de maestros) gana terreno cuando se “invisibiliza” la gestión de la directora que, por su edad, había perdido control del personal. En los dos estudios, maestros y delegados sindicales crean alianzas y definen los términos de interacción. Se apela a lo que Lipsky (2010) llama autonomía profesional, la cual, entre más se ensancha, más es degradado el director a administrador. Su relevo, el que dirigiría con reglamento en mano, sólo engalló a maestros. Estos lo pusieron a prueba para saber hasta dónde llegaba. Lo hacen —esto es muy importante subrayarlo— porque saben que el supervisor no puede sancionarlos. Se sobreentiende que esta inmunidad aplica a maestros con seguridad laboral, pero los autores no lo problematizan como tal.

Para resumir, los estudios de la tercera sección muestran la dinámica de la zona organizacional basificada: 1) debilidad autoritativa de los principales frente a maestros apoyados por el delegado sindical cuando sienten amenazadas sus formas de ser y hacer (Barrientos & Taracena, 2008; Gómez, 2010), y 2) las trabas que enfrentan los principales (directores, supervisores, etcétera) para ejercer control sobre los agentes-maestros de manera cotidiana (Aguilera, 2011). Este es el núcleo de los arreglos institucionales que enfrentó el ANMEB. De ahí que los estudios de la segunda sección sólo expongan los obstáculos para implementar dicho acuerdo. Esto explica que este último aparezca como sueño político frente a la dureza de las bases o a la fuerza de los parámetros (Ezpeleta, 1992, 1997, 2004b; Ezpeleta & Furlán, 1992; Ezpeleta & Weiss, 1996). Todo indica que las predicciones de Lipsky (2010) se concretizan en el caso mexicano.

Como mencionamos más arriba, estos últimos estudios no incorporan en sus análisis el contrato laboral de los maestros, la pieza clave de los arreglos institucionales aludidos. Lo dan por hecho porque quizá no sea políticamente correcto cuestionar a una institución que ha perdurado por tanto tiempo en la educación básica pública del país. En este trabajo nos propusimos mostrar la pertinencia de insertar la institución seguridad laboral en un entramado institucional más denso y amplio. Ya vimos que ésta, en sí misma, es condición de riesgo moral a la cual se le atribuyen los problemas de agencia ya vistos y que Torres Bodet percibía. Pero la TAP y la perspectiva de la BP advierten la radicalización de estos problemas si no se diseñan arreglos institucionales a la altura de estos desafíos. La forma en que se otorgó inamovilidad laboral ―creando una zona organizacional fincada en la afinidad de intereses y preferencias― dificulta aún más la función de control, monitoreo y supervisión sobre los agentes basificados. Los arreglos institucionales metacontrato laboral no ayudan en esa tarea.

RESULTADOS Y TEORÍA

¿Por qué es necesario poner atención a los arreglos? Torres Bodet fue el primero en advertir sobre su efecto configurativo en el sector educativo. Su razonamiento coincide con el de la TAP. Para esta teoría, la necesidad de atender el arreglo surge desde el momento en que el principal delega tareas. La TAP pone en duda la capacidad del principal para seleccionar a los agentes y, una vez escogidos, monitorear y controlar el esfuerzo. De esta manera, la relación A-P está plagada de asimetría de información, conflicto de metas, intereses y preferencias. Estas probabilidades estarán latentes mientras dure la relación. La etapa de selección podría resultar adversa debido a que existe el riesgo de oportunismo ex ante, pues los agentes ocultan información de sí mismos. Una vez en marcha la relación, el riesgo se expresa como oportunismo ex post o riesgo moral, pues los agentes ocultan información sobre su desempeño. Por si fuera poco, su motivación es un desafío para el principal.

Cuando agregamos la naturaleza de la tarea delegada —vista aquí como una de las variables exógenas del ADI—, se escucha más fuerte el llamado de Torres Bodet-TAP de atender los arreglos. Para definir la naturaleza de la enseñanza, Labaree (2000) puede servirnos de guía. Para este autor la enseñanza se distingue por: manejo de emociones (se exige al maestro distancia emocional frente a los alumnos, pero al mismo tiempo tiene que usar las emociones para persuadirlos); una clientela obligada (los estudiantes van a la escuela bajo coerción); aislamiento estructural del aula de clases (se ejerce el oficio dentro de cuatro paredes, siendo el control de los alumnos un desafío decisivo para el éxito); incertidumbre crónica sobre la efectividad de la práctica docente. Esta compleja situación requiere conocimiento, juicio y discreción profesional, pasando de una situación de asimetría de información a una de asimetría de conocimiento (Sharma, 1997). Esta transición crea condiciones para ensanchar la autonomía de los agentes-BP frente al principal-autoridad (Lipsky, 2010).

Por otro lado, considerando los supuestos de maximización de utilidades (homo economicus), la TAP predice que el agente actuará de manera oportunista. La tipología de Le Grand (2003) sobre los agentes —es decir, los atributos de la comunidad, otra de las variables exógenas del ADI— relaja estos supuestos. Esta perspectiva señala que los agentes pueden conducirse como sotas (knaves) o caballeros (knights). Actuar como sotas significa conducirse interesada y oportunistamente; comportarse como caballeros implica conducirse de manera altruista, motivados por la satisfacción intrínseca que brinda el trabajo y por el deseo desinteresado de promover, en este caso, el bienestar de alumnos-padres de familia-sociedad (Levaćič, 2009). Los maestros de carne y hueso se desplazan en este continuo. Cuál tipo prevalecerá lo definirán varios factores. La teoría del acoplamiento en la misión (mision-matching) y la de la forma organizacional proponen algunas explicaciones de por qué los maestros actuarían como caballeros, aunque todavía sigue vigente la advertencia de atender el diseño institucional para que minimice estos riesgos. En los señalamientos de Torres Bodet encontramos la respuesta que se dio en términos de los arreglos institucionales. Enseguida veremos si la respuesta fue adecuada.

El diseño dado. De alguna manera, las consideraciones de la TAP estuvieron presentes en las discusiones legislativas del Estatuto (LFTSE). El modelo de causalidad es clave para entender la respuesta dada. En la exposición de motivos se argüía que otorgar inamovilidad laboral sería la solución al relajamiento laboral que preocupaba en ese momento. Los participantes en los debates sostenían un modelo de causalidad opuesto al de la TAP: para ellos eran causas de relajamiento laboral las designaciones otorgadas sin previo juicio de capacidad, los ascensos sin estar apegados a los buenos antecedentes. Esto fijaba precedentes que mataban todo estímulo para el esfuerzo honesto y eficiente, llevando a la desmoralización y relajamiento burocrático. Habría que rectificar. Su hipótesis de intervención (Knoepfel, Larrue & Varone, 2007) era que con la plaza de base los maestros se motivarían, derivando en mayor eficiencia y esfuerzo. Desde esta perspectiva, los trabajadores son caballeros. Para Torres Bodet eran sotas.

Este autor ve que con el Estatuto de 1941 se desoían sus advertencias. Más bien se creaba un marco normativo que facilitaba, más que combatir, los problemas de agencia y control que él observaba. En términos coloquiales, se echaba leña al fuego en lugar de apagarlo. En términos del ADI —aquí radica su utilidad—, Torres Bodet (1994) planteaba que esta normatividad, portadora de reglas institucionales, creaba arenas de acción que institucionalizaban el oportunismo ex ante y ex post (riesgo moral). Afirmaba que con el Estatuto habría selección adversa. Luego advertía problemas de agencia. Los maestros, una vez que adquirieran inamovilidad laboral, ya no se esforzarían. En realidad, el secretario buscaba que con los arreglos se diera una solución óptima al problema de la relación A-P. Pero el poder político —debido a la coyuntura crítica del momento— siguió su propia lógica, relegando su propuesta de promulgar una ley de servicio. Se había topado con un bloque institucional configurativo clave con efectos motivacionales en los maestros.

Dos décadas después, ya que eran perceptibles los efectos del Estatuto-Reglamento, deploraba la falta de control sobre los maestros. Se quejaba de asimetrías de información con el nivel operativo. Según él, los inspectores —los únicos que tenían contacto directo con planteles y que debían lealtad a la SEP— se habían pasado al otro bando: el sindicato. Esta área de incertidumbre (organizacional basificada) era el otro bloque de las arenas que había sido configurado por las reglas institucionales del Estatuto-Reglamento. Desde el punto de vista administrativo, el diseño institucional creado volvía impredecible e improbable el ejercicio de control sobre la BP. Su concepción es limitada, pues la conducta de los inspectores y demás puestos de supervisión y control aparece como voluntarista. Los mecanismos en operación que pudieran explicar esta conducta y resultados ―pérdida de control― no son suficientes. Su aportación fue señalar los problemas de agencia (motivación) y de control a nivel operativo.

Durante 70 años, estos arreglos institucionales sobrevivieron a los intentos de cambio (véase adenda), los cuales no fueron suficientes para llegar a la médula de las arenas configuradas. Usando la metáfora del árbol, pudiéramos decir que los propósitos de reforma durante la segunda mitad del siglo XX se anduvieron por las ramas sin llegar a la raíz de los problemas. Si bien es cierto que, al menos en la década de 1960, se expusieron propuestas osadas, sólo se quedaron a nivel discursivo. Los estudios revisados que analizan estos intentos de reforma revelan que los arreglos institucionales resistían estas tentativas de cambio, pero omiten señalar la fuente que les permitía tal resistencia. Sobre todo, con el ANMEB se pusieron en práctica nuevos modelos de causalidad, pero los estudios consultados muestran que este acuerdo fue un sueño político de la tecnocracia en el poder. Su hipótesis de intervención fue un vino que no contó con los odres resistentes para producir los efectos deseados.

Explicaciones previas. La perspectiva de Ezpeleta (2004a, 2004b) —novedosa en los estudios del sistema educativo mexicano— nos colocó en una trayectoria analítica fértil para entender los problemas de agencia, si bien de manera insuficiente. Rescatamos su lógica y lenguaje por la resonancia que tienen en el ADI: se refieren a un proceso configurativo en el que las dimensiones laboral y administrativa juegan un rol configurativo clave. Estas últimas, al erigirse “[…] en contención y límite de la dimensión profesional o pedagógica” (Ezpeleta, 2004b, p. 412), constituyen las bases duras con mayor peso configurativo en la práctica docente. Se llega incluso a afirmar que son las reglas laborales las que fijan las posibilidades y restricciones de la práctica docente. Desafortunadamente, la autora no desarrolla el tema de manera sistemática ni alude a la normatividad que hemos revisado. No obstante, con el apoyo del ADI recobramos algunas alusiones hechas a las reglas de posición, recompensa y limítrofes y sus efectos.

Así, esta perspectiva sugiere que las reglas de entrada muestran la variabilidad en la motivación (vocación docente versus descompromiso) y la formación profesional (sólida versus débil preparación). También se menciona que las reglas de salida estructuran la práctica docente. Se señala, por ejemplo, ausentismo crónico, lo cual coincide con los hallazgos previos. Los maestros tensan “[…] al máximo la tolerancia institucional” (Ezpeleta & Weiss, 1994, p. 80) porque saben que no pueden ser sancionados —cesados, en este caso—; es decir, siempre hay forma para evadir sanciones por faltas (reglas de recompensa). La autora sugiere que detrás de esta conducta y creencia hay usos y costumbres, la relación laboral y —muy importante— la intervención sindical dispuesta a hacerlas valer. En términos del ADI, esto equivale al componente incentivos percibidos. De hecho, los maestros conocen las condiciones institucionales de posibilidad. En cualquier caso, se insinúa que ellos pueden conocer, más que nadie, las posibilidades de interacción.

Por lo tanto, esta perspectiva es redimible. Si bien de manera vaga, se refiere a un proceso configurativo en el que las reglas laborales juegan un papel clave; se alcanza a ver que los maestros actúan teniendo como referencia su percepción de estas reglas; finalmente, se aprecian patrones conductuales vinculados al esfuerzo. Lo anterior lo hemos formateado con el ADI. Hay que reconocer que dicho proceso estructurante es, como ruinas de civilización antigua, apenas perceptible en esta perspectiva. La autora, por ejemplo, no menciona cuáles son las reglas laborales que moldean la práctica docente. Nosotros hemos sugerido cuáles son apoyándonos en el ADI. Además, el doble sistema de referencias —el cual, en la práctica, se traduce en márgenes de tolerancia diferenciados— se antojaba para que fuera la característica definitoria de las arenas-situaciones de acción. Al final, la misma autora sostiene que un sistema de referencias (sindical) se impone en el administrativo. Proponemos, pues, algunas modificaciones a esta perspectiva.

Modificaciones. El asiento material de las bases duras es la LFTSE-Reglamento. Pero sus orígenes se remontan hasta lo que Ostrom (2005) llama nivel metaconstitucional. El modelo corporativista materializó estas piezas normativas (nivel constitucional), estructurando, por esta misma vía, el nivel de gobernanza y el operativo —los otros dos niveles de análisis del ADI—. La médula de las arenas-situaciones de acción del nivel operativo es lo que llamamos afinidad de intereses y preferencias. Esto se logró fijando tres bases: 1) concediendo inamovilidad laboral a los maestros-agentes (últimos eslabones en la cadena A-P), 2) y a la burocracia media con funciones de principal, y 3) incorporando al SNTE y sus intereses a instituciones de gobierno y adecuación de reglas (nivel de gobernanza). Respecto a la primera, al darles inamovilidad laboral a los maestros se les puso en una situación de riesgo moral u oportunismo ex post, para la cual esforzarse se volvía opcional, y se disipaba la aplicación de sanciones a la falta de esfuerzo o a otra conducta sancionable.

En cuanto a la segunda, la inamovilidad laboral —institución que agrupa reglas de posición, recompensa y limítrofes— no sólo benefició a maestros: también se aseguró a agentes que ejercen como principales: directores, supervisores y jefes de sector. Como agentes, padecían los mismos problemas motivacionales que los maestros (por ejemplo, relajamiento laboral). En su rol de principales carecían de incentivos para desenvainar la espada sancionadora. Pero la otra cara de la inamovilidad laboral era un escudo frente a sus principales en sus pretensiones de control. Las posibilidades de que se les sancione por incumplimiento de sus funciones deben verse a la luz de esto. Por lo tanto, puede esperarse un ejercicio opcional de estas funciones, atenuando el constreñimiento sobre maestros, quienes padecen problemas de motivación. Con la normatividad se alineaban intereses y preferencias de agentes y principales, creando una zona organizacional, la cual se autonomiza frente a principales ubicados fuera de ésta.

La tercera acción configurativa es el rol asignado al sindicato con su incorporación. En este trabajo vemos la presencia SNTE desempeñando el rol de custodio. Por lo visto hasta aquí, los delegados sindicales vigilan que los principales respeten los arreglos vigentes, formales o no, que rigen las múltiples relaciones A-P de la zona organizacional basificada. Su trabajo es llamar a cordura para que no se desvainen espadas contra los agentes; que los principales no olviden la afinidad de intereses y preferencias. En particular, custodian situaciones en que se otorgan recompensas (por ejemplo, ascensos) o sanciones a los agentes. Como ya mencionamos, las tres acciones referidas implantaron las bases duras o parámetros fuertes de las arenas y situaciones escolares en las que maestros y demás actores interactúan, dan la pelea y se esfuerzan. Son estas acciones las que fijaron condiciones institucionales de posibilidad (Ezpeleta, 2004b), es decir, las arenas de acción.

Con estas bases o parámetros —aquéllas cuyos efectos temía Torres Bodet—, el Estado, en su rol de principal, se dio un tiro en el pie. Teniendo presente la distinción que hace North (1993) entre institución y organización, la dureza de las reglas laborales debilitó a esta última, atenuando su fuerza constrictiva y directiva. En este contexto es más apropiado hablar de precariedad organizacional que de precariedad institucional (Ezpeleta & Weiss, 1994). De ahí, pues, que las funciones de principal, dentro y fuera de la zona organizacional basificada, sean reducidas a a lo que pudiéramos llamar ficciones normativas. En momentos definitorios es probable que sus intereses y preferencias lo lleven a identificarse más con los agentes dirigidos que con los principales a quien tiene que rendir cuentas, más si estos últimos se ubican fuera de la zona organizacional basificada. Y si no, para eso está el sindicato. Desde el punto de vista administrativo, la función directiva del principal se debilita para sustraer esfuerzo de los agentes… y éstos lo saben.

El ADI señala que estos arreglos institucionales o conjunto de reglas en uso interactúan con la naturaleza del servicio (enseñanza) y con los atributos de la comunidad (caballeros o sotas), de tal forma que configuran las arenas de acción. Son los primeros los que muestran mayor plasticidad que los otros dos componentes. Esta propiedad se adecua a las expectativas de la TAP-BP de que con los arreglos se habrá de resolver los problemas de agencia que hemos visto desde el primer capítulo. En este sentido, se deben comparar los tres arreglos institucionales de este trabajo: inamovilidad laboral, interinato y sector privado. La forma más ambiciosa para llevar a cabo dicha tarea es observando y analizando los resultados que se derivan de los tres componentes mencionados. Si bien tiene que tomarse en cuenta la complejidad del fenómeno estudiado, optamos por replegar el análisis a los productos (outputs), aunque todavía puede recortarse aún más hasta el componente patrones de interacción.

MEJORAS METODOLÓGICAS POSIBLES

En esta sección retomamos el capítulo IV como referente para hacer una crítica de la estrategia metodológica adoptada en este trabajo. El propósito es detectar los elementos susceptibles de ser mejorados.

En la identificación de las reglas en uso —aquellas que según los informantes rigen la conducta cotidiana de los maestros— empleamos las entrevistas no estructuradas y semiestructuradas. Si bien las entrevistas son técnicas apropiadas para tal labor reconstructiva, la experiencia que tuvimos nos dice que éstas deben ir acompañadas con otras técnicas de tipo etnográfico y cualitativas en general. Un recurso que podría enriquecer a la entrevista es la observación participante; que el investigador tenga una inmersión profunda y prolongada en el campo escolar que le permita hacer preguntas, anotaciones y observaciones contextualizadas de la conducta e interacción de maestros y demás BP en sus ambientes naturales. Esto permitiría una descripción más robusta de las reglas en uso, de los patrones de interacción y productos. En general, es bienvenida cualquier técnica que lleve al analista a apreciar la validación de las reglas institucionales por los usuarios y, de ser posible, que los observe en acción en relación con ellas.

Otro factor que pudo haber reducido el poder analítico de este trabajo ―al menos en la fase de identificación de las reglas en uso― tiene que ver con los reactivos proyectivos usados, cuyos resultados reportamos en el capítulo VI. En aras de tener margen para establecer comparaciones entre las lógicas o arreglos institucionales de ambos sectores educativos escribimos los reactivos a un nivel general. Lo hicimos para que los informantes tuvieran oportunidad de hacer asociaciones; sin embargo, redactar los reactivos de esta manera implica riesgos. Al momento de efectuar el análisis de contenido detectamos pérdida de información en las respuestas, pues algunas tenían poco que ver con la información específica que esperábamos. Confiamos en que esta técnica, si se redacta y se calibra bien, ofrece un potencial para acotar contornos más claros de las reglas en uso. Desde luego, se recomienda complementarla con otras técnicas cuantitativas y cualitativas.

La herramienta de la gramática institucional (IGT, por sus siglas en inglés) es una técnica nueva. Hasta donde sabemos, ésta se ha aplicado en el análisis institucional por un par de décadas. Con este antecedente, nos apoyamos en el IGT para deconstruir la LFTSE-Reglamento y comprobar si había rastros de la configuración que señalaba Torres Bodet. En otros estudios, encontramos que múltiples jueces (coders) codifican cada documento para asegurar confiabilidad en los datos recolectados a través del proceso de codificación (Siddiki, Basurto & Weible, 2012; Siddiki et al., 2011). Por falta de recursos, no se sometió la codificación de los enunciados y sus componentes a una prueba de confiabilidad en que otros jueces participaran. Futuros estudios que adopten este enfoque harían bien si implementaran una estrategia en que varios jueces o participantes en el estudio se involucraran en la codificación. Por otro lado, también debe tenerse presente la familiaridad de los estudiosos en la metodología.

En cuanto a la aplicación del cuestionario, un factor limitante tiene que ver con el tamaño de la muestra. En la selección de ésta para la aplicación de los cuestionarios se aplicó un muestreo estratificado aleatorio y proporcional. Este método nos permitió una representatividad de los grupos, que si bien era manejable, resultaba poco práctica. Las muestras obtenidas fueron pequeñas para el grupo de maestros interinos y el de docentes de escuelas privadas. Por ello, nos vimos obligados a usar pruebas no paramétricas en el análisis inferencial. Como veremos más adelante, esto limitó las posibilidades analíticas de este trabajo en varios sentidos. En aras de solventar estas limitantes, se recomienda aplicar lo que Agresti (2009) llama muestreo estratificado aleatorio y desproporcional (disproportional stratified random sampling). Este método es útil cuando el tamaño de la población es pequeño para un estrato, como fue el caso de maestros interinos y de escuelas privadas.

Como se ha mencionada, este trabajo trata sobre los efectos de la inseguridad laboral. Un componente clave es lo que se conoce como dimensión subjetiva del riesgo moral; es decir, la percepción de los maestros y BP de estar protegidos de las consecuencias de sus acciones o resultados o falta de ellos. Consideramos que una limitante de la forma en que medimos esta dimensión subjetiva fue que sólo usamos un par de reactivos para ello y, por si esto fuera poco, que sus respuestas correspondían a categorías nominales. Creemos que lo que se estaba midiendo era mucho con tan poco, situación que viene a agravarse si tomamos en consideración las limitantes previas, en especial, la que tiene que ver con el tamaño de las muestras intergrupales. Estudios posteriores deben contemplar el uso de otras escalas de medición no nominales que permitan una valoración más precisa y profunda del riesgo moral; quizá un método multivariado que posibilite desglosar esta percepción de una manera más robusta.

Al final, lo que nos interesaba analizar era el esfuerzo docente situado en arenas de acción. Ante la imposibilidad de conseguir datos objetivos y sistemáticos, tuvimos que basarnos en la percepción de los directores. Aquí también usamos dos reactivos solamente. Esto quiere decir que aplican las mismas observaciones del párrafo anterior. Otro punto débil fue el hecho mismo de haberles pedido a los directivos de los planteles que evaluaran el desempeño de los maestros a su cargo. Es problemático si lo vemos desde los supuestos de este trabajo; a saber, que los directivos son miembros del triángulo de hierro y que comparten afinidad de intereses y preferencias. Estudios futuros deben complementar esta información con otro tipo de datos (evaluaciones de docentes, registro de incidencias, entre otros disponibles) que no dependan sólo de la percepción de los principales. Está, además, la pregunta de qué tan precisa puede ser su apreciación del desempeño-esfuerzo de los BP, a quienes los distingue su discreción y autonomía frente a la autoridad.

Por último, otro factor que pudo haber afectado el poder del análisis de este trabajo tiene que ver con la logística de la aplicación de los cuestionarios. Ante la falta de recursos materiales y tiempo, tuvimos que recorrer prácticamente todo el estado de Sonora en un periodo corto. Sentimos que las condiciones en que algunos informantes contestaron los cuestionarios no eran las adecuadas (en salones de clase, por un periodo de dos horas, etcétera). En otros casos sí se dieron las condiciones apropiadas. Nos viene a la mente el director de una escuela secundaria pública en Ciudad Obregón que reunió en un salón a los maestros informantes y les pidió que se tomaran el tiempo necesario para contestar los cuestionarios. Pensando en esta situación, las restricciones de recursos y tiempo pueden limitar la calidad de la información vertida en los cuestionarios. Se debe contar, por ejemplo, con una línea telefónica para agendar citas, automóvil para trasladarse a los centros escolares y no depender del transporte público, el cual no es tan eficiente como se requiere.

La autora del ADI (Ostrom) nos dejó una advertencia que hemos tenido presente en este trabajo. Quien realice análisis institucional quizá tenga que conformarse “[…] con una comprensión de la complejidad de las estructuras y una capacidad para esperar un patrón amplio de resultados de una estructura en lugar de una predicción puntual y precisa” (Ostrom, 2005, p. 10, traducción propia). Ante escenarios como éste —sigue la advertencia—, la mejor verificación que puede lograrse es un resultado (outcome) consistente con un patrón más amplio. Interprétese.

CONCLUSIONES

Digámoslo por última vez: la trama de este trabajo empezó con los avistamientos de Torres Bodet (1994), quien veía que el Estatuto creaba problemas a la SEP. El primero se desdobla en dos dimensiones. Una de éstas se refiere a los problemas motivacionales que tendrían los maestros al otorgárseles inamovilidad laboral. El temor de Torres Bodet era que los docentes asegurados ya no se esforzarían para hacer bien su trabajo. La otra dimensión consiste en que ya no era posible cesarlos por desempeño, pues éste no figuraba entre las causas justas establecidas en la ley. Todo giraba, pues, en torno a los incentivos que percibían los profesores en las dos dimensiones de la normatividad. El otro problema que veía Torres Bodet era el de la pérdida de control que enfrentaba la autoridad educativa sobre los maestros y demás trabajadores a nivel operativo. Esta pérdida era alimentada tanto por el primer problema y, sobre todo, por la forma en que se estructuraba la autoridad organizacional.

Los legados de esta normatividad han sobrevivido, a tal grado que la segunda mitad del siglo XX fue de cosecha. El diagnóstico oficial (y no oficial) se fue robusteciendo y acumulando en el tiempo, confirmando los temores de Torres Bodet. Desde el inicio se reconocía desorden administrativo y descontrol sobre la burocracia de la SEP; se deploraba el oportunismo al igual que la suboptimización en el desempeño y esfuerzo de los maestros. De ahí la lucha por el control por la amplia burocracia operativa. Hubo insinuaciones, escaramuzas y choques entre un grupo modernizador de la SEP y el SNTE. Las acciones propuestas, algunas llevadas a cabo, fueron variadas: desconcentración administrativa, descentralización, planeación central, que los supervisores fueran empleados de confianza, que se aplicara la ley; se tecnocratizaron los puestos organizacionales medios, se creó la UPN, etcétera. Esto se hizo respetando “[…] aspectos sustantivos de la relación entre la SEP, su personal y el sindicato” (Arnaut, 1994, p. 252). Ni siquiera el sueño político del ANMEB modificó estos legados institucionales.

Para proponer una explicación de los hechos previos armamos el marco teórico del capítulo II. A nivel metaconstitucional, el decreto del Estatuto y del Reglamento es visto como imposición de nuevas reglas del juego por el grupo revolucionario (la nueva clase dominante en el vecindario, la de la unidad nacional dispuesta a institucionalizar la revolución). Estas reglas reflejaban una lógica institucional en ciernes: el corporativismo. Este modelo “[…] excluía al sector laboral de participar efectivamente en la política como tal o subordinaba los objetivos del trabajo a aquéllos del Estado” (Dion, 2005, p. 64, traducción propia). El objetivo del Estado mexicano fue la unidad e incorporación de sectores sociales en conflicto. Por ejemplo, previo a la creación del SNTE en 1944, “[…] los maestros y otros trabajadores de la SEP estaban afiliados a un sinnúmero de pequeños sindicatos animados por conflictos y rivalidades” (Ornelas, 2008, p. 58). El nuevo sindicato, comprometido con la estabilidad y el orden, terminó dominando la educación (Britton, 1979). Así, a mediados de la década de 1940 inicia una era de armonía y placidez (Britton, 1979).

Escogimos al ADI pues consideramos que con él daríamos mejor forma y orientación a los hechos del capítulo I. Para eso es este modelo. El rasgo central que rescatamos son las arenas-situaciones de acción en las que los participantes actúan con base en incentivos que perciben. En realidad, éstos les llegan a los actores en términos de restricciones y oportunidades. Ahora, las arenas-situaciones son configuradas por la interacción de tres agrupamientos de variables exógenas: reglas en uso, atributos de la comunidad y condiciones biofísicas. Si los contenidos del Estatuto-Reglamento fijan las reglas del juego —ésa es la interpretación que formulamos— el ADI se acopla con el componente reglas en uso. En la figura 3 presentamos la clasificación de las reglas en uso, las cuales permiten detectar mayor especificidad, diferenciación e instrumentalidad que las simples reglas del juego. Propusimos que la normatividad citada sea diseccionada con esta clasificación de las reglas.

Asimismo sugerimos incorporar la perspectiva de las bases duras expuesta por Justa Ezpeleta, profesora del Centro de Investigación y de Estudios Avanzados del Instituto Politécnico Nacional (Ezpeleta, 1992, 1997, 2004b; Ezpeleta & Furlán, 1992; Ezpeleta & Weiss, 1996). Con ello dábamos un paso en la indigenización del ADI. Esto se facilitó por la similitud en la lógica y el lenguaje entre ambas perspectivas. Al igual que el ADI, el enfoque de las bases duras destaca un proceso configurativo; específicamente, se refiere a una configuración histórica del espacio de trabajo. Esta perspectiva proyecta, además, un puente conceptual hacia lo dicho por Torres Bodet en el sentido de que la dimensión con más peso configurativo de las tres es la laboral, fungiendo como depositaria de las bases duras. Así, las reglas laborales (LFTSE-Reglamento) fijan las condiciones institucionales de posibilidad para los ámbitos administrativo y pedagógico. Es más, la autoridad del plantel se adhiere a una lógica laboral (ergo, sindical). Esta postura coincide con la distinción entre institución y organización de North (1993).

Aplicando el ADI, las reglas laborales que aparecen más visibles en la narrativa de Torres Bodet son las limítrofes (de entrada y de salida), las de posición y las de recompensa. El reconocimiento de la plaza de base en el Estatuto se refiere a las reglas de posición; las de entrada son aludidas por las “[...] garantías […] para asumir la función” pedagógica; las de salida son referidas cuando se habla de “[…] puertas […] de escape”; a su vez, las reglas de recompensa aparecen subsumidas, difusas y dispersas, pues a partir del Estatuto-Reglamento, las sanciones y recompensas sólo podían darse en condiciones reglamentadas y con una serie de supuestos dudosos. Según la lógica del ADI, estas reglas configurarían las arenas-situaciones de acción del sistema educativo. La narrativa de Torres Bodet no da para tanto. Sugiere, si acaso, connivencia del triángulo compuesto por inspectores, sindicato y maestros. Y lo subraya en el contexto de pérdida de contacto con la realidad de las escuelas.

En cambio, la alineación ADI-perspectiva de las bases duras permite formarnos una imagen más legible de la configuración de las arenas-situaciones de acción. Inicialmente se mencionaba un doble sistema de referencias para describir la autoridad organizacional; sin embargo, la ficcionalización de la figura del director escolar nos llevó a descartar este modelo por ser poco realista. En este sentido, se sostiene que son los intereses síndico-laborales los que cuentan y prevalecen cuando se trata de definir los márgenes de tolerancia en el cumplimiento de obligaciones de los maestros. Se dice que el supervisor, en paridad de condiciones con la delegación sindical, efectúa los ajustes necesarios acorde a intereses sindicales. Esta perspectiva también permite apreciar el proceso configurativo observando a los docentes, quienes tensarán al máximo la tolerancia institucional si cuentan con una relación o vínculo laboral que los respalde. Esto es posible por la combinación de reglamentos y usos consagrados y por la defensa indiscriminada del sindicato.

Los efectos configurativos aparecen más claros en lo dicho por Torres Bodet (1994) y en la perspectiva de las bases duras. El secretario alegaba que el Estatuto —aquel en que la renuncia, el retiro o la defunción eran las únicas puertas de salida— “[…] les hizo creer [a los maestros] que bastaba ingresar […] y […] durar” (p. 65). A eso le llamó estatismo. En términos de la TAP, es una condición de riesgo moral, preámbulo de relajamiento laboral. Como fuese, la inamovilidad laboral desincentiva el desempeño docente. Además, esta estructura promueve variabilidad en el desempeño, debido a que la SEP no puede deshacerse de maestros mediocres. La perspectiva de las bases duras adopta una postura parecida, si bien la variabilidad se explica desde que se recluta a los maestros, etapa en la que las reglas de entrada juegan un rol importante. Así, se contrata a docentes que pueden tener vocación o descompromiso, sólida o débil formación. Las otras reglas —se dice— inducen otros problemas de conducta, como ausentismo y falta de esfuerzo.

Ésta es la manera en la que la perspectiva de las bases duras explica la estructuración —y sus efectos— de las arenas de acción vía reglas institucionales. Pero el ADI contempla otros dos agrupamientos de variables. Al subrayar la naturaleza del servicio (condiciones biofísicas del ADI), la TAP viene de más atrás. Su alejado punto de partida es la delegación de tareas al agente. Ahí empiezan, para el principal, lo que la TAP llama problemas de agencia, que no son otra cosa que asimetría de información en las diferentes fases de la relación A-P: riesgo de oportunismo ex ante durante la contratación, y de oportunismo ex post (riesgo moral) después del contrato. Estas condiciones pueden derivar en selección adversa y en relajamiento laboral, respectivamente. De ahí la trascendencia del contrato-arreglo institucional para disipar los problemas de agencia, dándole mayor relevancia a nuestro enfoque comparativo. Así, cada contrato-arreglo (inamovilidad, interinato y sector privado) es respuesta a los desafíos que enfrenta el principal.

La perspectiva de la BP explica tanto la estructuración de las arenas-situaciones de acción como sus efectos en los maestros-agentes-BP. Para este trabajo, su aseveración más notable es que los docentes, en cuanto profesionistas, apelan a la discreción en su práctica cotidiana, buscando ampliar su autonomía frente a la autoridad organizacional. La discreción profesional permite a los maestros-BP mantener alejada del salón de clases la amenaza del principal-supervisor e, incluso, lograr que éste dependa de ellos. Esta idea es similar a la asimetría de conocimiento de la TAP (Sharma, 1997). Así, quien delegue tendrá que afrontar la asimetría de información; quien delegue pericia profesional deberá aceptar la asimetría de conocimiento; es decir, tendrá que reconocer discreción y autonomía a los BP. Ampliaciones a esta perspectiva advierten que el contexto organizacional es clave para neutralizar los efectos negativos de la discreción y autonomía (Brodkin, 2008; Olsen & Torsvik, 2000). Los efectos son similares a los que menciona la TAP.

En el capítulo III discutimos estudios que antecedieron a este trabajo, en los cuales la seguridad laboral —o inamovilidad laboral, como le hemos llamado— era la variable predictiva detrás de los problemas de riesgo moral de los empleados. Vimos que los que cuentan con acuerdo verbal se ausentan menos que aquéllos que tienen contrato escrito, pero no hay diferencia entre empleados del sector público y del privado debido a que ambos ejercen prácticas de recursos humanos similares; que trabajadores que se rigen por contratos laborales permanentes faltan más por enfermedad, cuando el seguro social se los permite, que los contratados de manera temporal; que se esfuerzan más cuando hay posibilidades de adquirir permanencia en el empleo (realizan más trabajo extra y no se ausentan tanto debido al bajo nivel de protección laboral generalizado); que el tránsito de la temporalidad a la permanencia laboral aumenta el ausentismo; que la definitividad dificulta despedir a quienes no cumplan con su trabajo de manera satisfactoria, afectando la calidad de la docencia. Los temores de Torres Bodet, pues, tienen razón de ser.

Los estudios examinados sobre el sistema educativo mexicano en el contexto del ANMEB exponen la dureza de las arenas educativas. Muestran cómo las estrategias o modelo de causalidad de este acuerdo nacional (sueño político) no hacen mella en ellas. Todos sus componentes (gestión, revaloración docente, contenidos y materiales, etcétera) corrieron la misma suerte: no produjeron los resultados esperados porque fueron capturados o neutralizados por los intereses creados. Otras de las investigaciones revisadas en el mismo capítulo nos permitieron apreciar cómo actúan los BP —maestros incluidos— en las arenas de acción de escuelas públicas. En general, los directores aparecen debilitados frente a los docentes organizados. Porque es común que las haya, facciones de maestros tienen capacidad para descarrilar la gestión del director, e inclusive obligarlo a cambiarse de plantel. Ante este escenario es común que directores opten por evadir conflictos. Si bien estos estudios no son sobre la inamovilidad laboral, creemos que las conductas referidas sólo son posibles en la medida en que los maestros tengan seguridad laboral.

En el capítulo IV expusimos el método, usando el esquema del ADI. Esta decisión nos metió en aprietos. Pudimos haber adoptado un enfoque como el de Khan & Rehnberg (2009), en el que se toma al tipo de contrato laboral como seguridad laboral percibida. Sólo teníamos que relacionar conductas de riesgo moral con la categoría contractual. Aunque su estudio no se refiere a las instituciones de manera explícita, la definición de institución como conceptos compartidos que existen en las mentes de los participantes (Ostrom, 2007) nos planteó otras exigencias. Como sugiere Ostrom, la autora del ADI, antes que nada, tuvimos que explorar las mentes de los maestros para detectar las reglas que aplicaban, es decir, las reglas en uso. En nuestra pesquisa no partimos de cero, pues tuvimos que atender lo dicho por Torres Bodet; a saber, que la inamovilidad laboral (la regla madre) y los arreglos envolventes condicionaban el esfuerzo docente. Por lo tanto, en esencia, esta fase fue confirmatoria.

Continuando con la ruta del ADI, la segunda fase consistió en la búsqueda del origen de las reglas en uso. Dimos por hecho que éste ya existía. Nos propusimos comprobar si éstas tenían como referente a la LFTSE (sustituta del Estatuto) y el Reglamento, tal como lo había planteado Torres Bodet. Dicho en otros términos, determinamos cómo rastrearíamos las reglas en uso hasta dicha normatividad, matriz institucional del sector educativo. Aquellas serían reflejo de éstas. Al final de esta fase quedarían claras las arenas-situaciones de intervención. De manera culminante, señalamos cómo habríamos de medir los efectos de estos arreglos institucionales en el esfuerzo de los maestros de las tres categorías seleccionadas. La tercera fase versa sobre eso. Se trata de medir la conducta-esfuerzo de los docentes frente a las arenas-situaciones de acción configuradas por las reglas en uso y los otros dos componentes del ADI. El bosquejo de nuestra estrategia metodológica provenía desde lo dicho por Torres Bodet.

En el capítulo V analizamos si las reglas en uso tenían algún respaldo en la normatividad. Torres Bodet nos remitió al Estatuto (LFTSE); de éste nos dirigimos al Reglamento. Con ambas piezas normativas logramos reconstruir las arenas-situaciones de acción. Éstas se estructuraron de tal forma que se socavaron las funciones del agente-maestro y de la autoridad-principal; o viceversa. Efectivamente, la inamovilidad laboral de maestros —últimos agentes de la cadena de relaciones A-P— se plasma en la normatividad. Esto explicaría la estructuración de riesgo moral vía la motivación de docentes, problema de agencia originalmente avistado por Torres Bodet. Pero esto es sólo el inicio. La asignación de la inamovilidad laboral trepó la jerarquía del sistema educativo, creando una zona organizacional basificada; conforme escalaba, dejaba, a su paso, afinidad de intereses y preferencias al interior de la zona. Así, se sembraron problemas no sólo de motivación en el agente, sino problemas de control sobre éste. Recordemos que dentro de la zona, los agentes no docentes también son principales.

La afinidad de intereses y preferencias a nivel operativo es concreción del modelo organizacional A, propio del corporativismo impulsado a mediados del siglo XX. También vimos que este modelo se replica en los niveles de gobernanza, constitucional y metaconstitucional. Nuestro propósito fue destacar que a nivel operativo, escenario de la BP, se crean arenas-situaciones de acción de riesgo moral y que esto afecta la conducta y el esfuerzo de los maestros en interacción con los demás BP y principales. La LFTSE-Reglamento establece un pasillo hacia el cese, máxima sanción que puede recibir un trabajador de la educación. Este procedimiento lo dividimos en dos carriles. Para el lento, el de infracciones, la aplicación de sanciones supone principales a la espera de la infracción para reportarla, así como desafinidad de intereses y preferencias, lo cual, como hemos visto, es poco realista. En cuanto al carril rápido, las arenas de acción se ensanchan considerablemente, haciendo improbable la aplicación de sanciones.

En el capítulo VI confirmamos-reconstruimos las reglas en uso del sector público. Conforme nos adentrábamos en los contenidos de las entrevistas, nos dimos cuenta de dos situaciones. Primera, que más que reglas en uso, los informantes esbozaban algo más amplio. Su narrativa era más parecida a las lógicas institucionales, definidas como “[…] prácticas materiales, supuestos, valores, creencias y reglas” (Thornton & Ocasio, 2008, p. 101, traducción propia). Las lógicas nos permitieron, en todo caso, asir las reglas en uso. Lo segundo que observamos fue la naturaleza emergente de las reglas-lógicas institucionales. Al tratar de identificar y precisar las reglas en uso o lógica de escuelas públicas, para los informantes fue inevitable recurrir a la comparación de las arenas-situaciones de acción de los maestros basificados con las de los profesores de escuelas privadas y, en menor medida, con las de los interinos en el sector público. Este hecho fortaleció nuestra decisión de usar el método comparativo para este trabajo.

Con el análisis factorial mostramos una percepción clara de los atributos de las arenas escolares públicas. Se percibe que las leyes brindan certidumbre y protección laboral, haciendo difícil aplicar sanciones serias (por ejemplo, cese). Por ello se cree que conseguir empleo es difícil, si bien la inamovilidad, el salario y las prestaciones son un imán para ingresar. Pero la protección laboral no sólo se ve en la aplicación de sanciones, sino también en la salida: es más difícil perder el empleo en escuelas públicas. Debido a ello, no resulta extraño que los maestros prefieran trabajar tiempo completo en ellas. Por otro lado, las arenas de escuelas privadas revelan una lógica institucional consecuencial, ahuyentando el riesgo moral y los problemas derivados. En cuanto al vínculo entorno institucional-organización, la opinión de los padres de familia es tomada en cuenta; ya dentro de la organización, se ejerce presión y vigilancia sobre los maestros; es decir, se tienen consecuencias por el desempeño. Finalmente, se cree que los méritos académicos son cruciales para ser contratados.

En el capítulo VII medimos los efectos de los arreglos institucionales en el esfuerzo docente. Nos interesaba la interacción de los maestros en las arenas escolares configuradas por los arreglos institucionales. Nos referimos a los componentes patrones de interacción y productos del ADI. En ese capítulo atendimos directamente las advertencias de Torres Bodet; a saber, que la inamovilidad laboral llevaría a maestros a no esforzarse más (relajamiento laboral). Aquí es donde se hacen sentir las restricciones y oportunidades inherentes en cada arena escolar. Principalmente, en dicho capítulo adquiere relevancia el método comparativo. Si bien este estudio es sobre los arreglos de las escuelas del sector público (por ejemplo, inamovilidad laboral), a partir del capítulo VI emergieron dos lógicas institucionales diferenciadas: la de escuelas privadas y, muy similar, la de maestros interinos en escuelas secundarias públicas. Éstas fueron lógicas de control. Los datos analizados provinieron de entrevistas y cuestionarios aplicados a docentes y directivos.

Antes que nada, demostramos que el tipo de contrato laboral se refleja en la condición de riesgo moral, entendida en términos de incertidumbre laboral o percepción de inseguridad. Esta última es prácticamente desconocida en maestros de escuelas públicas con inamovilidad laboral, y muy conocida en aquéllos cuyos contratos son temporales (interinos y privados), ya sea reconociendo al director la capacidad para despedirlos o la posibilidad de perder el trabajo. En profesores privados, esta última está menos difundida, quizá porque para ellos seguir trabajando es la mejor prueba de su seguridad laboral. En cuanto a los temores de Torres Bodet, los informantes coinciden en que la inamovilidad laboral efectúa una metamorfosis en los maestros, esforzándose menos. Los directores-principales confirman esta apreciación en la evaluación que hacen del desempeño de los maestros y su actitud para el esfuerzo. Quizá lo más fascinante de estos resultados es la mayor variabilidad atribuida a los docentes basificados que a sus contrapartes.

ADENDA

Institutional design is an inexact science. Even the

cleverest and most farsighted reformers cannot wholly

escape the law of unintended consequences.[41]

Eric M. Patashnik

Los datos usados en el análisis de esta tesis se obtuvieron a finales de 2010 e inicios de 2011. Al año siguiente, el Partido Revolucionario Institucional (PRI) regresó a Los Pinos después de un interregno panista de dos sexenios (2000-2012). A los meses de haberse inaugurado la administración de Enrique Peña Nieto, el Congreso aprobó un paquete de reformas constitucionales ―el llamado Pacto por México (PM)― teniendo como blanco varios dominios o subsistemas de políticas, siendo el de la educación básica uno de ellos. Sobre esta última, en 2013 se modificaron los artículos 3º y 73 constitucionales y la Ley General de Educación (SEP, 1996). También se expidieron la Ley del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (LINEE) (SEP, 2013a) y la Ley General del Servicio Profesional Docente (LGSPD) (SEP, 2013b). Con estas reformas se continúa buscando la fórmula ―iniciada con el ANMEB― para lograr calidad y equidad en la educación básica. Pero las semejanzas no van muy lejos.

En esta adenda examinamos esta normatividad para responder las siguientes preguntas: ¿en qué sentido el PM modifica ―si es que lo hace― las arenas escolares ensambladas por los arreglos institucionales de finales de la primera mitad del siglo XX, aquellos arreglos cuyos efectos preocupaban a Torres Bodet? O, retomando la analogía de Martínez (2009), quien, por cierto, fue la primera subsecretaria de educación básica de la administración de Enrique Peña Nieto: ¿es el PM los odres de que carecía el ANMEB, visto en su tiempo como “vino nuevo”? ¿Es el PM el despertar del sueño político del acuerdo nacional? Al tratar de responder estas interrogantes retomamos el enfoque y método de análisis del capítulo V. Si esta adenda tuviera título, éste sería: “Reconfigurando las arenas escolares: Retomando el control y atendiendo la motivación”. Y es que el PM viene a ser el trabajo institucional rectificativo que había sido exigido varias décadas atrás.

El PM retoma y extiende el modelo de causalidad del ANMEB. En el tercer párrafo que se le adicionó al artículo 3º constitucional se asienta que la calidad en la educación se logra mejorando “[…] los materiales y métodos educativos, la organización escolar, la infraestructura educativa […]”. Hasta aquí es una réplica de la fórmula del ANMEB. Luego agrega un factor novedoso: “[…] la idoneidad de los docentes y los directivos [que] garanticen el máximo logro de aprendizaje de los educandos”. Este factor de idoneidad es la columna vertebral de la LGSPD. El objetivo de esta ley es fijar la ruta para la consecución de este factor. Es más, sin el término calidad en la educación, el PM no tiene razón de ser. Para el logro de dicho factor se realizan reajustes al diseño institucional, los cuales reconfiguran las situaciones de los maestros. En el lenguaje de Torres Bodet, se recupera el control sobre los BP y se le da un giro radical a la forma de abordar la motivación. En términos de la teoría del agente-principal, el PM es una estrategia que combate frontalmente la selección adversa; el riesgo moral se contrarresta, si acaso, de manera indirecta.

Nuestra premisa sigue siendo la misma que la del capítulo V; a saber, que los cimientos del edificio institucional imponen restricciones y oportunidades a la organización y a los individuos. En la primera parte analizamos la reestructuración que hace el PM a los cimientos del edificio institucional. El pacto ha introducido porosidad a los parámetros de las arenas de acción. Las nuevas reglas institucionales han agregado laxitud a la relación de los BP con el sistema educativo. Ingreso y permanencia en el servicio profesional docente (SPD) y el logro y retención de incentivos profesionales son contingentes al esfuerzo de los maestros. En la segunda parte llevamos el análisis al nivel de la gobernanza. Con los reajustes, los travesaños institucionales corporativistas se han vuelto irrelevantes; los referentes de la seguridad laboral han cambiado. En la tercera parte revisamos la vigencia de los planteamientos de Torres Bodet.

REMODELANDO LOS CIMIENTOS DEL EDIFICIO INSTITUCIONAL

Basándonos en una analogía de la vida cotidiana, el PM en general ―y el SPD en particular― pueden ser vistos como laxante que busca resolver la “constipación” laboral referida en este trabajo. Dos cambios son clave para entender esta analogía. El primero es la modificación de las reglas institucionales. Se estipula que para ingresar en el SPD es necesario participar en un concurso de oposición (evaluación), único mecanismo legal y legítimo. En cuanto a la salida, el SPD ha agregado ―parafraseando a Torres Bodet― una “puerta normal de escape” a las contempladas en la LFTSE: el resultado en evaluaciones de desempeño. El segundo cambio tiene que ver, efectivamente, con el uso dado a las evaluaciones. Anterior al PM, la evaluación no estaba orientada a imponer consecuencias, menos aún sanciones. Con el PM, la imposición de consecuencias es su raison d’être. Se ha convertido en el impulso que aligera el tránsito de los BP por el SPD… o los retiene.

En conjunto, estos cambios crean el corredor del desempeño (véase figura 27). Le llamamos así porque es el desempeño, y no otro factor, el que permite a los individuos ingresar, promoverse y mantenerse en el SPD; también el que los expulsa. La forma que adquiere este corredor ―una verdadera situación de acción― afecta la interacción de los BP. Los cimientos institucionales del sector educativo son reconfigurados, cimbrando el resto del edificio organizacional. El PM prescinde del pilar sindical, colapsando el modelo organizacional A. El nuevo rol del sindicato se reduce a observador en una coyuntura limitada. En la nueva lógica institucional ya no hay cabida para la afinidad de intereses y preferencias entre agentes y principales. Al volverse tareas individuales el ingreso, la promoción, el reconocimiento y la permanencia en el SPD, las relaciones de dependencia entre los actores del triángulo de hierro desaparecen. Pero, como se observa en la figura 27, no todo es corredor del desempeño: perdura el sincretismo institucional.

ENTRADA Y SALIDA DEL EDIFICIO INSTITUCIONAL

La LGSPD modifica las reglas limítrofes, atendiendo el problema de selección adversa del personal, cuyas interacciones y esfuerzo se dan en referencia al plantel escolar. Se le impregna tanta fuerza a esta resolución que es elevada a rango constitucional. Así, la fracción III del artículo 3º constitucional dispone que el ingreso en el SPD “[…] se llevará a cabo mediante concursos de oposición que garanticen la idoneidad de los conocimientos y capacidades que correspondan”, siendo “[…] nulos […] todos los ingresos que no sean otorgados conforme a la ley”. Al afirmar la nueva forma de ingreso, nulifica, al mismo tiempo, el procedimiento informal antiguo que vimos a lo largo de este trabajo. Ni la SEP ni el SNTE, ni otro actor o instancia podrán imponer personas para ocupar plazas, ni siquiera de manera provisional. Ahora esto es ilegal. El artículo 21 de la LGSPD amplia estas disposiciones, al hacer públicos todos los concursos de oposición y transparentar las convocatorias.

El artículo 22 de la LGSPD sintetiza el nuevo rediseño que se le hace a la puerta de entrada del edificio institucional para el caso de los maestros:

Artículo 22. En la Educación Básica y Media Superior C1el Ingreso a una plaza docente A1, I1, D1dará lugar a B1un Nombramiento Definitivo de base C2después de seis meses de servicios C3sin nota desfavorable en su expediente, en términos de esta Ley.

Con el objeto de fortalecer las capacidades, conocimientos y competencias del Personal Docente de nuevo Ingreso, C4durante un periodo de dos años A2, I2, D2tendrá B2el acompañamiento de un tutor designado por la Autoridad Educativa o el Organismo Descentralizado, según corresponda.

A3Las Autoridades Educativas y los Organismos Descentralizados I3, D3realizarán B3una evaluación C5al término del primer año escolar y A4, I3, D4brindarán B5los apoyos y programas pertinentes para fortalecer las capacidades, conocimientos y competencias del docente.

C6Al término del periodo señalado en el segundo párrafo de este artículo, A5la Autoridad Educativa o el Organismo Descentralizado I4, D5evaluará B6el desempeño del Personal Docente para determinar si en la práctica favorece el aprendizaje de los alumnos y, en general, si cumple con las exigencias propias de la función docente.

C7En caso de que el personal no atienda los apoyos y programas previstos en el tercer párrafo de este artículo, C8incumpla con la obligación de evaluación o C9cuando al término del periodo se identifique su insuficiencia en el nivel de desempeño de la función docente, O1se darán por terminados los efectos del Nombramiento, sin responsabilidad para la Autoridad Educativa o para el Organismo Descentralizado [cursivas del autor].

La regla de posición del primer párrafo ―sobre todo el componente C2― reproduce la lógica institucional de la LFTSE en la forma de otorgar el nombramiento definitivo. Los efectos reconfigurativos del PM empiezan a manifestarse en los propósitos graduales de la selección de maestros. La explicitación de estos propósitos condiciona y problematiza el nombramiento definitivo (B1), lo cual está ausente en la LFTSE-Reglamento. El nuevo supuesto es que el personal escolar, al ingresar en el SPD, no trae capacidades, conocimientos y competencias desarrollados en el nivel requerido. Se desconfía de la calidad profesional de la BP; haber salido ganador en el concurso de oposición no es suficiente.

A los maestros se les dará nombramiento definitivo (B1) seis meses después de haber sido seleccionados en el concurso de oposición. Pero será definitivo sólo si cumplen con los requisitos enumerados en el tercero y cuarto párrafo. Al igual que sus colegas en escuelas privadas, los maestros de escuelas públicas estarán en observación por un periodo de dos años, el llamado periodo de inducción. Al año de haber ingresado en el SPD serán evaluados otra vez y, de ser necesario, se les dará apoyo y capacitación. Al cumplirse el periodo de inducción se les evaluará por última vez. Las tres condiciones (C7, C8, C9) del último párrafo son inequívocas. Si no se cumple una de ellas “[…] se darán por terminados los efectos del Nombramiento, sin responsabilidad para la Autoridad Educativa o para el Organismo Descentralizado” (O1). Este De lo contrario (or else) es emblemático de la nueva lógica institucional. Con esta estrategia iterativa se busca seleccionar el perfil adecuado; es decir, evitar la selección adversa.

Pero no sólo se modificó la puerta de entrada para los maestros. También cambiaron los términos de ingreso en puestos de dirección y supervisión, los cuales, por cierto, son vistos como promoción. Aquí encontramos la misma lógica que aplica en la selección de maestros en el SPD: para ser promovidos es requisito participar en concursos de oposición, los cuales serán públicos y para ellos se utilizarán perfiles, parámetros, indicadores e instrumentos de evaluación propuestos por la SEP y aprobados por el INEE. El artículo 27 detalla el procedimiento que se tiene que seguir una vez seleccionado el director:

Artículo 27. C1En la Educación Básica C2la Promoción a una plaza con funciones de dirección A1, I1, D1dará lugar a B1un Nombramiento,[42] C3sujeto a un periodo de inducción con duración de dos años ininterrumpidos, C4dentro del cual A2el personal de que se trate D2deberá I2cursar B2los programas de desarrollo de liderazgo y gestión escolar determinados por la Autoridad Educativa Local.

C5Durante el periodo de inducción A3las Autoridades Educativas Locales I3, D3brindarán B3las orientaciones y los apoyos pertinentes para fortalecer las capacidades de liderazgo y gestión escolar. C6Al término del periodo de inducción, A4la Autoridad Educativa Local I4, D4evaluará B4el desempeño del personal para determinar si cumple con las exigencias propias de la función directiva. C7Sí el personal cumple con dichas exigencias, I5, D5se le otorgará B5Nombramiento Definitivo.

C8Cuando en la evaluación se identifique la insuficiencia en el nivel de desempeño de las funciones de dirección, A5el personal I6, D6volverá B6a su función docente en la Escuela en que hubiere estado asignado [cursivas del autor].

En estas promociones, al igual que en las otras, se busca reducir el problema de selección adversa. El periodo de inducción obligatorio (D1) de dos años ininterrumpidos (C3) es de prueba. Al igual que a maestros, durante este periodo se les brinda a los directores programas de desarrollo de liderazgo (B2), orientación y apoyo (B3). Se trata —se dice— de fortalecer esas capacidades. Al final del periodo se evalúa al aspirante para determinar si el desempeño cumple con las exigencias. Si el resultado es insuficiente, el aspirante volverá a su función docente. Si el desempeño es suficiente recibirá un nombramiento definitivo. El SPD contempla otras promociones para maestros, como la asesoría técnica pedagógica (ATP)[43] y horas adicionales. La cantidad de estos puestos es limitada. Para ingresar en el puesto de ATP se aplican los mismos principios y procedimientos: nombramiento, periodo de prueba, capacitación y evaluación al final. El procedimiento para asignar las horas adicionales se expone en el capítulo VIII de la LGSPD, analizado más arriba. De la evaluación obligatoria de cada cuatro años se determina a quiénes se habrán de asignar las horas adicionales.

En cuanto a la promoción de plazas de supervisión, la intención es la misma: “Artículo 29. C1En la Educación Básica C2la promoción a una plaza con funciones de supervisión A1, I1, D1dará lugar a B1un Nombramiento Definitivo. A2,El personal D1deberá I1participar en B2los procesos de formación C3que determinen las Autoridades Educativas Locales”.

En cuanto al procedimiento de promoción de supervisores llama la atención la vaguedad de la estructura gramatical de los enunciados, pues no se contempla periodo de inducción, ni orientaciones y apoyos, ni evaluaciones escalonadas que culminen, todos ellos, en nombramiento definitivo. Si las acciones referidas en el artículo 27 tienen como propósito “[…] fortalecer las capacidades de liderazgo y gestión escolar” en los directores, en la promoción de los supervisores, al no haber declaración explícita de propósitos, no hay acciones claras y detalladas.

Para resumir, se advierte una mayor complejidad en el ingreso y promoción en el SPD. El argumento central no declarado es el combate a la selección adversa, pero hay elementos que nos permiten afirmar que, al hacer permanente este combate, se sacrifica la inamovilidad laboral o definitividad estipulada en la LFTSE-Reglamento.

Esto es así porque aun después del nombramiento definitivo, continúan las evaluaciones que involucran consecuencias. El reposo psicológico para el BP es transitorio, pues el nombramiento definitivo da menos seguridad laboral que antaño: en todo caso, la condiciona, diluyéndola. Esto se aprecia en las nuevas reglas de salida, las otras reglas limítrofes, plasmadas en el capítulo VIII de la LGSPD, “De la permanencia en el servicio”. El artículo 52 obliga a las autoridades educativas a “[…] evaluar el desempeño docente y de quienes ejerzan funciones de dirección o de supervisión […]”. Para el personal (maestros, subdirectores y directores de escuela, supervisores, etcétera), “La evaluación […] será obligatoria […]”, la cual se debe efectuar “[…] por lo menos […] cada cuatro años […]”. Las evaluaciones que implican consecuencias no desparecen con la adquisición de la definitividad. Así como se evalúa en múltiples ocasiones para ingresar en el SPD, así se le evalúa de manera permanente para no perder el trabajo. En ambos casos, las consecuencias son las mismas: se puede perder el empleo:

Artículo 53. C1Cuando en la evaluación a que se refiere el artículo anterior se identifique la insuficiencia en el nivel de desempeño de la función respectiva, A1el personal de que se trate I1, D1se incorporará B1a los programas de regularización que la Autoridad Educativa o el Organismo Descentralizado determine, según sea el caso. B2Dichos programas I2, D2incluirán B3el esquema de tutoría correspondiente.

A2El personal sujeto a los programas a que se refiere el párrafo anterior, I3, D3tendrá B4la oportunidad de sujetarse a una segunda oportunidad de evaluación C2en un plazo no mayor de doce meses después de la evaluación a que se refiere el artículo 52, C3la cual deberá efectuarse antes del inicio del siguiente ciclo escolar o lectivo.

C4De ser insuficientes los resultados en la segunda evaluación, A3el evaluado I4, D4se reincorporará B5a los programas de regularización para I5, D5sujetarse B6a una tercera evaluación que I6, D6se llevará a cabo C5en un plazo no mayor de doce meses.

C6En caso de que el personal no alcance un resultado suficiente en la tercera evaluación que se le practique, I7, D7se darán por terminados B7los efectos del Nombramiento correspondiente C7sin responsabilidad para la Autoridad Educativa o el Organismo Descentralizado, según corresponda.

La estructura gramatical del artículo 53 es réplica de la del artículo 22, analizado más arriba. En ambas situaciones, la intención es eliminar la selección adversa de maestros, directivos y supervisores. En todo caso, lo único que cambia es el momento en que las acciones se llevan a cabo: cada cuatro años a partir de haber ingresado. Si el resultado de la evaluación resulta aprobatorio, el docente seguirá con el contrato definitivo hasta la próxima evaluación, la cual se efectuará en un periodo no mayor de cuatro años. Y así hasta la conclusión de su vida laboral. Esto es importante subrayarlo por las implicaciones que esta permanente evaluación pueda tener en su percepción, conducta y esfuerzo en su actividad docente. El maestro sabe que la fuente de la nueva seguridad laboral es su nivel de desempeño en las evaluaciones. No se contempla otra ruta.

Ahora, si este último resulta insuficiente en la primera evaluación, el maestro tendrá que regularizarse, siendo la tutoría una opción, aunque no la única que le puede imponer la autoridad educativa (D2). Lo significativo es que la regularización es obligatoria. El profesor tendrá otras dos oportunidades de evaluación para mostrar que su nivel de desempeño es aceptable. Si a la tercera éste no resulta aprobatorio, “[…] se darán por terminados los efectos del Nombramiento correspondiente sin responsabilidad para la Autoridad Educativa o el Organismo Descentralizado, según corresponda”. Las condiciones C2, C3 y C5 revelan la urgencia de sacar de las aulas a maestros que no hayan logrado un nivel de desempeño aceptable. Nada ni nadie impide que pierdan el empleo, excepto los resultados en las evaluaciones. Esta situación no sólo aplica a maestros-agentes, sino a directivos y supervisores, los puestos con funciones de principal.

En suma, para combatir los problemas de agencia se cambiaron las reglas de ingreso y permanencia para las plazas docentes y los puestos de promoción. Los requisitos se complejizaron: después de un periodo de inducción, capacitación y apoyos, se tiene que mostrar capacidad para ejercer la docencia o las funciones del puesto directivo al que se aspira. Ya no es suficiente, como antaño, el periodo de espera de seis meses para lograr seguridad laboral de manera indefinida. El puesto se tiene que ganar mostrando cierto nivel de desempeño de manera permanente. En cuanto a los criterios evaluativos, abordados en la siguiente sección, el binomio SEP-INEE tiene discreción para definirlos. Esta discreción, aunada a la incertidumbre del resultado de la evaluación al final del periodo inductivo, da otra connotación a la dimensión subjetiva del riesgo moral (la presunción de estar protegido). Toca a los BP revertir, de manera individual, el predicamento de la hipótesis nula sobre la permanencia.

INCENTIVANDO EL ESFUERZO

La selección adversa —decíamos— no es el único problema de agencia que ha enfrentado el sistema educativo desde su fundación. También se identificaron problemas de motivación y control. Por lo tanto, las reglas limítrofes ―vinculadas directamente a la selección adversa― no son las únicas que se modificaron. Tampoco se combate sólo el problema de selección adversa con ellas. El enunciado B6 del artículo 22, el C1 del 53 y el B4 del 27 advierten a los BP que cuiden su desempeño si quieren conservar el nombramiento definitivo, permanecer como docentes o promoverse a puestos de dirección y supervisión. Al procurar que no se cruce un umbral mínimo, se lucha contra el relajamiento laboral, si bien de forma indirecta y tangencial; es decir, se combate el problema de riesgo moral. Pero esta estrategia es negativa, pues se castiga a la BP si no mantiene cierto nivel aceptable en las evaluaciones de desempeño.

Pero también se ofrece una ruta positiva para que, sin dejar la función correspondiente (docencia), los BP se orienten a obtener el máximo desempeño en sus funciones. No sólo se trata de que, como se intenta con las sanciones, se aparten de los umbrales mínimos de desempeño, sino que se orienten a un mayor esfuerzo y logro. Con esta estrategia se atiende el relajamiento laboral, el problema de riego moral por excelencia. Esta ruta positiva son los incentivos, los cuales se instrumentalizarían mediante un programa ―similar al de Carrera Magisterial― y el reconocimiento al servicio o al “cumplimiento de [la] responsabilidad”. El capítulo V del título II de la LGSPD trata “De la Promoción en la Función”. En realidad no es otra cosa que los términos generales del programa de incentivos que motivarían a la BP a mejorar su desempeño:

Artículo 39. C1En el programa a que se refiere el artículo 37 A1, I1, D1se establecerá B1el nivel de acceso y B2los sucesivos niveles de avance, C2de acuerdo con lo autorizado por la Secretaría y I2, D2se especificarán B3los lncentivos que correspondan a cada nivel. Para avanzar de un nivel a otro A2, I3, D3se requerirá demostrar B4un incremento en el desempeño que lo justifique, C3conforme a lo previsto en el programa.

A2Los beneficios del programa I4, D4tendrán B5una vigencia hasta de cuatro años C4cuando se trate de una incorporación al primer nivel. Para confirmar el nivel o ascender al siguiente, A3el beneficiario D5deberá I5obtener C5en los procesos de evaluación de desempeño B6resultados iguales o superiores a los que para estos efectos determine el Instituto, I6someterse a B7los procesos de evaluación adicionales que, en su caso, se especifiquen y I7reunir B8las demás condiciones previstas en las reglas del programa.

C6Una vez que el personal ha alcanzado el segundo o sucesivos niveles, A4la vigencia de los beneficios del nivel que corresponda D6, I8, será B9de hasta cuatro años, pero A5los beneficios del nivel anterior D7, I9serán B10permanentes. A6Para efectos de confirmación o ascenso de nivel, D8, I10aplicará B11lo previsto en el párrafo anterior.

B12El acceso al primer nivel del programa y B13el avance de niveles D9, I11estarán sujetos C7a la disponibilidad presupuestal [cursivas del autor].

Lo primero que hay que subrayar es que aquí se continúa con la lógica rigurosa de combatir la selección adversa con reglas limítrofes. En otros términos, los beneficios de cualquiera de los niveles del programa pueden perderse; inclusive se puede llegar a quedar fuera del programa de estímulos. Esto se estipula de manera implícita en el segundo párrafo del artículo 39 cuando se habla de “[…] confirmar el nivel o ascender al siguiente […]”. La evaluación, como puede verse, conduce a dos resultados explícitos (ascender y confirmar) y a uno implícito al buscar confirmar: perder el nivel con que ya cuenta. De lo que se trata es preguntarnos cómo los evaluados perciben esta nueva situación y, al final, cómo ajustan su conducta y esfuerzo cotidianos. A diferencia de la CM, en esta nueva situación los beneficios no son permanentes; el individuo tiene que demostrar (D3), cada cuatro años (B5, B9), que su desempeño amerita los beneficios (B4). Éste es el cambio más radical en relación con la CM.

No deben perderse de vista dos hechos con efectos conductuales. Primero, que los evaluados tienen que “[…] obtener resultados iguales o superiores a los que para estos efectos determine el Instituto” (artículo 39 de la LGSPD). Aquí también el INEE y la SEP gozan de discreción para determinar los estándares del desempeño (criterios de evaluación, según el ADI). Por si fuera poco, según el referido artículo, los aspirantes tienen que “[…] someterse a los procesos de evaluación adicionales que […] se especifiquen”. Segundo, habría que considerar que en esta etapa no queda claro el tipo de desempeño de que se está hablando, ni cómo será evaluado, aunque debe servirnos como pista la orientación del artículo 36, fracción IV. En éste se estipula que las evaluaciones para las promociones deberán incluir algunos criterios, siendo uno de ellos: “[…] fomentar el mejoramiento en el desempeño para lograr el máximo logro de aprendizaje en los educandos”. ¿Será éste el criterio que defina el nivel de desempeño?

La LGSPD también contempla reconocimientos por el servicio. De lo que se trata es reconocer y apoyar a los BP que destaquen “[…] en su desempeño y, en consecuencia, en el cumplimiento de su responsabilidad” (artículo 45). Es importante resaltar que, en este caso, los incentivos serán temporales o por única vez. Éstos se materializan a través de “[…] movimientos laterales que permitan a los docentes y directivos […] desarrollarse en distintas funciones” (artículo 46). Para los maestros se mencionan tutorías, coordinación de materias y de proyectos, ATP temporales y otras análogas; para los directores se establece la asesoría técnica en apoyo a actividades de dirección a escuelas. También se contemplan reconocimientos económicos de conjunto, los cuales “[…] deberán considerar los resultados del aprendizaje de los alumnos, teniendo en cuenta las condiciones sociales y económicas de las escuelas” (artículo 51). Por último, estos movimientos laterales tienen que basarse en evaluaciones que se realicen “[…] conforme a los lineamientos que el Instituto expida” (artículo 47).

En suma, la naturaleza laxativa de los arreglos impulsados por el PM se refleja en la entrada en el SPD y salida (expulsión) del programa, y en la asignación de incentivos y reconocimientos. Ahora ninguno de estos beneficios es permanente: se tienen que ratificar de forma periódica. De lo contrario, todo se puede perder. El BP debe estar alerta a los resultados de las evaluaciones y cuidar su desempeño en ellas. Al cambiar las reglas limítrofes, no sólo se combate la selección adversa; también se busca asegurar niveles mínimos en el desempeño. Por otro lado, al modificar las reglas de recompensa se impulsan niveles óptimos en el desempeño. Con esta doble estrategia se estaría estimulando lo que en inglés se llama una competencia hacia la cima (race to the top). La médula de la nueva oferta institucional es una seguridad laboral condicionada por el desempeño. Se le ha instalado a las puertas del edificio institucional un mecanismo para que se abran y se cierren automáticamente.

CAMBIOS EN LA GOBERNANZA

El PM no sólo reestructura el nivel operativo de las arenas de acción en que interactúan los BP. También hace cambios en el nivel de gobernanza. Vistos en su conjunto, estos cambios ablandan las bases y parámetros duros de la certidumbre laboral de los BP. En la primera parte vemos que las instituciones corporativistas restantes se han vuelto irrelevantes. Si en la sección previa se le da muerte al escalafón y a la comisión que lo administraba, en la primera parte de este apartado vemos el asesinato, con alevosía y ventaja, del Tribunal de Conciliación y Arbitraje. Una vez derribados estos travesaños institucionales, aparecen las nuevas instituciones y actores que harán la sustitución. El PM crea una nueva alineación de jugadores en el sistema educativo, afectando las arenas de los maestros en términos de posibilidades y restricciones. Así, es conspicua la presencia de los nuevos jugadores y la ausencia de los que no fueron convocados a participar. Estas modificaciones, en combinación con los referidos cambios a las reglas institucionales, le dan el toque final a la configuración laxativa.

DERRIBO DE TRAVESAÑOS INSTITUCIONALES

En esta adenda sugerimos que el corredor del desempeño debe ser visto como un injerto de una lógica institucional ajena ―y contraria― a los legados de la lógica corporativista. Con el PM se pretende impulsar nuevas “[…] prácticas materiales, supuestos, valores, creencias y reglas” (Thornton & Ocasio, 1999, p. 804). Con la actualización institucional que hace, los travesaños del capítulo V se vuelven irrelevantes en el corredor del desempeño. Pierden su poder configurativo en esta zona debido a la incompatibilidad en sus lógicas y, al parecer, a una intención explícita por minar la añeja lógica institucional corporativista. Ya vimos en la sección previa que para transitar el corredor de desempeño ya no se le reconoce rol útil trascendental al SNTE. En esta subsección mostramos que tampoco son tomadas en consideración las instituciones de cogobierno (por ejemplo, la Comisión Mixta de Escalafón). De esta manera, las arenas de maestros se han vaciado de los recursos y parámetros que les daban certidumbre.

El artículo 69 de la LGSPD enumera las obligaciones de los BP (maestros incluidos) vinculadas a la evaluación. Estas obligaciones son:

I. Cumplir con los procesos establecidos para las evaluaciones con fines de lngreso, Promoción, Permanencia y, en su caso, Reconocimiento, en términos de lo prescrito por esta Ley;

II. Cumplir con el periodo de inducción al Servicio y sujetarse a la evaluación que para dichos efectos refiere esta Ley;

III. Prestar los servicios docentes en la Escuela en la que se encuentre adscrito y abstenerse de cualquier cambio de adscripción, sin previa autorización, conforme a lo previsto en esta Ley;

IV. Abstenerse de prestar el Servicio Docente sin haber cumplido los requisitos y procesos a que se refiere esta Ley y demás disposiciones aplicables;

V. Presentar documentación fidedigna dentro de los procesos a que se refiere esta Ley;

VI. Sujetarse a los procesos de evaluación a que se refiere esta Ley de manera personal;

VII. Atender los programas de regularización; así como aquellos que sean obligatorios de formación continua, capacitación y actualización, y

VIII. Las demás que señale esta Ley y otras disposiciones aplicables.

En realidad, estas obligaciones son de sujeción pues, si se nos permite la redundancia, sujetan y alinean ―es decir, obligan― a los BP para ser evaluados en las etapas del SPD (ingreso, promoción, reconocimiento y permanencia) y, posteriormente, para que acepten los resultados y se sometan a los procesos correctivos y reevaluativos. Entrar en el corredor de desempeño es inevitable ―éste es el verdadero espíritu del PM—; no es opcional. Se ha instalado una nueva tecnología del poder. Por lo tanto, la consecuencia lógica de lo anterior es que si los BP evaluados no atienden o cumplen estas obligaciones, se dan por terminados “[…] los efectos del Nombramiento correspondiente sin responsabilidad” para el patrón (artículo 74). Con este de lo contrario (or else) se deshace la relación A-P. El monopolio de la violencia psicológica del Estado se ha reinstalado con el apoyo de la técnica evaluativa (el INEE).

Si bien estas obligaciones y su consecuencia inmediata (la terminación de los efectos) son en sí novedosas, lo que deseamos subrayar es la condición igualmente novedosa que agrega el mismo artículo. Contraria a la tradición corporativista, ahora la terminación de los efectos del nombramiento procederá “[…] sin necesidad de que exista resolución previa del Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje” (artículo 74). En la sección “Castigos y recompensas” (capítulo V de este trabajo), vimos que para el cese o, simplemente, para la suspensión de los efectos del nombramiento, se requiere la anuencia del sindicato y del mencionado tribunal. La LFTSE-Reglamento describe un procedimiento ―corporativista después de todo― en que varias instancias y actores se involucran para tomar decisiones trascendentales que afectan fuertemente la situación laboral de los BP. Ahora, con el PM, ya no es necesario ni posible que se acuda al tribunal. Las decisiones se toman de manera expedita y sin intermediarios.

Este rasgo del diseño institucional ―no poder acudir al Tribunal de Conciliación y Arbitraje― no se limita al proceso evaluativo. Tampoco se puede solicitar su intervención en situaciones que no tienen nada que ver con la evaluación, como faltar a “[…] labores por más de tres días consecutivos o discontinuos, en un periodo de treinta días naturales […]” (artículo 76). Por más que se niegue, con este cambio se incursiona en el ámbito laboral. La LFTSE contemplaba un procedimiento complejo y engorroso para situaciones como ésta. Independientemente de cuáles hayan sido los motivos para crear este atajo, con él se vuelve irrelevante al tribunal. Esto contrae a la arena de acción, simplificando la participación de los actores. Al volver irrelevante el SPD al tribunal, se expulsa de la arena a una de las instituciones prototípicas del sistema corporativo. El procedimiento del artículo 27 hace lo propio con la Comisión Mixta de Escalafón en cualquiera de sus niveles.

Para resumir, las instituciones que antes daban cobijo a los trabajadores de la educación se han vuelto irrelevantes; son ruinas de un régimen que parece ya antiguo. Los travesaños han sido sustituidos por una gramática institucional consecuencial, emulando la lógica institucional del sector privado. Adoptando una visión realista, los maestros se quedan con el recurso de las capacidades y del esfuerzo ejercido registrado por las evaluaciones. Como veremos enseguida, los viejos actores e instituciones han sido sustituidos por otros.

NUEVO REPARTO DE ACTORES

De los actores que impulsa el PM, el Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (INEE) es el más llamativo. Creado en 2002, el PM lo redefine en el artículo 3.º constitucional, fracción IX, como “[…] organismo público autónomo, con personalidad jurídica y patrimonio propio” (SEP, 2013a). Al ser reubicado a nivel constitucional tan alto, el INEE proyecta una sombra avasalladora sobre el sistema de educación básica en forma de políticas, lineamientos, directrices, entre otros. Su alcance no se limita al sistema educativo, por ejemplo, la SEP o secretarías estatales; su sombra llega hasta los espacios operativos en que interactúan los maestros en forma de perfiles, parámetros, indicadores y niveles mínimos de desempeño que tienen que cumplir para ingresar, permanecer, promoverse y ser reconocidos. Esto aplica a docentes y personal directivo que opera en el plantel. El INEE, por la forma en que irrumpe en las arenas educativas, es el ingrediente propulsor del corredor del desempeño.

Lo anterior se ve mejor si atendemos su estructuración, pues este instituto aglutina a otros actores. Sus políticas no pueden interpretarse al margen de la composición social y política de estos actores y sus agendas. Así, el presidente de la república propone al Senado la terna para la Junta de Gobierno, su órgano rector. En la Conferencia ―mecanismo del Sistema Nacional de Evaluación Educativa para intercambiar información y experiencias relativas a la evaluación― está representada la SEP, los titulares de Educación en los estados, y representantes de instituciones públicas y de organismos de la sociedad civil (OSC). En cuanto a la conformación de los consejos, se sigue la misma lógica estructurante. El Consejo Social Consultivo lo forman las OSC; el de Vinculación se compone de los funcionarios a cargo de las unidades estatales de evaluación; el Pedagógico lo integran profesionales de la enseñanza y de la gestión escolar; los consejos técnicos especializados se forman de especialistas nacionales o extranjeros.

Para dar fuerza y legitimidad a sus políticas, el PM se esmera en conferirle credibilidad al INEE. El artículo 3º constitucional, fracción IX, dispone que tiene que apegarse a “[…] principios de independencia, transparencia, objetividad, pertinencia, diversidad e inclusión”. A su vez, el artículo 26 de la LINEE le ordena que se rija “[…] por los criterios técnicos de objetividad, validez y confiabilidad”. Subyace el interés y la preocupación de que las acciones y políticas dictadas sean aceptadas por los actores involucrados. El artículo 58 de la LGSPD prescribe a las autoridades-INEE que propicien “[…] condiciones para generar certeza y confianza en el uso de los perfiles, parámetros e indicadores autorizados conforme a esta Ley, a efecto de que éstos sean reconocidos por sus destinatarios y por la sociedad”; se trata de que los involucrados “[…] comprendan su propósito y sentido, y los consideren como un referente imprescindible para su trabajo”.

La estructuración y credibilidad apuntalan un rasgo del diseño institucional clave para su naturaleza laxativa que queremos subrayar. Nos referimos a la discreción del INEE y de las autoridades educativas para fijar y manipular lo que el ADI llama criterios de evaluación. Es prerrogativa del instituto definir los criterios cuantitativos, como son parámetros, indicadores y niveles mínimos de desempeño (a la SEP le toca determinar los cualitativos, por ejemplo, los perfiles). Estos criterios pueden materializarse en una escala de complejidad, cuyos resultados podrían llevar a consecuencias punitivas para los agentes, como no obtener resultados aprobatorios en las evaluaciones. Esto agilizaría el tránsito por el corredor del desempeño, lo cual es posible gracias a las modificaciones de las reglas limítrofes. Resulta clave la forma en que esta facultad interactúa con otros rasgos del diseño institucional. En última instancia, en estudios futuros, habría que ver cómo los maestros y demás BP perciben esta configuración y si esto afecta su conducta (esfuerzo).

No sólo el INEE aglutina y trae consigo nuevos actores a las arenas educativas (planteles escolares incluidos). También lo hacen los consejos de participación social (CPS). Además, el lenguaje del PM es más claro y preciso que el del ANMEB. Ahora se autoriza la participación en los CPS municipales, estatales y nacional, y “[…] los representantes de […] organizaciones de la sociedad civil cuyo objeto social sea la educación […]” (SEP, 1993, artículos 70-72). Antes se contemplaba vagamente que tomaran parte los “[…] representantes de organizaciones sociales y demás interesados en el mejoramiento de la educación” (SEP, 1993, artículo 70). También se invita a la burguesía nacional para incorporarse en la toma de decisiones. Asimismo, dada la relevancia del sector productivo en dicha tarea,[44] se permite su participación en los CPS estatales y nacional. En realidad, sólo se está haciendo una explicitación del sector social, lo cual no es cambio menor. Si vemos a los CPS como arenas de acción, ahora se han subido nuevos actores, trayendo sus propias agendas.

Otro actor que sale fortalecido con el PM son los padres de familia. En la reforma de la LGE se la da un nuevo impulso a su participación y “contraloría”, papel vagamente contemplado en el ANMEB. Así, al artículo 65 se le reformó la fracción II para darle un cambio de orientación. Así, de “Participar a las autoridades […] en cualquier problema relacionado con la educación de [sus hijos o pupilos], a fin de que aquellas se aboquen a su solución” se pasa a “Participar con […] a fin de que, en conjunto, se aboquen a su solución” (cursivas del autor). ¡Los padres de familia han madurado! Al artículo se le agregan seis fracciones más.[45] En ellas se les faculta para que conozcan los criterios y resultados de los procesos evaluativos de maestros y de toda la escuela, así como para ser observadores en dichos procesos. También se les reconoce el derecho a monitorear y vigilar el uso de recursos financieros y humanos asignados a los planteles y a presentar quejas sobre el desempeño del personal escolar.

El PM reposiciona no sólo a los actores mencionados arriba, sino al numeroso y poderoso SNTE. Ya mencionamos la forma en que se excluyen los travesaños corporativistas ―y con ello al sindicato de maestros― del corredor de desempeño. También se redimensiona su presencia y participación en otras instituciones. Es el caso de la conformación de los CPS con actores de todos los niveles (escolar, municipal, estatal y nacional). El sindicato puede seguir participando, observando la siguiente restricción: “[…] acudirán como representantes de los intereses laborales de los trabajadores” (artículos 69-72, LGE), pero no tendrán voz ni voto. Como vimos en el capítulo V, antes del PM, el SNTE tenía presencia abrumadora en los espacios decisorios de la vida escolar y del sistema educativo, hayan sido asuntos laborales o no. Por lo pronto se registra una tendencia a desplazar el pacto corporativista a la periferia, sustituyéndolo por un discurso de la centralidad del alumno en la educación (artículos 32 de la LGE y 6 de la LGSPD).

En suma, nuevos actores, sus intereses y agendas reemplazan a viejos actores, sus intereses y agendas. Esta recomposición sociopolítica de los participantes puede darle una orientación distinta a las políticas educativas, afectando las condiciones o arenas de acción de los maestros.

LA VIGENCIA DE LAS OBSERVACIONES DE TORRES BODET

Parece ser que las sugerencias de Torres Bodet, formuladas hace siete décadas han encontrado tierra fértil en el régimen político actual. El PM es la respuesta que el secretario hubiera deseado de Manuel Ávila Camacho y de la clase política de entonces. En esta sección argüimos que el PM puede ser visto como respuesta —si bien tardía— a los efectos configurativos y conductuales del modelo de los arreglos institucionales incipiente en las observaciones de Torres Bodet (1994) en el capítulo I; modelo que reconstruimos en el V con base en la normatividad laboral sugerida por este autor, y en el capítulo VI, de acuerdo con la percepción de los informantes. Nos referimos a los efectos analizados en el capítulo VII. En este sentido, Torres Bodet puede ser visto como precursor del análisis institucional empírico. Así, pues, en esta sección señalamos que el modelo de causalidad del PM tiene acogida no sólo en la TAP-ADI; supera la tibieza del ANMEB para llegar hasta los planteamientos de Torres Bodet.

¿Qué respuesta encontramos en el PM a los problemas motivacionales (estatismo o falta de esfuerzo) que aquejan a los maestros-BP? En un principio es la misma que el ANMEB. En la primera sección de esta adenda vimos que el PM continúa con la fórmula de incentivos y promociones. Con este enfoque positivo los BP se motivarían para mejorar el trabajo. Pero el nuevo diseño institucional incorpora un mecanismo negativo, novedoso en la tradición mexicana: las consecuencias por actos individuales o falta de ellos. El grueso del trabajo institucional se centra en las reglas limítrofes; se despejan las puertas del sistema educativo, quitándole el picaporte a la puerta del SPD. Los beneficios y promociones adquiridas, por más altas que sean, se pierden si no se logra cierto nivel en el desempeño. El relajamiento laboral o falta de esfuerzo tiene consecuencias indirectas. El ingreso y retención sigue esta misma lógica: se puede perder el empleo si no se logra determinado desempeño en las evaluaciones. ¿Es necesario decir cómo sería la conducta-esfuerzo de los maestros ante las arenas de acción así configuradas?

Igualmente se hacen ajustes para recuperar el control ―es decir, para revertir las asimetrías en la información― sobre los BP. Para dar cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 3º constitucional se ordena la creación de un “[…] Sistema de información y Gestión Educativa […] que permita a la autoridad tener en una sola plataforma los datos necesarios para la operación del sistema educativo y que, a su vez, permita una comunicación directa entre los directores de escuela y las autoridades educativas” (artículo Quinto transitorio, fracción I; cursivas del autor). Dicho sistema

[…] estará integrado, entre otros, por el registro nacional de emisión, validación e inscripción de documentos académicos; las estructuras ocupacionales; las plantillas de personal de las escuelas; los módulos correspondientes a los datos sobre la formación, trayectoria y desempeño profesional del personal, así como la información, elementos y mecanismos necesarios para la operación del sistema educativo nacional (LGE, artículo 12).

Con esto se busca que el principal (autoridades) reduzca su dependencia vis a vis sus agentes operativos con funciones de principal. Asimismo se pretende disminuir el área de incertidumbre.

Pero el paso reconfigurativo más decisivo para revertir las asimetrías de información a nivel operativo es la determinación de desarticular los triángulos de hierro existentes ―y evitar la formación de nuevos― y la afinidad de intereses y preferencias. Esto se ve en la configuración del corredor del desempeño. Para empezar, se advierte que los participantes ―agentes y principales por igual― se desacoplan vis a vis procedimientos y estructuras corporativistas en su tránsito por el SPD (ingreso, promoción, reconocimiento y retención). Se enfrentan a las evaluaciones ―un ente impersonal― y a sus consecuencias de manera individual. En los hechos, se suprimen los organismos con los travesaños institucionales controlados por burócratas del sindicato y de la secretaría. Ya vimos que el sindicato, la Comisión de Escalafón y la Junta de Conciliación y Arbitraje no tienen utilidad en el corredor. De esta manera, se allana el camino para retomar el control a nivel operativo.

Pudiéramos decir, entonces, que se atienden las exigencias de la TAP, y de paso las advertencias de Torres Bodet. En cuanto al diseño, es válido afirmar que se impulsa una realineación de intereses y preferencias en la zona organizacional basificada favoreciendo al principal. Expresado en otros términos, el PM es una agenda inspirada en los principios de la TAP. ¿Pero qué decir de las exigencias planteadas desde la perspectiva de la BP? ¿Cómo aborda el PM la discreción y ―derivado de ello― la autonomización de los maestros-BP frente a la autoridad organizacional? Estas preguntas son oportunas, pues habíamos establecido que la estructuración que procede de la naturaleza de la profesión docente es una radicalización de la relación A-P. Creemos que el PM, así como lo conocemos, no llega hasta el problema de la discreción en el ejercicio docente. Desde el punto de vista ético-profesional se podrá objetar que hacerlo es ir demasiado lejos. Coincidimos, aunque sólo sea por empatía con los maestros.

En suma, creemos que el PM respondió, en general, a los desafíos que observaba Torres Bodet 70 años atrás. Si hay algún problema de agencia al que los arreglos institucionales del PM le ponen atención es al de la selección adversa. El dispositivo que se le instaló a las puertas de entrada y salida para que se abran automáticamente es el desempeño en las evaluaciones y la discreción del INEE para definir los criterios de evaluación. Desde el punto de vista conductual de los maestros-BP, esta reconfiguración no es otra cosa que el combate al problema de riesgo moral, el otro problema de agencia atendido: la creencia de estar protegido laboralmente ha perdido fuerza. Las bases duras o parámetros fuertes se han ablandado. Ahora se tiene que luchar por la seguridad laboral. ¿Cómo? Esforzándose. En cuanto a la recuperación del control por parte del principal podemos decir que se han generado situaciones que desincentivan la formación de afinidad de intereses y preferencias.

41 “El diseño institucional es una ciencia inexacta. Incluso los reformistas más ingeniosos y perspicaces no pueden evitar completamente la ley de las consecuencias no deseadas” (traducción propia).

42 La fracción XVIII del artículo 4 de la LGSPD contempla tres tipos de nombramientos: provisional, por tiempo fijo y definitivo. O fue error u omisión no tipificar el nombramiento como fijo (por dos años) o tiene alguna intención, para cuya interpretación nos declaramos incompetentes.

43 La fracción XXVI del artículo 4 de la LGSPD señala que desempeña la función ATP el docente que brinda “[…] a otros docentes […] asesoría […] y [puede] constituirse en un agente de mejora de la calidad de la educación para las escuelas a partir de las funciones de naturaleza técnico pedagógica que la Autoridad Educativa o el Organismo Descentralizado le asigna […]”.

44 El segundo párrafo del artículo 71 de la LGE establece, por ejemplo, que el “[…] consejo [estatal] promoverá y apoyará entidades extraescolares de carácter cultural, cívico, deportivo y de bienestar social; coadyuvará a nivel estatal en actividades de protección civil y emergencia escolar; sistematizará los elementos y aportaciones relativos a las particularidades de la entidad federativa que contribuyan a la formulación de contenidos estatales en los planes y programas de estudio; podrá opinar en asuntos pedagógicos; conocerá las demandas y necesidades que emanen de la participación social en la educación a través de los consejos escolares y municipales, conformando los requerimientos a nivel estatal para gestionar ante las instancias competentes su resolución y apoyo; conocerá los resultados de las evaluaciones que efectúen las autoridades educativas y colaborará con ellas en actividades que influyan en el mejoramiento de la calidad y la cobertura de la educación”.

45 “VI.- Conocer la capacidad profesional de la planta docente, así como el resultado de las evaluaciones realizadas;

VII.- Conocer la relación oficial del personal docente y empleados adscritos en la escuela en la que estén inscritos sus hijos o pupilos, misma que será proporcionada por la autoridad escolar;

VIII.- Ser observadores en las evaluaciones de docentes y directivos, para lo cual deberán cumplir con los lineamientos que al efecto emita el Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación;

IX.- Conocer los criterios y resultados de las evaluaciones de la escuela a la que asistan sus hijos o pupilos;

X.- Opinar a través de los Consejos de Participación respecto a las actualizaciones y revisiones de los planes y programas de estudio;

XI.- Conocer el presupuesto asignado a cada escuela, así como su aplicación y los resultados de su ejecución, y

XII.- Presentar quejas ante las autoridades educativas correspondientes, en los términos establecidos en el artículo 14, fracción XII Quintus, sobre el desempeño de docentes, directores, supervisores y asesores técnico pedagógicos de sus hijos o pupilos menores de edad y sobre las condiciones de la escuela a la que asisten”.

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ANEXOS

ANEXO 1. OFICIO DE PRESENTACIÓN A LOS PLANTELES ESCOLARES

ANEXO 2. MUNICIPIOS EN QUE SE LLEVARON A CABO LAS ENCUESTAS A MAESTROS DE ESCUELAS SECUNDARIAS

ANEXO 3. GUÍA DE ENTREVISTA SEMIESTRUCTURADA

Reglas de entrada no escritas

•Experiencia personal en su ingreso como maestro.

•Actualmente, ¿cuál es la ruta más segura para ser contratado como maestro?:

a) Público.

b) Privado.

•Reglas no escritas para ser contratado como maestro:

a) Público.

b) Privado.

Reglas no escritas de interacción y permanencia

•Conducta inadecuada o incorrecta.

•Seguridad-inseguridad laborales.

•Protección laboral (blindaje laboral).

•Lo que se premia en esta escuela.

•Desempeño y consecuencias.

•Estructura real de autoridad dentro de la escuela.

•¿En quién o quiénes reside el poder dentro de su escuela?

•Lealtad: SEC-SNTE.

•Reglas no escritas para permanecer dentro:

a) Público.

b) Privado.

•Reglas no escritas que pueden llevar a un maestro a perder el empleo.

•Causas no escritas de salida.

•¿Qué se tiene que hacer para permanecer contratado como maestro?

•Empleo temporal-contrato definitivo.

•Actores con capacidad para despedir o impedir despidos.

ANEXO 4. CUESTIONARIO APLICADO A MAESTROS

ANEXO 5. CUESTIONARIO APLICADO A DIRECTORES

LEGALES

Esta investigación fue dictaminada por pares académicos

Angulo Cázares, Reynaldo

Arreglos institucionales a prueba [recurso electrónico] : análisis institucional del esfuerzo docente en escuelas de Sonora / Reynaldo Angulo Cázares. -- Mexicali, Baja California : Universidad Autónoma de Baja California, 2019.

1 recurso en línea.

ISBN : 978-607-607-554-8

1. Personal docente -- México -- Sonora (Estado) -- Actitudes. 2. Profesores de educación media -- Entrenamiento en servicio -- México -- Sonora (Estado). 3. Sonora (México : Estado) -- Educación secundaria. I. Universidad Autónoma de Baja California. II. t.

LB1777.4 .M62 S63 2019

©D.R. 2019 Reynaldo Angulo Cázares

Las características de esta publicación son propiedad de la

Universidad Autónoma de Baja California.

Departamento de Editorial. Av. Reforma 1375. Col. Nueva.

C.P. 21100. Mexicali, Baja California, México.

Teléfono: (686) 552-1056.

Correo electrónico: editorial@uabc.edu.mx

www.uabc.mx

ISBN 978-607-607-554-8

Coordinación editorial: Laura Figueroa Lizárraga.

Diseño de portada: César Alonso Cervantes Vargas.

Edición: Gerardo Ávila Pérez.

Formación electrónica: Alejandra E. Mercado Motta.

Universidad Autónoma de Baja California

Dr. Daniel Octavio Valdez Delgadillo

Rector

Dr. Édgar Ismael Alarcón Meza

Secretario general

Dra. Mónica Lacavex Berumen

Vicerrectora Campus Ensenada

Dra. Gisela Montero Alpírez

Vicerrectora Campus Mexicali

Mtra. Edith Montiel Ayala

Vicerrectora Campus Tijuana

Mtro. Jorge Magdaleno Arenas

Secretario de Rectoría e Imagen Institucional

Table of Contents

Abreviaturas

Introducción

Capítulo I. Análisis institucional y esfuerzo docente en la educación media

Capítulo II. Estudios previos

Capítulo III. Perspectiva teórica

Capítulo IV. Estrategia metodológica

Capítulo V. Ensamble de arenas escolares: Motivación y control

Capítulo VI. Reconstrucción de arenas escolares: Percepción de los maestros

Capítulo VII. Efectos de las arenas escolares en el esfuerzo docente

Capítulo VIII. Discusión y debate

Conclusiones

Adenda

Bibliografía

Anexos

Legales